新基建PPP項目可持續性發展研究

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摘要：新基建ppp項目投資規模大，建設周期長，不確定性高，項目復雜性、動態性強使項目可持續性發展存在諸多不確定性。識別在宏觀環境、公私雙方和項目本身三個方面對新基建PPP項目可持續性發展影響因素，為新基建項目合規、合理應用PPP模式提供參考。

關鍵詞：PPP項目；新基建；可持續性

目前，新型基礎設施建設是推進我國經濟向快車道發展的重要助力之一。新基建項目數字化技術要求高，建設實施主體為科技創新等新興領域行業，建設周期長，資金需求大，項目收益低，單靠政府建設實施難以為繼，只有少數新基建項目可以單獨由地方政府或其平臺公司投資實施，更多地將由具備技術能力的市場主體通過市場化模式自行商業化實施。2020年中央政治局常務委員會會議曾提出要求，加快新基建項目發展并注重調動民間社會資本參與投資積極性。不同于以往傳統基礎設施項目，新基建項目以“數字化”為核心，主要涉及三大領域包括信息、創新、融合基礎設施，這給政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式帶來了新的內涵和應用空間。此時采用PPP模式，通過調動社會資本方的積極性，發揮公私雙方優勢，不僅有效緩解地方政府壓力，而且有助于促進新基建項目建設提質增效。相關學者已經開展新基建PPP可持續性發展研究：李明等探討了“十四五”時期完善數字基礎設施建設的發展路徑。吳亞平等認為新基建應采用基金市場化的運作方式，原則上主要采取企業自主投資方式，同時政府給予適當的資金和政策支持。賈康通過分析金融危機投資經驗，提出新基建應注重“制度基建”，地方政府也應在供給側積極探索實施定制化方案。伍先福研究新基建影響經濟社會發展機制，認為新基建在短期影響經濟社會成效不顯著，長遠來看新基建能夠帶動消費市場升級，促進國際國內“雙循環”。呂途等從非正式溝通和內部風險控制方面分析代建制新基建項目治理成效。對于新基建項目存在的資金需求大且來源難以保證、工程技術質量和工作效率要求高等問題，王瑋認為通過應用PPP模式，使公私雙方發揮各自優勢，將實施風險合理分配，不僅可以緩解地方政府財政壓力，而且有效提升新基建項目的建設效率，加快新基建項目建設落地。鐘韻將新基建PPP項目社會資本方激勵的形式設計為資源稟賦激勵、風險感知和經濟社會效益等，認為在不同的情景下政府方合理設計激勵模式能夠得到最佳的激勵效果，實現社會公共基礎設施建設服務最佳形式。已有研究顯示新基建采用PPP模式能最大程度放大政府投資作用，同時發揮社會資本方融資建設管理優勢，但目前而言，雖然政府和社會資本對新基建PPP項目熱情高漲，卻由于項目利益合作方關系眾多復雜，導致簽約率低，項目落地率不高，制約新基建PPP項目可持續性發展。本文基于新基建PPP項目特點，從宏觀環境、公司雙方實力及項目本身情況三個維度識別新基建PPP項目可持續性發展影響因素，為政府設計合規、合理的新基建PPP項目，增強項目可持續性發展提供參考。關于新基建PPP項目可持續性發展影響因素，大致包括：

一、宏觀環境影響因素

（一）市場前景狀況

穩定的市場需求是估算新基建PPP項目特許經營期內現金流量的基礎，也是項目在建設實施過程中獲得投資收益、吸引社會資本方的基本保證。市場需求作為項目收益來源是政府和社會資本方設計合作周期的主要依據。因此，穩定廣闊市場需求是社會資本方和金融機構參與項目的主要考慮方面之一。市場需求廣闊、項目收益來源穩定的新基建PPP項目更容易受到社會資本方的青睞，獲得優質社會資本方的支持，亦可以使金融機構提高項目資金回收預期，市場需求穩定能夠有效增強項目可持續性健康發展。

（二）公共利益性

各區域對新基建項目的現實需求和目前存在突出問題各有不同，因此，應深入研究調查，準確識別公眾不同需求，以人為本，加強社會公眾參與。例如，可舉行聽證會等多種形式，了解公眾意見和建議，充分溝通協調，及時調整完善。王克強提出新型城鎮化建設推進要求應以人為核心，在項目建設實施過程中，是否踐行“以人為核心”是評判新基建PPP項目質量的重要衡量標準。發揮PPP模式在新基建項目的優勢，滿足公眾利益、提升公眾參與感和幸福感，具有公共利益性的項目才是對新基建PPP項目的最高評價。

（三）區域科技實力

新基建PPP項目是智慧經濟時代貫徹新發展理念，以新科技革命成果為發展基礎，建立現代化經濟體系為發展目標，區域科技實力是新基建PPP項目可持續性發展的有力支撐。新基建項目涉及物聯網、大數據、人工智能等七大產業領域，對科技創新能力依賴性強，新基建PPP項目科技水平高是新基建項目的最本質特征之一。項目技術要求需要參與新基建PPP項目的合作方具有專業技術建設經驗，項目實施主體能夠妥善完成新基建PPP項目建設，具備運營維護和日常管理能力。新基建PPP項目建設需要項目的科技實力能夠滿足市場需求，成為能夠指導地區經濟發展的資源。然而我國各省市科技發展和經濟資源具有較大差異，地區及城鄉間科技實力存在發展不均衡的問題，部分地區新基建科技發展水平仍處于初始階段。因此，在項目發起時，應充分調研各地區科技實力和需求，避免造成項目與實際需求的不匹配，導致新基建PPP項目失敗。

二、公私雙方影響因素

（一）政府制度穩定程度

新基建PPP模式的效率是由政府、社會資本方、金融機構等眾多相關利益合作方合力推進，因此政府制度的穩定是新基建PPP項目具備可持續性的重要影響因素之一。政府制度的穩定程度主要包括政府制度的連貫性，即政府對于新基建項目發展是基于中央政策和地方經濟發展實際制定的連貫、穩定的發展規劃和發展政策。PPP模式合作周期普遍較長，短期的BT項目由于“輕運營、重建設”以及“借道融資”不屬于規范可持續的PPP項目。新基建PPP項目需要較長的合作周期充分發揮由運營商等社會資本方提供社會信息運營服務的優勢。政府制度的穩定性能夠避免相關政策出現“朝令夕改”的情況，使新基建PPP項目合作各方能夠及時預見政府行為，積極參與政府主導下的新基建PPP項目，避免政策法律風險。

（二）政府財政負擔

在新基建PPP項目中政府角色定位具有行政和民事雙重屬性。首先，政府作為城市發展規劃的制定者和公共基礎設施和服務的提供者具有行政命令屬性。其次，政府與社會資本合作良好的政府信息公開能夠使合作方避免由于信息不對稱產生的權力尋租空間，避免由于政府信息不透明產生的腐敗現象發生和政府與社會資本合作產生新的壟斷行為發生，促進PPP模式在新基建項目持續發展。新基建PPP項目合作周期長，資金需求高，建設風險大，政府的財政能力影響政府履約能力，良好的地方政府履約能力又是其他合作方在投資時考慮的重要因素。新基建PPP項目大多具有公益性和準公益性，部分新基建PPP項目采用政府付費模式和可行性缺口補助付費模式建設。政府作為新基建項目發起方和重要合作方，新基建項目公益部分由政府方承擔，其財政負擔影響項目建設經營，金融機構審慎評估參與，因此，良好的政府財政情況是新基建PPP項目能否可持續發展的重要保障。

（三）社會資本實力

社會資本方技術優勢和行業的領先地位對新基建PPP項目建設有重大影響。社會資本方的專業技術實力和雄厚資金實力使項目專業技術實力、控制成本能力、效益水平和應對不確定性風險能力顯著提高。孟春提出在新基建引入社會資本為合作伙伴，使其發揮專業優勢，政府與社會資本方共同致力于新基建PPP項目建設實施，有效降低項目成本、提升效益水平和新基建項目的效率和質量，讓專業的人做專業的事。金融機構決策受到社會資本方專業技術水平、融資能力和管理運營能力的影響，新基建PPP項目合作主體信用良好，更容易獲得金融機構信貸支持，使新基建PPP項目健康發展。劉用銓認為一些地方政府在選擇社會資本為合作伙伴時，著重關注其融資能力，卻忽視了社會資本最重要的專業技術能力，導致PPP模式應用的本末倒置，導致新基建PPP項目落地率差、發展不規范。公私雙方目標一致，加強協調與合作，共同致力于新基建PPP項目發展。

三、項目本身影響因素

（一）財政承受能力論證

政府方作為新基建PPP項目主要參與方和購買方之一，其財政承受狀況影響其購買公共服務的能力和新基建PPP項目經營績效。根據2015年財政部印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號文）指出各地區每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。新基建PPP項目政府需要承擔股權投資、相關配套設施投資及不確定性風險等支出責任，良好的地方財政承受能力能夠有效提高地方政府的履約能力，提高項目運營可持續性。

（二）物有所值評價

新基建PPP項目物有所值評價是項目財務可行性的重要前提，通過對項目物有所值的合理評估對于增強項目可持續性具有重要意義。物有所值（ValueforMoney，簡寫VfM）評價是基于全生命周期理論，是一種評估建設基礎設施或提供公共服務項目采用PPP模式是否比使用傳統融資模式建設新基建項目獲得更大收益的評價方法，即公共部門在需要相同資金的情況下，評估采用PPP模式時是否比傳統模式可以提供更好的公共服務，同時VfM評價是新基建PPP項目可行性的評估過程。新基建項目具備經濟性屬性，新基建項目估值是項目財務可行性的重要前提，合理評估項目經濟資源價值對于提高項目的收益具有重要意義。合理的物有所值評價對于提高項目收益具有積極作用，通過定性和定量評價兩種方法，做出“通過VfM評價”或“未通過VfM評價”的結論，若“未通過物有所值評價”，則該項目不應采用物有所值評價，因此，通過物有所值評價是新基建PPP項目可持續發展的基本前提。

（三）PPP實施方案合理性

新基建PPP項目涉及利益相關方眾多，張懿指出其技術水平要求高、周期長及不穩定的現金流等特點，PPP項目存在政策、法律、金融、技術等不確定性風險。因此，應設計合理合規可行的PPP實施方案，以保證項目成功落地實施。合理的實施方案以風險分擔、利益共享為建設原則，設置合理的激勵機制，針對項目實施方案，投資收益是社會資本和金融機構參與項目的基本前提，既要以提供公共服務為目標，充分發揮利益相關方的優勢，考慮社會資本方承擔的風險及付出的代價，積極調動社會資本方的積極性，也要避免社會資本過度逐利，在保證社會資本方投資收益最大化的情況下有效降低政府負債，共同致力于新基建PPP項目落地，實現新基建PPP項目高質量發展。

四、結語

政府與社會資本方提供的資金通常難以滿足新基建PPP項目資金的需求，銀行等金融機構的信貸通常是新基建PPP項目獲得穩定資金來源的主要渠道。金融機構在新基建PPP項目的主要角色是承擔投融資責任，金融機構及時向項目予以信貸支持是PPP項目向規范化、可持續發展的關鍵因素之一。金融機構參與新基建PPP項目的目的在于獲得穩定低風險的收益，因此通過準確對新基建PPP項目的基本情況合理評估、高效審核能夠有效提高新基建PPP項目建設運營效率。新基建PPP項目可持續發展的實現是宏觀環境、公私雙方能力、項目本身情況共同影響的成果。以解決現實問題和需求為目標導向，不可一味追求高精尖技術，而忽視使用者和公眾利益是新基建項目可持續性發展的前提。政府方應加強自身能力建設，提高履約能力，誠信守約，選擇良好的合作伙伴并加強與社會資本方的協調合作，構建良好的政商環境是新基建項目可持續性發展的保證。新基建PPP項目在準備階段，應做好“兩評一案”評估，并按方案實施建造是項目合規落地的基礎。具有可持續性的項目才更容易獲得金融機構信貸支持，相關利益方共同努力，為我國新基建PPP項目可持續、高質量發展提供強大動能，加快新基建PPP項目向規范化發展的進程。

作者：劉喜男 李欽