電信網絡詐騙犯罪的困境與治理機制

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摘要：電信網絡詐騙犯罪借助信息網絡技術的便捷，對不特定社會公眾實施非接觸式詐騙，簡稱“電詐”犯罪。“互聯網+”背景下的電詐犯罪具有跨區域性、隱蔽性、手段多樣性等特征。當下電詐犯罪治理困境主要有：立法設計缺陷導致電詐犯罪立案、管轄難；警力資源有限辦案難；涉案財產損失挽回難；電詐犯罪成本低，打擊治理難等。基于電詐犯罪治理現實困境，應轉變傳統治理觀念，將治理重心置于前端預防并采取多元治理手段：完善立法解決爭議；多部門協同合作有效共建共治；打擊電詐亞文化，切斷電詐犯罪源頭。最終實現電詐犯罪的源頭治理，達到“全民反詐”的高潮，讓電詐犯罪無處遁形。

關鍵詞：互聯網+；電信網絡詐騙；困境；治理

1引言

隨著互聯網技術的發展，利用互聯網金融平臺實施的電信詐騙越來越職業化、高科技化，甚至形成了相互合作的若干產業鏈，增加了打擊的難度[1]。互聯網1.0/2.0時期，依附于互聯網的詐騙犯罪還具有較為明顯的物理性，但隨著網絡技術的不斷更新迭代，當下電信網絡詐騙犯罪已不限于物理條件，呈現涉案人數眾多、被害人眾多、技術智能化、地域跨度較大等負面特點，治理效果差強人意。當下的電信網絡詐騙犯罪仿佛成為了一百三十多年前犯罪學家加羅法洛所論述的那種“幾乎沒有危險，工作量最少，經濟報酬優厚”的犯罪勾當。根據“互聯網+”背景下電信網絡詐騙的犯罪特點，也困于現實治理的窘境，打擊電信網絡詐騙，必須轉變治理思路，將治理重心置于前端預防并采取多元治理手段：第一、完善立法解決電詐爭議；第二、將以往的“打擊為主”轉變為“預防為主”，多個部門協調聯動，實現電詐預防共建共治制度；第三、打擊電詐亞文化，重點預防，三管齊下，從而達到全民反詐的高潮態勢來治理電信網絡詐騙犯罪。

2電信網絡詐騙犯罪發展現狀

根據中國人民公安大學發布的《中國電信網絡詐騙分析報告》中的得出：僅在2015年此一年，電信網絡詐騙涉案人員將近60萬，經濟損失高達222億元。2017年之后，電信網絡詐騙犯罪發生率有所緩和，同比下降了6.1%，造成群眾財產損失也有所下降，群眾財產損失為120.1億元，同比下降29.1%。雖然電信網絡詐騙犯罪的發生率較于2015年的峰值點有所下降，但涉案財產金額仍然觸目驚心，多發態勢依然嚴峻。2015年6月，我國建立了以公安部為主的，包括23個部門及單位參與的“國務院打擊治理電信網絡新型違法犯罪工作部際聯席會議制度”[2]。誠然，政府所采取的一系列措施對于打擊電信網絡詐騙犯罪起到了良好的效果，但因電詐犯罪不再局限于物理條件，具有高度的智能化、技術化、隱蔽化、多樣化等特性，當下的治理措施要想根治電詐犯罪卻有些捉襟見肘。應對新型網絡犯罪常態化，最合理的措施必然是要將網絡犯罪治理前置到犯罪前端，減少犯罪的發生[3]。通過轉變電詐犯罪治理思路，將治理重心置于前端預防并采取多元治理手段，將以往的“打擊為主”轉變為“預防為主”，且針對我國實際國情及電詐犯罪特點“揚長避短”，由“一元打擊”轉變為“多元共治”，從犯罪根源著手，打爛電詐犯罪滋生溫床。

3電信網絡詐騙犯罪的治理困境

3.1立法設寬泛化導致電詐犯罪立案、管轄難

（1）電詐犯罪立案金額下限高，“微騙”不立案2016年我國出臺的《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》明確規定：利用電信網絡技術手段實施詐騙公私財務價值三千元以上、三萬元以上、五十萬元以上則分別認定為“數額較大”、“數額巨大”、“數額特別巨大”。根據《意見》關于詐騙金額的規定，可以清晰得知我國關于電信網絡詐騙犯罪的立案金額下限為三千元，如涉案金額未達到三千元，則導致公安機關對于“微騙”不予立案。對于電信網絡詐騙，人們總認為該罪一定屬于涉案金額巨大的犯罪類型，動輒幾千萬元甚至上億元，但根據實際數據分析，在一起電詐活動中，多數被害人損失財產不到三千元，小額電詐在整體電詐犯罪中占有相當大的比重。一些被害人尋求公安機關幫助，想追回其被騙財產，但事與愿違，根據法律規定，涉案金額不到三千元，公安機關不予立案，導致了“微騙”行為頻發。雖然電詐犯罪金額可以累計，但因電詐犯罪的高度隱蔽性以及證據難收集性，警方無法將許多“微騙”行為聯系到一起，甚至因缺乏證據對那些多次實施“微騙”已然構成量刑標準的犯罪嫌疑人束手無策。小額的電詐行為，容易躲避公安機關的打擊，也讓被害人覺得金額較少無法立案，疏于向公安機關提供有益線索，從而導致電詐犯罪行為愈發猖獗。（2）管轄權分配不明，偵查效果不佳《意見》明確規定：對于電信網絡詐騙犯罪，犯罪結果發生地及行為發生地所在地區的公安機關均可以行駛管轄權。此外，若犯罪嫌疑人居住地、犯罪結果發生地、犯罪行為發生地均不同，犯罪嫌疑人居住地所在公安機關也有權力實施管轄。根據《意見》所得，對于電詐犯罪，實際擁有管轄的公安機關包括三類：處于犯罪行為發生地、犯罪結果發生地、犯罪嫌疑人居住地的公安機關。事實上，“互聯網+”背景下的電詐犯罪已然突破了物理時空界限，跨區域特征越發明顯，多數電詐犯罪都是跨地域發生——其犯罪行為發生地、結果發生地、嫌疑人居住地均不相同。法律規定的初衷本意是好的，為了更方便打擊犯罪，但事與愿違，當多方擁有管轄權，要么爭奪管轄權，導致管轄過剩，要么都不管轄，導致管轄真空。法律雖然對多方管轄進行了規定：可由上級公安機關指定管轄，但指定管轄因程序煩瑣、耗時繁多、過程復雜等原因也成了影響打擊電詐犯罪的重要因素。實踐中也缺乏指定管轄的指導性意見和正式標準[4]。無論是管轄過剩抑或是管轄真空，管轄權的分配不明將影響權力的運用，不利于打擊電詐犯罪。

3.2警力資源有限辦案難

近些年來，一些不法分子紛紛轉移地點，將遙控指揮犯罪的中心轉移到馬來西亞、越南、緬甸、新加坡等東南亞國家，充分利用互聯網移動端技術，使得犯罪行為愈發隱蔽，犯罪活動愈發猖獗。例如不法分子身處境外，在境外租賃網絡服務器，搭建網絡詐騙平臺，使用VOIP、GOIP等多種網絡技術手段，任意修改網絡IP定位，任意修改來電顯示，導致公安機關通過現有手段對其很難定位，極大增加了抓捕難度。此外，詐騙人員在騙得贓款后，赴境內外各城市、地區將贓款轉移至多個不同賬戶，通過ATM機或地下錢莊提現，從而使得境外電信詐騙犯罪行為地與結果地分離、犯罪人員與被害人分離、犯罪所得能夠在不同國家或地區進行迅速提現，欺騙性和隱蔽性顯著增強[5]。這種犯罪行為發生地和操縱犯罪行為地分離，并且是跨越了國家，給公安機關偵破此類案件造成了極大的困擾。目前，我國警察人數約為170萬，占總人口的0.125%，相比之下，世界一些發達國家的警察和人口的比例為：美國1:460，日本為1:500，英國1:414，法國1:630，就連一些不發達國家的警民比例也大都在1:1000以下[6]。我國警察總體人數不少，但是相對于整個國家龐大的人口則顯得捉襟見肘。目前對于大規模的電信網絡詐騙犯罪，因犯罪行為發生所在地警力不夠，我國公安機關辦理此案件的模式是在上級公安機關的統一指揮下，抽調異地公安協同調查，合力偵查。但是抽調人員并非是長久之計，尤其是電信網絡詐騙其手段繁多，技術智能化，涉及環節多，要想偵破此類案件必定耗費大量精力，無論是警力抑或是物力，都將會給公安機關造成極大的負擔。即使對于數量眾多的電詐犯罪，公安機關也不可能無限制的增加經費與編織去解決此類案件，所以完全依靠警力去打擊此類案件無疑是杯水車薪。

3.3電詐犯罪涉案財產損失挽回難

截止到2020年，所有電信詐騙案件中，電信網絡詐騙已占據全部案件的85%，上升速度之快令人咋舌。電信網絡詐騙的手段依靠互聯網技術的發展不斷迭代升級，殺豬盤、淘寶刷單、直播詐騙、虛假二維碼、木馬鏈接等。目前在電信網絡詐騙犯罪中流行的手段為GOIP，GOIP可以同時操作上百部乃至上千部智能手機，實現移動信號和網絡信號的無縫轉換，不法分子利用GOIP同時操作上百部智能手機，甚至身處境外遠程操縱。相關的黑色產業鏈的合作大都在網絡平臺上運行[7]，這種非接觸式的、犯罪手段層出不窮的電信網絡詐騙犯罪無論是調查取證抑或是抓捕，都需要警方相較于傳統犯罪耗費更多的時間。對于電詐涉案財產的挽回最重要的就是時間，搶先在犯罪分子轉移涉案財產之前將其止付，否則就如同大海撈針，茫茫無際了。比如2016年發生的“徐某玉被騙案”，此案經最高檢公安部掛牌督辦，僅耗時七天便告破此案，但此案主犯陳某輝卻將詐騙所得財產揮霍一空（打賞給網絡女主播）。雖是個案卻可見一斑，電詐犯罪分子普遍認為“來錢容易”、“來錢快”，便導致其肆意揮霍被害人財產。每當公安機關抓捕到電詐犯罪嫌疑人，往往也只是“人在財空”，諸多因素導致電詐涉案財產挽回難，無法彌補被害人的損失。而對于電詐犯罪的被害人，其往往更重視被騙財產的止損，涉案財產挽回難不僅影響被害人的正常生活，也降低了被害人對公職機關的合理期待。

4電信網絡詐騙犯罪的預防與治理機制

（1）完善立法，解決電詐爭議問題從刑事領域來看，應當以刑法修正案的形式將電信詐騙網絡犯罪單獨入刑[8]。對于電詐犯罪沒有單獨罪名予以規制，不僅不符合罪刑法定原則，也難以對電詐犯罪進行有效打擊。隨著“互聯網+”時代的到來，不法分子借助互聯網漏洞實施犯罪的行為將會持續增加，以往的詐騙犯罪對于物理性詐騙的打擊效果較好，但因電信網絡詐騙因借助互聯網技術的獨特性，其犯罪智能化、專業化、隱蔽化。通過以刑法修正案的形式專門規定電信網絡詐騙罪，對其單獨量刑，彰顯了國家層面對此類犯罪打擊對決心，震懾不法分子。對于《意見》中規定的電詐犯罪最低金額立案標準應當下調，對于立案金額調整之后還不符合標準的“微騙”行為，警方也應當予以記錄。通過對最低立案金額的調整可以擴大電詐犯罪的線索來源，將多個案件線索集合化，有助于公安機關偵破案件。此外，警方對“微騙”行為如實記錄，也可以增加被害人對公安機關的信任感，提升公民的安全感。公民相信公安機關，也會主動將所知案件線索告知公安機關，有助于公安機關開展行動。最后，通過“微騙”立案也對電詐犯罪分子起到了威懾作用，保障公民不受電詐犯罪的侵害。對于電詐犯罪管轄權的爭議也應當予以明確。《意見》中規定了多地警方都有權對電詐犯罪予以管轄，但事實卻容易出現要么搶著管，要么都不管的窘境。為了避免部分公安機關人員推諉扯皮，也為了避免部門公安機關人員以權謀私，應該明確“被害人報案管轄”機制——電詐犯罪的被害人向那個公安機關報案，就由該公安機關予以管轄，以達到對被害人財產快速止損的目的。此外，“被害人報案管轄”也同樣符合《人民警察法》的立法精神，《人民警察法》規定了人民警察具有“預防、制止和偵查違法犯罪活動”的職責，公安機關有責任也有義務對被害人受損財產予以及時止付，減少被害人財產損失。當下電詐犯罪呈現產業化、鏈條化趨勢，需要犯罪分子多方合作，涉及多個環節，包括但不限于：“水房”、“話房”、“菜商”、“卡農”等。電詐犯罪諸多環節的順利運轉正是由于電信、金融機構、個人信息處理業者等的紕漏，由于上述人員在日常工作中的過失或故意助長了電詐犯罪分子的犯罪行為，導致了被害人財產的損失。如果能夠責令電信詐騙實施客觀上所借助的電信、金融機構、個人信息處理業者，為其在電信詐騙實施中存在的過失或故意行為承擔民事責任，既能實現對受害人的損害救濟，也能倒逼上述主體積極地履行相應防范與管理義務，從而有效預防電詐犯罪的發生[9]。通過完善立法對電詐犯罪相關行業責任主體確定賠償機制，一方面有助于責任主體提升自身監管能力，自發地進行監管更有助于彌補行業電詐漏洞；另一方面，因大多數涉案金額難以追回，通過賠償機制彌補電詐被害人損失，維護被害人正常生活質量，遏制電詐猖獗趨勢。（2）轉變電詐犯罪治理觀念，多元共建有效治理“互聯網+”背景下電詐犯罪相較于傳統詐騙犯罪具有多種新生特點——如涉案人數眾多、被害人眾多、技術智能化、地域跨度較大等。傳統的“單一打擊”治理犯罪模式對于該種新型網絡犯罪已然捉襟見肘，轉變“多元治理”治理模式勢在必行。過往電詐犯罪治理工作主要由公安機關進行，雖然政府可以增加公安機關電詐治理資金，擴充反詐公安人員編織是打擊電詐犯罪活動的一個方法，但該方法不具有實際操作性且只能起到治標不治本的作用。十九屆四中全會決定中提出的要堅持和完善“共建共治共享”的社會治理制度。對于當下高發的電詐犯罪活動，不能僅僅依靠公安機關打擊治理，應當實現公安機關、金融機構、電信機構等多部門協調聯動，實現電詐預防共建共治制度。根據“共建共治共享”理念，每個公權力部門都有責任去預防治理電詐犯罪，有義務去抵御電詐犯罪對于普通民眾帶來的風險，減少電詐犯罪活動的發生。在我國，公安部門既是治安行政機關和刑事執法機關，依法承擔社會治安責任。《人民警察法》規定：人民警察具有維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的責任。基于法律規定及公安機關的特殊性質，其在多部門協調聯動中應起到主導作用，積極協調其余部門，最大程度地發揮政府主導作用，整合多方資源治理電詐犯罪。地點導向警務（Place-basedPolicing）實證研究表明，在小范圍地點內投入警力打擊犯罪，不僅比散布警力打擊高效，還更可能促成犯罪控制效益的擴散，而不是犯罪的移轉[10]。運用公安刑偵技術，聯合金融部門監管職能，電信部門大數據技術支持，以挽回被害人損失財產為導向，對重點地區持續開展重點整治，多方合作深度打擊電詐犯罪，適用全封閉打擊體系，讓電詐犯罪分子無處可逃。金融機構作為被害人損失財產和電詐犯罪分子“中轉站”，決定了電詐犯罪分子能否將被害人財產成功轉移。金融機構作為被害人財產止付的最后一道屏障，其作用不言而喻。對此，金融機構應該優化網絡交易機制，采用“延期轉款”服務遏制詐騙財產轉移。在通常情況下，被害人被騙之后通過金融機構將錢款轉移到不法分子指定賬戶上，不法分子隨即將錢款提現，金融機構支付系統可以通過延長轉款時間從而有效遏制詐騙結果的發生。當被害人將錢款轉移至金融機構，被害人當對本次轉款存疑時可以主動選擇延期轉款服務，自主選擇延期時長。如果被害人在延期時長內發現自己被騙，可以主動向金融機構申請撤銷此次轉款。此外，金融機構亦可根據大數據技術排查支付風險，當金融機構通過大數據排查后發現某筆轉款異常，則也可主動適用延期轉款服務，在延期轉款期間，由金融機構聯系轉款人和公安部門予以溝通排查。金融機構在保障用戶個人隱私的基礎之上，配合公安部門工作，對頻繁轉款賬戶予以監管，采取延期轉款服務，積極主動聯系公安部門核查情況，保障公民財產安全。電信網絡是電詐犯罪實施的必備工具，對電信網絡設備予以嚴密監管，犯罪分子即使手段在高明，也是“巧婦難為無米之炊”。2021年我國出臺了《個人信息保護法》，網絡運營商和電信部門要落實《個人信息保護法》相關規定，對移動電話號落實一號一實名制度，對于不符合相關資質的電話卡零售網店一律取締，對申請移動終端設備的個人或單位予以詳細記錄并建立全國聯網檔案制度，做到一件一錄，件件可查。電信機構還應加強移動終端市場監督管理，加強對偽基站等電信設備的監管力度，對不符合規定的相關部門嚴厲管控，建立公民個人信息安全庫，積極主動配合公安機關、金融行業相關工作。此外，電信部門還擁有先進的網絡技術，可以抽調部分網絡技術人才到公安部門和金融機構予以借調交流，提升電詐犯罪治理質量，降低治理成本，建立信息網絡技術支持常態化機制，協同打擊電詐犯罪。形成打擊治理電信網絡詐騙“信息共享、合成作戰、快速反應、整體聯動”的整體架構[11]。轉變電詐犯罪治理觀念，通過公安部門主導，金融機構，電信部門協調聯動，三管齊下，進而實現電詐預防共建共治制度，深度治理電詐犯罪。（3）打擊電詐亞文化，源頭治理重點預防源頭治理電詐需加強受騙群體預防觀念。無論是傳統詐騙還是新興的電信網絡詐騙，其行為方式不外乎不法分子采取欺騙的手段誘使被害人產生錯誤的認識，被害人在錯誤的認識下錯誤的處分了財產。要想從根源處預防電信網絡詐騙，被害人是關鍵的一環。電信網絡詐騙技術雖然會隨著互聯網的更新而翻新，但在某一地區，某一時間段內，其犯罪手段還是受制約的，不可能一種方法使用完畢之后就放棄，對于一些使用過的電信網絡詐騙手段依然要加強宣傳防范力度，不僅僅是對新型的詐騙手段進行宣傳防范，對過往詐騙手段也需要大力宣傳防范。要充分利用電視、廣播、宣傳單等等，針對不同年齡階段的人群采取其最適宜接受的宣傳方式，對各個階層的人士實施全方位式、全覆蓋式的宣傳。比如對于在校大學校可以在朋友圈采用轉發防詐騙知識集贊換取禮品；對于社區人群，在社區明顯位置公布詐騙套路解析等等。新聞媒體在宣傳防詐騙知識的同時，人民群眾也應予以配合，積極提高自身的防詐騙意識，做到“三不”（即“不聽、不信、不轉賬”），在提高自身防詐騙意識的基礎上，積極配合公安機關和新聞媒體參與社區防詐騙知識的宣傳，使防詐騙知識走“群眾路線”[12]。此外，人民群眾不僅是反詐知識的接收者，更是反詐知識最好的傳播者，要充分借助人民群眾的偉大力量。對于電詐針對的四種高發人群（在校大學生、農民工、居家人群、農村群眾），其親朋好友甚至是小區業主、村里民眾都可以成為反詐知識傳播者，呼吁人民群眾隨時隨地普及反詐知識，建立反詐知識普及獎勵機制，對于取得一定影響的群眾要及時獎勵。通過全方位的防詐騙措施，讓不法分子無處下手，從源頭解決此類犯罪的發生。

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作者：任瀾濤 單位：北京理工大學法學院