村級治理探討論文

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摘要：村莊精英在村落場域的權力結構中，居于承上啟下的中介地位。對村莊精英的分析是村莊權力結構分析的切入點。村莊精英分為掌握村莊正式權力資源的體制內精英和掌握傳統資源等其它資源的體制外精英。

關鍵詞：村莊精英；體制內精英；體制外精英；村級治理

近一個世紀以來的國家權力在鄉村的日益深入與近20年村落社區自治權的迅速成長，造成了空前復雜的權力互動呈現于村莊場域，構成了中國底層農村政治的動態的和主要的層面。

在村莊權力互動結構中，村莊精英居于承上(國家)啟下(村民)的中介地位，對村莊精英的分析是村莊權力結構分析的切人點，因而成為理解村莊政治拼圖的關鍵，也就自然成為近年鄉村治理研究領域的熱點。實際上，近百年來，中國大陸鄉村政治精英的地位、作用一直是海內外研究中國農村問題的政治學家、人類學家、社會學家關注的焦點。他們的研究卓有成效，提出了許多富有創見和概括力、解釋力的理論、概念。如早期的“雙軌政治”[1]、“士紳操縱”[2]、“士紳支配”[3]、“經紀體制”[4]；近期的“主人一人”理論[5]、“邊際人”理論[6]、“庇護關系”理論等[7]。本文無意討論精英概念的具體內涵，而只是把精英限定為鄉政村治格局下的村莊精英。由于“治理精英”概念本身包括了掌握村莊正式權力資源的精英和掌握傳統資源等其它資源的精英兩類，因此本文把村莊精英分為體制內精英和體制外精英。

一、體制內精英

(一)村莊性質與體制內精英。對村莊體制內精英的分析，不能脫離對村莊性質的研究。

對村莊體制內精英掌握和運用村莊自治權力的狀況不僅受制于國家權力特別是鄉鎮政府權力，而且也與村莊的性質直接相關。有學者按社區記憶和經濟社會分化程度二維因素把村莊性質分為四種理想類型：

(1)在社區記憶較強、經濟社會分化程度低的村莊，當傳統資源被少數人獨占時，治理精英(應為體制內精英)往往由具有傳統權威的宗族精英或宗教精英擔任。

(2)在社區記憶強，經濟社會分化程度高的村莊里，有經濟能人，有傳統權威，有兩者合二為一的“高大威猛型”精英。由于非治理精英(應為體制外精英)的強大，治理精英的國家人意識就比較弱，而多成為村民利益的庇護人，有時甚至和村莊聯合起來共同抵御來自鄉鎮方面的侵害。

(3)在社區記憶較弱，經濟社會分化相對劇烈的村莊，經濟實力雄厚的現代經濟精英被吸納在體制以內。此類村莊社區記憶弱化，治理精英當家人的意識不足，而人的意識強烈。

(4)在缺乏社區記憶又缺乏經濟分層的村莊，除村干部外，缺乏在全村范圍內具有影響力的人物。治理精英一般難以從村莊內獲得相關利益，此時他們更樂于充當鄉鎮在村莊的人，以便從鄉鎮獲得自己的政治、經濟資源。他們在缺乏原子化村民強力約束的背景下，變成了贏利型經紀[8]。

目前中國的北方和中西部大部分地區屬于上述中的后兩種，占全國村莊的大多數，因此我們就此做進一步的討論。在此類村莊中，體制內精英處于干部系統和民眾系統的邊際地位，也正好處于鄉鎮干部、民眾兩個系統利益一致的結合點和利益矛盾的觸發點上。在目前國家與農民關系日趨緊張的背景下，農民負擔日趨變重，精英們在夾縫中工作，一方面他們擁有相應的職位所界定的政治身份，他們的工作對象是必須完成任務的村民，此時他們運用的是政治原則；另一方面他們擁有由傳統習慣所界定的私人身份，此時他們運用的是私人原則。政治原則要求他們把親疏遠近的私人原則放到一邊，這兩個原則之間的沖突給體制內精英們留下一個須妥善應付的難題。于是一方面為追求自己的政治前途要完成國家下達的任務，一方面背離親疏遠近的私人原則而遭受村民們的唾罵，體制內精英們面臨著村莊權力合法化的危機。鄉鎮同村民的利益要求不一致，迫使體制內精英在兩種不同的行為期望中作出自己的選擇。鄉鎮政府期望村干部能夠有效實現上級意圖，完成上級交給的任務，而村民則希望村干部能代表他們，維護他們的利益，因此村委會便居于鄉鎮和村民之間，扮演著既要代表鄉鎮政府，又要代表本村群眾的“雙重角色”[9]。他們往往徘徊在“保護型國家經紀”與“贏利型國家經紀”角色沖突的陰影中[4]。體制內精英一方面愿意認真完成上級的任務，但另一方面他們對自己民本地位的認知，則使他們的行為帶有明顯的非規范性特點[6]，不愿意承擔責任，對鄉鎮的工作指示只充當上傳下達的角色；遇到麻煩問題，或告訴村民去找鄉里的哪個部門或領導，或引導干部找拒不執行上級指令的村民，總之不使自己陷入困境之中；為了減少困難和自己的利益，村干部們總是代表村民強調完成任務之困難，盡量壓低上級政府分配的任務指標；在執行鄉鎮政府下達的任務時常常是不推不動或打折扣，對于已承擔或必須完成的任務往往得過且過。當鄉干部同農民發生矛盾時，村干部往往充當“和事佬”的角色。

(二)村支書與村主任。

在體制內精英中，居于中樞地位的是村黨支部書記和村委會主任。二者的關系實質上是黨對農村的政治領導權與村級社區自治區之間的關系，它構成了村莊場域第二層權力的主體部分。根據中共農村基層組織工作條例，村黨支部是黨在農村的最基層組織，是村各種組織(包括村民委員會)和各項工作(包括村治)的領導核心。它領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，支持和保障村委會依法開展自治活動，領導村委會并支持和保障其依照國家法律法規及有關章程充分行使職權。顯然，村黨支部與村委會之間是一種領導與被領導關系。但村委會又與一般接受黨的領導的政治組織不同，它是由《村民委員會組織法》加以確認的村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，是村民依法辦理自身事務的主要形式。

那么，究竟如何處理村黨支部的政治領導核心地位與村委會的自治權二者之間的關系呢?

誠然，在一些農村地區，由于村黨支部軟弱無力甚至陷于癱瘓，對村委會缺乏應有的領導和幫助，村委會為家族、宗法勢力所控制，村民自治名存實亡[1o]。有一些村委會借自治之名，企圖擺脫黨支部對村委會的領導和監督，這種情況一般發生在財大氣粗的企業經營者擔任村委會主任的鄉村。但從全國總體上看，比較普遍的情況是，更多地強調村黨支部的領導核心地位，并把這種地位簡約為村“一把手”，而村委會主任實際上只是村黨支部書記的執行者。村黨支部對村委會的強有力的領導突出表現在村委會的換屆選舉中。在選舉期間，每個村都要成立選舉領導小組，由村黨支部書記任組長，成員主要由村黨支部的成員組成，如選舉工作人員的確定、選民資格審查、侯選人資格審查等，都由領導小組執行。因此，村黨支部對村委會選舉的影響是非常直接和有效的。在現階段的農村，這無疑有其必要性和合理性。但有少數村黨支部卻違背法定程序，干預、控制選舉過程，采用或變相采用所謂“引導”和“醞釀協商”原則，甚至直接否認或更改村委會選舉結果，以保證合乎其意愿者當選。誠然，村黨支部是村級組織的領導核心，但若把這種領導核心等同于“包攬”或“隨意干預”，那就有失偏頗了。在現階段的相當一部分農村，村里一切事務仍由村黨支部書記(往往通過村委會)拍板，村委會獨立活動空間很小，其依法享有的職權難以履行。村民也就難以通過村委會這一基本的自治組織形式參與村內事務的管理，這必然影響村民自治的質量和成效。

造成上述狀況的原因是非常復雜的。直接的層面在于現有法律制度未能明確劃分村黨支部和村委會的職權范圍。有關規定多是模糊、定性的規定。如中共基層組織工作條例第九條規定，村黨支部的一項主要職責是“討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題。需由村民委員會、村民會議或集體經濟組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經濟組織依照法律和有關規定作出決定”，但什么是“重要問題”，什么又是“需由村民委員會等決定的事情”，則缺乏明確、具體的界定。此外，條例一方面賦予村黨支部對村委會和村民自治行使“領導”職責，另一方面又規定村黨支部應“支持和保證”村民委員會依法“充分行使職權”，兩者的模棱兩可，甚至沖突之處隱約可見，在實際操作上就會有相當大的伸縮空間，天平向任何一方的傾斜都有其合法依據。從更深的層面即黨和國家的權力結構來看，中國共產黨作為我國唯一的執政黨，有一個上自中央下至基層、按民主集中制原則建立、對同級政權機構實施有效領導的嚴密組織體系，這是中共執政地位的堅實組織保障。而鄉鎮和村級黨組織就是黨在農村的基層組織，其中村黨支部是一個較村委會歷史更長久、意識形態根基更深厚，農民十分了解且一直接受其領導的村級組織。在國家權力系統，縱向上設有五級政權，其中鄉鎮處于最低層，是國家在農村地方的基層政權，對本鄉鎮行使國家的政治統治和行政管理職能。鄉鎮以下的村則不屬于一級政權，也不是鄉鎮政府的派出機構，而是實行村民自治，其基本組織形式就是村委會。鄉鎮對村委會工作給予領導、支持和幫助，兩者沒有行政隸屬關系。在這種情況下，黨對農村工作的領導，就不能不更多地依靠村黨支部作為直接的組織渠道。換言之，村黨支部對村委會就不能僅僅起“保證監督作用”[11]，因而必須發揮核心領導功能。從這個意義上說，強調和重視村黨支部的核心領導地位，有其客觀必然性，但它可能會與村民自治產生矛盾。隨著村治的拓展，這種矛盾還有可能擴大和尖銳化。

要解決上述問題，期望一蹴而就是不現實的，比較理性的選擇是用法律制度來規范村黨支部和村委會之間的關系。要依據現有憲法、法律、法規和章程、條例，制定有關實施細則，對黨支部和村委會的職權范圍作進一步明確、具體的規定，使之具有可操作性。村黨支部和村委會的一切活動都要納入法制的軌道，如村黨支部書記同時任村委會主任或副主任都必須按照法定程序通過民主選舉產生；村黨支部在討論本村經濟建設和社會發展中的重要問題時，應事先廣泛征求村民和村委會的意見，以獲得他們的認同和支持；村黨支部作出的有關本村重要事務的決定，還需經村委會(必要時經村民代表會議或村民大會)依照民主決策的程序予以通過，使其由黨內具有約束力的決定轉化成對全體村民有約束力的“村規民約”。

二、體制外精英

作為鄉土社會底層的村莊歷來是農村傳統勢力的大本營，各種以鄉紳和宗族家族勢力為主導、國家權力序列之外(即體制外)的精英，構成了所謂鄉紳自治的主體力量。新中國成立以后，政治、經濟、文化的社會主義改造持續地沖擊并削弱了農村傳統勢力，因此除體制內精英外，村莊基本上不存在體制外精英。改革開放以來，伴隨行政控制的弱化和農村社會的分化與重組，村莊精英結構出現了多元化趨勢，非治理精英迅速成長并且呈現多元結構。

(一)宗族精英。宗族勢力的興起與社會控制寬松等社會因素密切相關。20世紀50年代到80年代初，國家高整合機制使家庭在一定程度上失去功能，宗族勢力沒有了生長的條件。但是，隨著經濟的發展，國家行政化的高整合機制裂解和轉換，宗族勢力死灰復燃。從20世紀80年代中期到90年代后期，宗族勢力在村民自治制度試行過程中也參與了演練，但政府主導治理模式的存在，他們的影響還不十分明顯，一般表現為宗族精英利用同族抵抗國家某些政策的執行，如上交款任務，義務工指派等。在《村組法》正式執行過程中，宗族精英們往往利用血緣紐帶關系形成利益團伙，采取非正常手段控制村民選舉，獲取自治權力。一旦政治權力到手，他們就利用族眾凝聚力和盲從的特點及國家政策的有關信息，使鄉鎮工作非常被動乃至失去管理效能。倘若獲取自治權力失手，他們往往又采取更直接的手段阻斷向本族輸入信息和提取資源的途徑，成為村莊體制內精英事事都越不過的坎，致使村委會各項工作無法開展，以達到讓村委會向其妥協的目的。

20世紀80年代初以來，宗族組織在鄉村興起有其歷史和現實的原因。從歷史上看，宗族組織的“消失”并不是在社會經濟發展以后自動地退出歷史舞臺，而是借助于政治權力進行的表面上的割裂；沉淀在農民心中兩千年之久的宗族意識和以地緣性為特征的宗族結構[12]并沒有因此消失，相反，經過長時間的壓抑以后，它終究會重新爆發出來。從現實上看，改革后農村實行家庭聯產承包責任制，造成民間社會對舊的家庭模式的新需求，加上集體機構力量的減弱，凸顯出宗族的社區整合功能，客觀上把宗族組織推上了歷史舞臺。為此，錢杭和謝維揚在分析宗族組織復興的原因時寫到：“在現代中國的社會制度框架內，如果不能與地方政權機構建立起起碼的信任關系，不能對地方秩序和地方利益作出某種程度的貢獻，宗族即使作為一種俱樂部(CLUB)團體，都沒有理由和機會生存。”[13](p30)宗族組織在現代中國的社會制度框架內復興，必然要處理好它與公共權力的關系。從權力的結構和性質角度來分析，宗族權力實際上是一種同國家公共權力相平行和對立的私人性質的權力，與公共權力此消彼長。只要公共權力削弱了自己的職能，宗族就會相應地伸展其職能，成為橫亙在國家和農民之間的一個私人性質的權力點。費里得曼認為，在中國東南地區，宗族比在其他地區發達，原因是該地區是一個遠離國家權力中心的“邊陲地帶”[14](P175—176)。這樣說有一定的道理。在內陸鄉村，由于國家對基層社會的超經濟控制，宗族組織的發展受到了一定的阻礙。然而從整體上說，政府在改革后從基層農村的撤離，使得農村出現了相應權力真空；村民自治組織由于其起步階段的非規范化，還不能強有力地行使法律賦予的權力，從而導致自治權力由體制內精英向宗族精英轉移。(二)宗教精英。

80年代初期，國家政權力量在鄉村逐漸回收的同時，國家在鄉村社會汲取資源不斷增加，農民負擔不斷加重，使得國家與鄉村關系日趨緊張；再加上地方政府某些干部的腐敗與不負責任的行為，使得地方政權的政府形象和控制力也有所削弱。地方政府在鄉村場域的威信有所下降，而地方教會的相對獨立性頗為加強，宗教精英便有了施展才能的空間。宗教組織屬于民間非正式組織，這在法律上受到明文保護，在實踐中得到民眾的認可。在精神生活領域特別是倫理價值觀方面出現許多空白領域，宗教就會乘虛而人，農民往往把理想和愿望寄托于宗教，這是他們尋求精神解脫的一種表現。在及破“四舊”等歷次政治運動中，宗教避免不了受打擊的命運，在中雖一度被打倒，但在改革以后，宗教精英的名望馬上能恢復起來。在中國多數農村，宗教精英往往還是其他許多非宗教組織的領袖，與地方政府有著各種各樣的聯系。比起一般的村民(教友)，宗教精英們往往具有相對較強的組織能力、交往能力和文化水平，他們可以實現幾種資本的相互轉換。

宗教精英的中介地位比較復雜。他們既是國家與地方社會的中介，又是天主教總堂與農村教友的中介。從后一個角度看，他們實際上又是天主教文化大傳統與小傳統的中介。按道理，文化傳播的角色應該是宗教精英的本來面目。但事實上，宗教精英們一方面管理教會事務，幫助神父傳教，另一方面它與國家之間發生著不斷的互動。宗教精英們幫助政府有關部門傳達有關文件，而且很多精英們與基層政府有著聯系。

在中國社會的轉型時期，宗教勢力正在逐漸成為一種膨脹了的權力，宗教精英們在一些合適的環境中，在部分地方也存在著破壞組織社會化、干擾鄉政村務的問題[15](P131)，甚至一些鄉村基層組織利用宗教開展工作。分析其原因，這是因為村干部在政治上不敏感，混淆了黨的性質、宗旨與宗教教義的本質區別，不懂得黨的宗教政策和有關宗教法規，看不到利用宗教開展工作的嚴重后果。目前，宗教精英已基本形成一個較為統一與有力的群體，對其各自的地方社會進行著有效的支配。國家權力一方面要通過村干部，另一方面也要依靠宗教精英的合作才能較為有效地傳達下去。在農村中，村干部的威信明顯低于宗教精英們，但不能因此下斷論，說國家權力因村干部的削弱而削弱。事實上，宗教精英們向教友灌輸守法觀念，幫助傳達文件，有時還參與基層政權運作，這些都在很大程度上在幫助國家執行權力。宗教社區中人們的思想觀念、權力結構及人際關系，既有助于形成一個較為獨立的道德觀念，也加強著國家權力的向下滲透。村干部威信下降，與其說代表了國家權力的下降，還不如說體現了國家與社會互動方式的轉換[16]。

(三)宗派勢力。

“在現代社團出現之前，中國歷史上最為活躍的是融宗教、醫術、巫術、武術于一體的迷信色彩較濃的門會組織。這些組織有時甚至發展壯大為政治力量，與政治權力相互競爭”[17](P30)。像宗族組織的命運一樣，宗派組織在革命后也遭到了政治權力的強制性割除；然而在改革以后特別是近年來，一度曾經銷聲匿跡幾十年的幫派組織又經歷了從無到有、從小到大、從零散化到組織化的過程。在鄉村政治權力控制較弱的地方，幫派組織的發展猶盛。幫派組織在改革后的興起除了受傳統文化的潛在支持外，還有其現實的原因：改革后政府為了還社會以相對自主性，逐漸減輕對基層社會的控制，政治控制隨之放松。而村民自治組織卻沒有及時彌補政府權力撤離后留下的權力真空，為幫派組織的興起提供了寬裕的生存空間。巴林頓·摩爾曾經指出，在農民面前，為其帶來安全感的舊的統治權力消失后，“所有的隱匿的豪杰、不法商人、匪盜之徒以及諸如此類人物都從地下冒了出來，填補目前統治著的倒臺所產生的真空”[18](P175—176)。盡管改革后的基層政府是主動從鄉村撤離，但它所造成的結果——幫派組織的興起，與巴林頓·摩爾所說的較為相似。政府權力的撤離和自治組織的起步階段，決定了幫派組織有其生存的空間；由于缺乏相應的對抗力量，注定了幫派組織對部分自治權力的僭取。幫派組織對自治權力的行使一般通過三個渠道進行：(1)通過暴力對村民進行強制。這是較為普遍的活動方式，也是一種較為低級的活動方式。(2)為村民提供強制性服務。當然，這種服務的出發點并不是農民，而是幫派組織的自身利益，而且這種服務往往帶有一定的強制性。(3)通過和正式權力的嫁接。這是最為隱蔽的一種形式，也是影響最壞的一種形式。它不僅會侵蝕國家權力，而且嚴重危害村民自治權的良性的運作。

(四)經濟鄉紳。

十一屆三中全會以來，中國農村正由傳統走向現代，鄉村社會的“權威”結構發生了巨大變化。鄉村社會涌現了一大批率先富裕起來的“能人”，也涌現出一批帶領農民共同富裕的“賢人”。這些“能人”、“賢人”大多是經濟組織的創新主體，構成了鄉村社會的“自然權威”，有人稱之為“經濟鄉紳”[19](P141)。隨著中國農村社會政治經濟的不斷發展，“經濟鄉紳”的作用越來越明顯，影響越來越突出，地位也越來越引人注目。特別是“經濟鄉紳”作為農民群體中的一個特殊群體，他們的政治參與尤其是其干政行為已成為一個日益突出的問題。現今農村能人利用其現有的有利條件開始干預村莊政治[19](P144—146)，主要手段為：一是入黨。在農村黨組織號召黨員帶頭致富，實現“能人戰略”，有些支部發展黨員，只要求有經濟頭腦、懂經營、會管理，而不考慮其是否符合條件，是否真心實意為群眾謀利益。二是為官。這些人為官，有為群眾謀利益、辦實事的，也有為個人、家族謀私利、辦私事的。有的地方黨組織干脆強調經濟能人治村，為其為官創造了政策條件。三是施加影響力。經濟能人擁有金錢和支配金錢的權力，他們采取種種手段，力圖介入鄉村兩級政治生活。

農村經濟鄉紳和能人政治現象是在出現經濟能人的前提下產生的，而農村改革后發生的一系列深刻變化則是促成能人形成的具體條件。農村經濟體制改革是能人生成的助動力。聯產承包責任制實行不久，農村迅速涌現出一批專業戶、個體工商戶、鄉村企業管理者等經濟能人，這些人及其領導的社區不僅超越了體制的局限，也超越了經濟結構的局限，單一的農業結構向多元化經濟領域發展，一大批經濟能人脫穎而出；市場發育、鄉鎮企業的異軍突起，使得商品——市場關系不斷深入農村，不僅深刻地改變著農村經濟狀況，而且為經濟能人的崛起提供了社會舞臺，經濟能人的社會活動空間、社會關系網絡不斷擴大，為經濟能人的成長提供了深厚的土壤；政府對農村經濟發展和能人生長的態勢持肯定態度，并予以扶持，同時在財政包干體制下，各級政府都有擴大財源的強烈沖動，于是政府對非農產業，尤其是鄉鎮企業給予特殊支持，使經濟能人的生長獲得了強有力的政治依托；組織重構是能人崛起的制度空間。80年代實行的村民自治，村民可以自由選舉村干部，經濟能人就有了進入農村社區公共權力領域的制度可能[19]。

由于農村經濟能人這一新興社會群體具有特殊的社會影響力，對農村穩定和發展有著不可忽視的作用，因而社會政治體系為保證其權威能量和治理秩序，勢必注意對他們的培植和吸納，也就是把鄉村能人吸納到基層公共權力領域，通過這一中介來實現對農村的有效治理，即所謂“體制吸納社會”。目前，政府對農村經濟能人崛起的關注已有起初的經濟方面逐漸延伸到政治方面。隨著農村民主政治特別是村民自治制度的建立和發展，逐步形成了一套較有彈性的社會吸納機制，為農村經濟能人提供了進入農村基層社會政治體系的合法渠道和公平競爭村社區領導崗位的機會。因此，農村經濟能人有可能憑借他們的經濟和社會資源，通過村民民主選舉或提攜任命等方式而進入農村社區公共權力領域，成為農村社區的領袖人物[20]。于是，防止個人財富和經濟因素對村民自治的過度干預，就成為一個非常現實的問題。

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