增強基礎郵儲銀行監管問題

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為了解郵政儲蓄銀行市縣分支機構成立后的風險管理情況，規范郵政儲蓄銀行業務有序發展，近日，筆者對郵政儲蓄銀行丹東分行分設后相關運行情況進行了專題調查。調查發現，由于體制不順、職能交叉、職責不清，郵儲銀行市縣級分支機構成立后風險管理工作出現責權約束失衡，操作風險難以防控等六大苗頭性隱患，應引起關注。

1.郵政儲蓄銀行丹東市分行分設情況及運行特點。

據調查，經過數月的籌備，中國郵政儲蓄銀行丹東市分行于2008年2月29日掛牌成立，所轄縣（市）分支機構也陸續開業。同時，按照規模、業務發展情況不同，將原丹東郵政局所轄99個郵政儲蓄網點劃分為郵儲銀行自營網點和郵政網點兩部分。其中郵儲銀行自營網點52個（分為一類支行和二類支行兩種形式）將逐步完善為全功能郵儲銀行支行，辦理全部銀行業務。郵政網點47個，在金融監管部門規定和合同約束范圍內，繼續辦理儲蓄、匯兌等基礎性金融業務。目前，中國郵政儲蓄銀行丹東市分行已有11家支行開業，41家支行正在開業的審批中，另外47家為“郵政儲蓄銀行代辦點”，在丹東市郵政局管轄下繼續從事郵政儲蓄業務。據了解，郵儲銀行市縣分支機構分設后，在職能、業務和運行上呈現如下五個特點。

1.1人員交叉。

根據“人隨業務走、人隨崗位走、人隨網點走”的原則，郵儲一類支行全體人員和二類支行行長劃歸到郵政儲蓄銀行。

二類支行除行長以外人員和網點工作人員仍留在郵政企業，郵儲業務從業人員由郵政儲蓄銀行和郵政公司兩部分人員組成。

1.2業務交叉。

本次改革雖然規定，所有金融業務均劃歸郵儲銀行統一管理，但郵政企業仍然要接受郵儲銀行委托，由各網點經辦儲蓄、匯兌、中間業務等基礎金融業務。

1.3職責交叉。

根據規定，郵儲銀行經其郵政集團授權之后，采取“一個機構兩個職能”的做法，對外稱為郵政儲蓄銀行，但在郵政企業內部保留原郵政儲匯部門的職能，負責對自營網點和郵政網點的金融業務進行統一指導與管理。

1.4管理交叉。

根據職責分工規定，郵儲銀行有權對郵政網點統一進行業務指導與管理，而郵政企業則根據自身需要從業務、財務部門抽調部分人員組成金融業務管理部，負責對郵政網點員工進行管理、培訓與考核，并落實郵政金融業務的發展、管理和市場拓展建設等工作。

1.5財務交叉。

分設方案規定，全部郵政金融業務收入列為郵儲銀行收入，其中郵政企業網點所形成的收入，要以適當形式由郵儲銀行支付給郵政企業。縣（市）級郵儲銀行分支機構不設立專職的財務部門（市分行雖設有財務部門但至今仍未開帳），人員工資、網點裝修改造等費用開支仍由郵政企業統一管理和支配。

2.管理權責不對稱，內控管理風險突出引發六大風險管理隱患。

2.1郵儲銀行市縣級分支機構對郵政網點的業務管理力度小、手段弱。

根據規定，郵政儲蓄銀行成立后，要對郵政網點的金融業務進行指導，并對郵政網點人員情況、開展業務情況和資金安全情況進行監督和檢查，對違規行為提出處罰意見。但由于郵儲銀行分支機構僅擁有一類支行人員和二級支行行長人事管理權，其他業務人員仍由郵政部門負責管理，權、責、利既不對等，也不明確，這種形式上的管理權不具有強制性，不僅不利于機構、人員和業務的統一協調管理，也給監管稽查帶來難題，造成職責不清，責任不明，無法步調一致，最終導致監管稽核意見難以跟進落實，風險管控措施難以執行到位。在郵儲銀行分設過程中，丹東市有52個網點劃歸郵政儲蓄銀行（其中11個一類支行人員、業務、收入等全部歸儲蓄銀行管理，41個二類支行僅行長和資產業務收入劃歸郵政儲蓄銀行）。47個作為銀行網點，仍屬于郵政局所有，其業務歸儲蓄銀行管理，但是機構、營業人員、收入等歸丹東郵政局，造成郵政儲蓄銀行對網點控制力偏弱問題，不利于業務的發展和風險的防控。同時，由于是兩家單位，檢查與管理工作中如何配合、對違規行為的查處及其整改措施的落實等問題，都讓郵儲銀行高管層左右為難，勢必影響內部控制管理力度。

2.2業務人員道德風險難以防控。

雖然分設方案規定，郵儲銀行負責制定郵政從業人員任職資格條件、人員配備標準、培訓要求和考核標準，負責對郵政從業人員任職資格進行審查，對不符合任職條件的人員提出撤換建議，但郵政儲蓄銀行市分行并不設立獨立黨委，而是歸在同級郵政一個黨委的領導下，且郵儲銀行市（縣）分支行行長僅是市、縣級郵政公司黨委的一個成員，這就使郵儲銀行一定程度上難對郵政企業的管理與人事安排提出反對意見，從而使相關機構人員安排等管理職責的執行力大打折扣。因沒有直接的人員任免權，沒有直接的監督和約束手段，只能建議，同時也得考慮郵政公司領導的意向和面子問題，自然對機構人員和負責監督難以到位。

同時，因人員數量的限制，很多郵儲網點的從業人員是從郵政匯兌、報刊發行等傳統郵政業務中分流出來的，沒有接受過金融業務知識的系統學習，也從未經過全面的金融業務培訓，對金融法規和金融業務不熟悉，不但在執行金融法規上缺乏連續性，而且還要按郵政企業的需要統一調配和使用，銀行對網點從業人員的道德風險掌控難度大，極易加大金融業務案件的風險隱患。

2.3管事不管人，操作風險難防控。

由于郵儲銀行二類支行只有行長一人的人事關系劃歸郵儲銀行，其他人員和網點的人員均為郵政公司員工或勞務人員，管事不管人，管理體制頗顯不順。

況且郵政公司內部目前已經成立金融業務管理部，負責對郵政網點和人員的管理工作。這樣，不但郵政儲蓄銀行二類支行行長對其員工的管理不順手，郵儲銀行對網點的業務管理也顯不順順暢。兩個部門的監督與管理，對郵政儲蓄員工和網點來說相當于有兩個婆婆，不可避免地造成一定程度上的都管與都不管。同時，兩個單位都有對郵政網點的管理權，雖說有一定的職責不同，但郵儲銀行不是直管單位，無論是管理力度，還是管理手段和管理效果都沒有郵政公司的金融管理部強，且二者在經營理念、風險防范上會發生磨擦和沖突，既影響管理效果，也導致機構風險管控職責無法真正落實，員工操作風險難以防控。如郵政儲蓄銀行分設后，現金管理歸儲蓄銀行負責，然而，金庫的產權卻屬于郵政局，安全保衛、現金押運人員仍然屬于郵政局的職工，其工資獎金、福利待遇等均由郵政局控制，在工作中造成了現金管理與安全保衛的脫節，銀行對安全保衛、現金押運人員的控制力減弱，工作的主動權減小，對銀行現金安全形成了一定的風險隱患。調查還發現，有些郵政企業管理工作人員已經劃分到郵儲銀行任職四個多月，不再擔任郵政局方面的相關職務，但其個人印章等并沒有收回或進行必要的清理，仍在郵政企業使用。不出現案件則沒有什么，但若出現違規或案件，相關責任由誰來承擔就不好區分。

2.4財務收支不獨立，郵儲銀行“分家不管家”。

目前，對于剛剛成立的郵政儲蓄銀行來說，為了開展對公業務，大部分營業網點需要設施改造，同時還需開展銀行業務宣傳等工作，費用開支較大，但由于財務管理工作尚未獨立，仍捆在原郵政局一同管理和核算，財務收支被動不主動，“成家不管家”，極大限制了郵政儲蓄銀行業務工作開展的積極性和主動性。如中國郵政儲蓄銀行丹東市分行成立四個月來，雖然已經開立了財務賬戶，但沒有任何貨幣資金來源，職工開支、網點裝修改造等日常費用支出仍由丹東郵政局負責核批，財務支出需經同級郵政部門審查同意后方能支付。這種財務管理辦法在很大程度上制約了郵政儲蓄銀行初期發展需要，增加了基層郵儲銀行改造陳舊落后網點的難度，成為郵儲銀行成立后最為棘手的焦點問題之一。

2.5混崗作業問題突出，三級授權達不到管理要求。

授權，是指商業銀行對其所屬業務職能部門、分支機構和關鍵業務崗位開展業務權限的具體規定，商業銀行業務職能部門和分支機構以及關鍵業務崗位應在授予的權限范圍內開展業務活動，嚴禁越權從事業務活動。調查發現，目前郵儲銀行二類支行和郵政網點由于人員短缺因素的限制，混崗作業問題突出。如在一些基層的郵政網點，從業人員只有3-4人，支局長即是郵政業務負責人，也是郵儲業務負責人，即要管理郵政業務，又要對郵儲負責，因此很難達到銀行業務三級授權的管理要求。且因業務量少，人員不足，部分基層網點根本無法對郵政和郵儲業務人員進行合理劃分，只能混崗作業，使授權管理制度很難達到規定要求。

2.6部分基層網點設施不配套，難以適應銀行業務發展的需要。

根據規定，為節約資源，提高效率，市縣級郵政儲蓄銀行成立后，要繼續依托原有的機構網點開展經營工作，不允許擅自購買房屋或進行工程建設。但在郵政業務向金融業務轉型過程中，業務發展對網點設施的要求標準卻在不斷提高，因此很多舊的營業網點設施只能開辦郵政儲蓄業務，不能適應即將開展的對公業務，更不能滿足郵政儲蓄銀行的未來業務發展需要，在目前，這一現狀尚不能得到根本的解決。如丹東郵政儲蓄銀行已經接管的11家支行和正在審批開業的41家支行中，有的支行營業面積只有幾十平方米，員工只有3-4人，且相關安全保障和配套設施也十分落后和陳舊，因此很難適應郵儲銀行業務發展和轉型的工作需要。

3.做好郵儲銀行風險管控工作的幾點建議。

如何有效防范郵儲銀行這個新設機構的風險管理工作，是當前各級監管部門工作的重中之重。但由于郵儲銀行分設后仍存在職責定位不清、風險管控措施不實等許多現實問題急待加以解決，因此建議從體制改革、人員培養、內控建設等方面入手，落實必要的管控措施，推進郵儲銀行改革工作，努力把郵儲銀行建設成功能齊全、管理先進、服務一流的現代化商業銀行。

3.1明確責任，合理分工，推動郵儲銀行改革工作平穩發展。

郵儲銀行改革是我國金融體制改革的一件大事，事關經濟金融和穩健運行和平穩發展。首先，要在保持郵儲銀行和郵儲業務機構相對獨立的前提下，明確劃分各自的職能和管理責任，完善業務關系，理順管理體制，真正實現郵政與銀行人、財、物分家到位，責權劃分到位，機構和業務管理到位。如合理劃分事權，明確機構、人員、資金的風險管控職責和范圍，穩步推進郵政儲蓄專業分帳核算工作；恰當分配財權，讓郵政儲蓄銀行能夠及時根據需要盡快做好網點改造、固定資產的購建、業務宣傳等工作。其次，盡快制定和出臺郵儲業務機構的監管制度，明確郵儲銀行對機構的管理權限和范圍，并通過建立聯系人制度、聯席會議制度、定期報告制度等交流聯系機制，構筑暢通的信息交流渠道，及時傳遞組建改革工作中的信息動態，反映組建中存在的各類問題和矛盾，落實解決措施，確保郵儲改革工作平穩有序進行。第三，要搞好郵政部門和儲蓄銀行之間的協調工作，推動郵儲業務良性發展。如要明確金庫管理、現金押運、安全保衛等方面的責任、義務、收益等細則，協商解決現金管理中的風險問題；堅持誰的機構誰負責的原則，仍然由郵政部門負責管理的郵政網點，儲蓄銀行要與郵政部門簽訂業務協議，明確雙方責任。一旦出現問題，能夠做到責任清楚，查處追究到位等。

3.2通過各種形式大量招納和充實人才，提高員工隊伍素質。

銀行發展目標的實現，很大程度上取決于人才的開發和使用。郵儲銀行基層分支機構分設后，面臨著員工業務技能和金融知識匱乏，能力相對低下等現實情況，因此著力提高員工業務素質和各基層銀行領導班子知識結構建設是迫在眉捷的。首先，要有重點、有計劃、有步驟地組織、培養適應現代經濟發展需要的現代金融人才，改善金融員工的知識結構組成。如建立固定的學習時間，集體學習新知識，選拔重點人員進行專業培訓等。其次，應根據實際需要，通過招聘應屆優秀大學生等方式增加專業人才，提高員工隊伍整體素質。

第三，招聘其它專業銀行具有豐富管理經驗的高級管理者。這部分人員有豐富的工作閱歷，能在最短時間內進入工作角色，可為郵儲銀行有序發展奠定堅實基礎。第四，聘用金融機構精簡下來的優秀人員。這部分人員基層經驗豐富，年齡約四五十歲左右，可以通過傳幫帶等方式，帶動和培養郵儲銀行員工盡快熟悉和掌握銀行業務技能和相關法律規定，提高郵儲銀行員工的綜合素質，及時適應郵儲銀行業務發展的需要。

3.3著力強化稽核監督工作建設，建立有效的風險預警和化解機制。

當我們強調要將單純的事后監督變為事前、事中、事后全方位監督控制時，風險預警機制是必不可少的。因此，建議在郵儲銀行組建初期，首先要致力于稽核監督機構建設和稽查隊伍建設，并以電子稽查系統為依托，以常規檢查為基礎，以專項檢查為重點，以突擊檢查為輔助，加大業務檢查、稽核檢查的深度和廣度。在常規檢查中，要注重點面結合，檢查內容和頻次不得少于上級行的統一要求；在專項檢查中，要突出重點，緊緊抓住制度建設和落實、資金管理業務等關鍵環節，進行深入的檢查，并進行跟蹤，促進整改；在突擊檢查中，要結合實際問題，進行有針對性的現場稽查。“有法必依、執法必嚴、違法必究”，通過檢查和思想教育改變從業人員思想麻痹、風險意識淡薄的現狀，提高其對風險的識別和防控能力。其次，要健全風險管理組織機制，培養從業員工良好的操守。銀行業機構操作風險和違規案件，都是由機構內部人員的不當行為，甚至是不良行為造成的。因此，郵儲銀行在成立之初，一定要賦予分支行風險管理部門一定的管理權限，從組織上保證風險監管與控制的暢通與高效性。要確立最高標準的職業操守和價值準則，按照“一項業務一本手冊、一個流程一項制度、一個崗位一套規定”的要求，完善各專業內控管理辦法和規則，規范各項業務操作程序。要明確員工行為準則等合規指南，明確哪些行為是允許、鼓勵的；哪些行為是絕對不能接受、不能容忍的，是機構所禁止的，促使銀行員工養成良好的行為習慣，實現全員主動合規，形成良好的合規文化氛圍。第三，要嚴格落實案件防范工作責任制，從事后檢查向過程監督延伸，努力從制度和操作源頭遏制案件的發生。要按照銀監會操作風險“十三條”的要求，加強對柜員、基層支局、網點等重點部位、重點人員的監督管理；深入開展員工行為評價，嚴密監控排查出的高風險人員，嚴厲打擊各類職業犯罪；抓好支行專職檢查員、分行專業管理部門、監督中心以及稽核部的日常檢查監督和重點稽核，規范員工行為，努力把每一項業務過程、每一個業務操作環節、每一名員工的經營行為都置于嚴格的制度約束和監督之下，將各種違規行為和案件隱患都消滅在萌芽狀態。第四，要建立基層機構負責人的輪崗、強制休假和離崗審計制度，嚴格規范客戶經理和基層負責人日常操作程序。建立科學的干部考評機制，通過考評及時發現和糾正機構負責人在業務發展和管理行為上的偏差，讓“能者上、庸者下”的激勵約束機制發揮作用；加強對基層營業網點負責人離任、責任審計工作，提高基層營業網點內部風險控制效果和營業網點負責人內部控制盡職能力，促進營業網點規范內部控制和依法合規經營，及時消除內部監守自盜、重大違規和外部欺詐隱患。

3.4加強內控制度建設，細化操作環節，建設流程銀行。

首先，郵政儲蓄銀行各分支機構要對以往內控制度進行梳理，結合銀行成立后的經營特點，建立健全各項規章制度及業務操作流程。內控制度不但要滲透到各項業務過程和各個操作環節，覆蓋所有的部門和崗位，而且要使任何決策或操作均有據可查，力求內控制度體系具有完整性、統一性，并努力使其規范化、科學化。

其次，開辦新業務要保證做到“內控優先”。隨著業務種類的增加，小額信貸、基金、各項中間業務的開辦，給郵政儲蓄內控管理帶來新的課題。因此必須樹立“內控優先”理念，及時對各項新開發業務的潛在風險要進行計算和評估，提出風險防范措施，確保銀行經營和業務發展平穩運行。第三，要確立合理的績效考核體系，充分調動全體職工的工作積極性和主動性。建立有效的激勵約束機制和科學合理的薪酬制度，不能簡單地定指標、下任務，粗放地管理，“只見數目不見人”、“只見成績不見缺點”。要把工資、獎金甚至福利與個人的業績掛鉤，以體現“多勞多得，少勞少得”的績效激勵機制，營造積極向上的氛圍，努力擺脫“干與不干一個樣”、“干多與干少一個樣”的大鍋飯模式，使業績激勵機制充分發揮其應有效能。