招投標(biāo)行政監(jiān)督部門不受理案例分析

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案例介紹

在某房屋建筑工程供暖設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目招投標(biāo)過程中，B制造公司提起投訴，稱D房地產(chǎn)公司單方解除與其簽訂的采購(gòu)合同，在B制造公司對(duì)解除合同有異議的情況下，重新發(fā)布招標(biāo)公告。D房地產(chǎn)公司的上述行為違反了法律法規(guī)規(guī)定，要求其解除原采購(gòu)合同并承擔(dān)違約責(zé)任。現(xiàn)查明，該項(xiàng)目共有B制造公司等5家投標(biāo)人參與投標(biāo)。經(jīng)評(píng)審，B制造公司被推薦為中標(biāo)候選人。招標(biāo)人發(fā)布中標(biāo)結(jié)果公告，確定B制造公司為中標(biāo)人，并與其簽訂了采購(gòu)合同。招標(biāo)人向B制造公司發(fā)出《關(guān)于終止采購(gòu)合同的函》，解除了采購(gòu)合同，同時(shí)啟動(dòng)重新招標(biāo)。投訴人就D房地產(chǎn)公司解除采購(gòu)合同提出異議，后因?qū)Ξ愖h答復(fù)不滿，通過電子交易平臺(tái)向省行政監(jiān)督部門提出投訴。另查明，至D房地產(chǎn)公司解除合同時(shí)，B制造公司已供貨約40%，剩余60%未供貨。D房地產(chǎn)公司以“B制造公司的交貨行為已構(gòu)成合同違約”為由，向B制造公司發(fā)出《關(guān)于終止采購(gòu)合同的函》，告知B制造公司終止雙方貨物采購(gòu)合同。B制造公司向××仲裁委員會(huì)提出仲裁申請(qǐng)，其中有一項(xiàng)請(qǐng)求為解除采購(gòu)合同。該市住建局認(rèn)為，投訴人投訴主張不屬于《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》（七部委11號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第二條、第三條規(guī)定的可以提起投訴事項(xiàng)的范圍，該局根據(jù)《辦法》第十一條“行政監(jiān)督部門收到投訴書后，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行審查，視情況分別做出以下處理決定：（一）不符合投訴處理?xiàng)l件的，決定不予受理，并將不予受理的理由書面告知投訴人……”的規(guī)定，作出招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴不予受理通知書，決定對(duì)此投訴不予受理。

案例分析

本案例的焦點(diǎn)是招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門有無權(quán)限處理招標(biāo)人和中標(biāo)人就合同履行過程中的違約行為提起的投訴。行政監(jiān)督部門處理投訴，屬于行政監(jiān)督行為，因此，需要從行政監(jiān)督機(jī)關(guān)依法履行行政監(jiān)督職權(quán)的角度展開討論。關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督行政監(jiān)督，即行政機(jī)關(guān)基于行政職權(quán)依法對(duì)公民、法人或者其他組織等行政相對(duì)人是否遵守行政法規(guī)范和執(zhí)行行政決定等情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查，通過行政命令、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為履行監(jiān)督功能。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是行政監(jiān)督的重要領(lǐng)域。《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定：“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為，以維護(hù)和規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)秩序，保護(hù)招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人的合法權(quán)益。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”該條規(guī)定了行政監(jiān)督部門對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。縱觀《招標(biāo)投標(biāo)法》，政府有關(guān)部門主要通過核準(zhǔn)招標(biāo)方案和自行招標(biāo)備案，受理投訴舉報(bào)、違法行為記錄公告、檢查、稽查、審計(jì)、查處違法行為以及招標(biāo)投標(biāo)情況書面報(bào)告等方式對(duì)招標(biāo)投標(biāo)過程和結(jié)果進(jìn)行行政監(jiān)督。行政監(jiān)督的程序性、時(shí)效性強(qiáng)，發(fā)起較為主動(dòng)，程序較為便捷，能夠較為有效地發(fā)揮招投標(biāo)行政監(jiān)督職能，已成為招標(biāo)投標(biāo)交易秩序的基本保障手段。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》，確立了國(guó)家發(fā)展改革委總體指導(dǎo)協(xié)調(diào)、各行業(yè)和專業(yè)部門分工協(xié)作的行政監(jiān)管體制，使招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督有法可依。招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督應(yīng)堅(jiān)持職權(quán)法定、合理行政、程序高效、便民正當(dāng)?shù)然驹瓌t，其中職權(quán)法定原則要求行政機(jī)關(guān)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施行政監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)在法定職責(zé)范圍內(nèi)依法實(shí)行，不得超越職權(quán)行使行政權(quán)力。所謂超越職權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)行使了法律、法規(guī)未賦予的權(quán)力，對(duì)不屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的人和事進(jìn)行了處理，或者逾越了法律、法規(guī)所設(shè)定的必要限度等情況，簡(jiǎn)言之，是指行政機(jī)關(guān)的職權(quán)沒有法律根據(jù)。行政監(jiān)督行為如果超過法律的規(guī)定，事實(shí)上是行使了法律所沒有規(guī)定的職權(quán)，該行政行為違法。根據(jù)《行政訴訟法》第七十條“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：……（四）超越職權(quán)的……”規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督行為也是如此，如國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)就無權(quán)對(duì)國(guó)有企業(yè)建設(shè)工程招標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)投訴事項(xiàng)范圍《招標(biāo)投標(biāo)法》結(jié)合招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的特點(diǎn)，本著快速處理爭(zhēng)議、確保招投標(biāo)活動(dòng)效率的原則，建立了招標(biāo)投標(biāo)投訴制度。投訴是指投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，或者其自身合法權(quán)益受到侵害，以及異議人對(duì)招標(biāo)人的異議答復(fù)不服，依法在規(guī)定的期限內(nèi)向行政監(jiān)督部門提出要求制止違法行為或者保護(hù)其合法權(quán)益的行為。處理投訴是招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門進(jìn)行行政監(jiān)督的重要渠道。《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十五條規(guī)定：“投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標(biāo)人提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。”根據(jù)前述依法行政要求，行政機(jī)關(guān)可以受理投訴事項(xiàng)范圍也是有限制的，超出此范圍受理投訴，即為超越職權(quán)的行為。如《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定行政監(jiān)督部門受理對(duì)不符合招標(biāo)投標(biāo)法的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)提起的投訴。《辦法》第二條將“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”界定為“包括招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)以及簽訂合同等各階段。”第三條第一款進(jìn)一步規(guī)定：“投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的,有權(quán)依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。”也就是說，對(duì)于從招標(biāo)到簽訂合同的招標(biāo)投標(biāo)各個(gè)階段提出的投訴，行政監(jiān)督部門都可以提起投訴，那么超出此范圍投標(biāo)人及利害關(guān)系人即不能依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法提起投訴，對(duì)該類“投訴”行政監(jiān)督部門也就無權(quán)受理，否則屬于超越職權(quán)的違法行政行為，該行為無效，依法應(yīng)被撤銷。正如本案，B制造公司投訴的事由是D房地產(chǎn)公司經(jīng)中標(biāo)與其訂立合同，但在合同履行過程中單方解除合同，雙方由此產(chǎn)生糾紛，B制造公司請(qǐng)求行政監(jiān)督部門認(rèn)定雙方解除合同并要求D房地產(chǎn)公司承擔(dān)違約責(zé)任。該投訴事項(xiàng)實(shí)質(zhì)上是合同訂立之后在履約階段產(chǎn)生的爭(zhēng)議，已經(jīng)超出《辦法》第二條、第三條所述“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”的范圍。對(duì)于違約行為的投訴，行政監(jiān)督部門沒有監(jiān)督職權(quán)，因此，某市住建局以投訴人投訴主張不屬于《辦法》規(guī)定的可以提起投訴事項(xiàng)的范圍為由，決定對(duì)此投訴不予受理。

案例啟示

其一，《招標(biāo)投標(biāo)法》并沒有像《民事訴訟法》那樣作出關(guān)于投訴受理?xiàng)l件的規(guī)定。但結(jié)合投訴人、投訴書的相關(guān)規(guī)定以及不予受理的規(guī)定，可以得知受理投訴的基本條件是：投訴人是潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人；投訴人必須提交投訴書和必要的證明材料，投訴書經(jīng)有效簽字蓋章；投訴事項(xiàng)必須是認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)違法招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定；本行政監(jiān)督部門對(duì)該招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)具有監(jiān)督職責(zé)；在投訴時(shí)效內(nèi)投訴。其二，在合同履行過程中，一方當(dāng)事人未按合同約定履行合同，構(gòu)成違約行為的，雙方可以協(xié)商解決，對(duì)方當(dāng)事人也可以按照合同約定向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，或者向人民法院提起訴訟解決合同糾紛。

作者：萬(wàn)雅麗 辛潔