國庫集中支付業務問題及改進建議

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摘要：國庫集中支付業務自2002年試點至今，已運行了18年。在提高財政資金使用效率，加強監控，防止擠占挪用甚至貪污腐敗等方面發揮了積極作用，但在實際操作中，其“先支付，后清算”的弊端逐步顯現，存在制度建設落后、墊款不能及時清算、影響銀行流動性等問題。因此，本文通過梳理集中支付業務的運行概況，實地對X省集中支付業務開展調查，對進一步完善集中支付業務提出了一些有針對性的意見建議，希望在推動我國集中支付業務健康有序發展過程中提供相應的決策參考。

關鍵詞：國庫　集中支付　支付清算　國庫監管

一、國庫集中支付改革概況

（一）國庫集中支付改革基本情況

2001年，國務院確立了以國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度改革目標。財政部、人民銀行結合當時財政金融發展狀況及技術條件，制定了《財政國庫管理制度改革試點方案》（財庫〔2001〕24號，《方案》選擇了國庫集中支付銀行國庫集中支付業務的模式，采用了“先支付，后清算”的支付方式，設計了由財政部門向銀行指令，通過銀行賬戶辦理支付的流程，從此開始了以國庫單一賬戶體系為基礎、以國庫集中支付為資金支撥主要形式的財政國庫管理制度［1］。目前，現行的國庫集中支付制度有兩種模式，一種是由人民銀行國庫部門直接辦理的集中支付模式，該模式下財政部門在人民銀行開設國庫存款賬戶，取消各預算單位在金融機構開設各類銀行賬戶，財政部門和預算單位也不在銀行開設零余額賬戶，各預算單位的預算內收支全部由財政部門通過人民銀行的國庫存款賬戶直接辦理，人民銀行國庫部門根據財政部門的支付憑證，將資金直接劃轉到商品或勞務供應商在商業銀行開立的賬戶，徹底取消零余額賬戶，減少中間環節。另外一種是商業銀行行的集中支付模式，該模式下財政部門和預算單位在集中支付銀行開設零余額賬戶，全部取消預算單位在金融機構開設的各類結算賬戶，預算內資金的支付業務先由商業銀行從財政部門的零余額賬戶直接支付給商品或勞務供應者賬戶，然后商業銀行（行）定時向人民銀行國庫部門進行資金清算，其清算資金不得突破財政部門額度限制，該模式現在X省運用比較廣泛。本文討論的主要為省級以下采取的商業銀行行的集中支付模式。

（二）我省國庫集中支付業務改革進展

我省集中支付業務推廣在《財政國庫管理制度改革試點方案》之后，于2002年，全省逐步推廣集中支付業務，截至目前，已完成全轄內的集中支付業務推廣，所以預算單位均納入了集中支付業務。從我省看，集中支付改革主要可分為三個階段，最初為2002年至2007年的初始階段，這一階段主要完成了業務的推廣，系統的建設以及制度的建立，主要參與銀行機構為國有銀行。2008年至2015年為發展階段，在此階段，集中支付業務已順利推廣，取得集中支付業務資格的銀行機構大量增加，銀行機構參與意愿強烈，也為我省集中支付業務的全覆蓋奠定了良好的基礎。2016年至今，集中支付業務的規范整理階段。隨著近年來經濟社會由高速增長向中高速增長的邁進，各級地方政府財力相較于往年出現了相對緊張的狀態，因此，在此階段，集中支付業務成為地方財政部門的“信用卡”，導致在業務開展過程中偏離了最初的發展方向，因此在此階段，為業務整改規范階段，業務發展逐漸規范運行。近年來，隨著集中支付業務的不斷深化，加之信息技術高速發展，我省集中支付業務發展迅速，國庫集中支付銀行數量快速增長，辦理業務的機構日益增多，業務量逐漸增大。數據顯示，2020年末，X省獲得集中支付資格的銀行機構及網點超過600個，實際辦理業務的機構近500家，平均每個國庫對應7家銀行。從機構來看，主要以國有大行為主，從業務量上看，截至2020年末，全年集中支付業務量近25萬筆，金額6000多億元，集中支付業務已實現了全覆蓋。目前，集中支付業務電子化正在有序推進當中。

二、現行國庫集中支付業務成效［2］

（一）規范預算單位賬戶管理取得一定的成效

在集中支付業務開展之前，各預算單位均在銀行機構開設有實有資金賬戶，用于存放各類資金，導致預算單位賬戶繁多，不便于管理。為了有效管控因賬戶數量多而帶來的管理難的問題，2001年國庫集中支付在全國推廣以后（X省于2002年在省內啟動），根據試點工作方案的要求，各地規范基層預算單位賬戶管理，建立零余額賬戶管理模式，資金從零余額賬戶直接過渡撥付，從而有效解決了財政資金多環節撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，從制度和運作機制上，改變了財政資金銀行賬戶分散和重復設置的管理方式，提高了銀行賬戶設立的透明度，有效地加強和規范了銀行賬戶管理。

（二）預算執行信息更加透明

在現行國庫集中支付制度模式下，預算單位執行信息均需經過財政部門，因此避免了預算執行信息零散，統計匯總較為困難。特別是近年來，隨著經濟社會的快速發展，各地財政部門、預算單位經手的項目越來越多，資金量也十分巨大。對項目進度、資金使用情況等預算執行信息的掌握，往往需要至下而上的層層報送，最終匯總到財政部門，不僅浪費了大量的人力物力，還耗費了大量的時間，不利于為地方黨政領導提供有效的決策參考。因此，在國庫集中支付推廣以后，通過零余額賬戶支付的模式，促進了預算執行信息的完整性、準確性和及時性，可以及時為財政的運行管理以及宏觀經濟的調控提供可靠的數據信息支撐。

（三）提高了財政資金的透明度和運行效率

隨著經濟增長從高速增長到高質量增長的轉變，在此背景下，為了促進財政資金效率最大化，近年來，盤活財政存量資金成為各級黨政部門的一個熱點話題。集中支付改革以前，各級財政部門、預算單位掌握了大量的資金，要調度各部門資金相對困難，預算單位申請資金也可能因財政賬戶資金有限而耽擱。集中支付業務改革之后，財政資金是通過銀行，直接支付到收款人或用款單位，這樣一來，所有資金的使用都是公開透明的，而且運行效率也會大大提高，所有未支付的資金余額，最終也都是由財政部門掌握在國庫單一賬戶里面，如此一來，財政的資金調度能力也是大幅提升，為實施宏觀調控政策提供了新的可供選擇的手段。

（四）預算單位財務管理不斷科學規范

集中支付改革的推進，改變了每個預算單位都有套獨立的財務會計體系的情況。國庫集中支付改革從根本上改變了預算單位傳統的財務管理模式和管理理念，通過零余額賬戶的開設、預算的編制、資金的申請使用以及資金的使用效益和監管等措施，精簡的預算單位財務會計管理體系，進一步規范和改進了預算單位的財務管理，促進預算單位財務管理更加科學和規范。

三、集中支付業務存在的問題及原因分析

（一）集中支付銀行獲批較易、存在閑置的情況

近年來，隨著地方經濟的快速發展，地方政府在推進基建、扶貧等產業項目數量的增多，銀行機構希望通過一系列措施與地方政府開展合作，從而在地方財政資金的分配上占得一席這地。數據顯示，截至2020年末，XX省取得集中支付資格的銀行超過600家，有近500家銀行機構實際參與了國庫集中支付業務，但近100家機構，在獲得資格后一直未從事相關業務，約占銀行總數的17%。究其原因，主要是資格獲批較容易，且缺乏退出管理機制。目前，銀行資格準入主要參照《中國人民銀行關于明確地方國庫集中收付銀行資格認定有關事項的通知》（銀發〔2009〕385號）、《關于地方國庫集中收付銀行資格認定有關事項的通知》（貴銀發〔2010〕36號）執行，從全省情況看，申請機構基本能獲得資格，由于銀行資格的審查及準入、退出機制方面尚缺乏科學的量化指標，銀行資格的退出機制缺失，導致已獲得資格、未開展業務的銀行機構占比較高。

（二）電子化推進進程遲緩，制約了資金清算效率提升

近年來，隨著信息技術的快速發展，尤其是移動互聯網的快速發展，在國庫資金入庫方面，已經涌現出一批第三方機構通過移動終端實現及時入庫。然而，在集中支付業務支出方面，顯然跟不上時展的步伐。2014年，以財政國庫支付電子化實施方案為起點，國庫集中支付業務電子化正式啟動，雖在2017年XX省制定了關于加快推進國庫集中支付電子化管理改革工作的通知持續跟進，但效果不佳。數據顯示，XX省接入財政支出電子化系統的銀行僅占辦理集中支付業務機構的35.9%，且接入電子化系統后，尚需按照傳統流程進行紙質憑證流轉，大大制約了銀行資金清算效率的進一步提升。究其原因，主要表現在國庫集中支付電子化投入不夠，系統的推廣進度緩慢，加之推廣電子化工作需要涉及財政、人民銀行等多級機構，協調困難也是其中重要原因之一。

（三）國庫事中監督弱化，加大了基層國庫的支付風險

一是集中支付“先支付，后清算”的流程設計，使得國庫逐筆、實時的事中監督無法實現，銀行為財政墊付大規模資金后，只有到清算時國庫才能掌握透支的初步信息，國庫獲知信息滯后且不全面，難以對防范財政透支實施有效監管。據XX縣調查顯示，2018年XX縣銀行機構墊支后，導致其在15天后才向國庫發起清算，此間國庫庫存余額根本不足以完成清算。二是銀行資金財政化，異化為地方政府的短期融資工具，且游離在政府隱性債務監管之外。如，XX縣一銀行為該縣墊付資金近2億元，未及時清算，墊付時間達258天。對于集中支付業務墊付資金，本不屬于地方債務，但銀行墊付資金后未及清算，事實上成了政府拖欠銀行的“債務”，這些并未納入政府隱性債務統計的資金，增大了地方政府債務風險。究其原因：首先是操作流程簡易。根據《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦法》（銀發［2002］216號）規定，銀行須在收到財政或預算單位簽發支付指令當日，匯出支付的財政資金，即在規定額度內“見票即付”，操作程序簡單；其次是透支成本較低。銀行多是無償墊支或獲得補償較低。第三是銀行內部風控無法對“墊支”規模進行有效約束。目前，僅靠銀行內部集中支付管理制度，無法對財政部門透支行為進行有效約束，銀行先行支付資金后，能否順利實現清算存在變數。第四是財政部門與銀行達成協議，銀行明知庫存不足，墊款后不向人民銀行國庫進行清算形成墊款。

（四）財政透支現象違反財政、央行有關制度規定，擠占商業銀行流動性

集中支付業務的資金撥付模式曾以表現出的絕對優越性，就是先支付后清算，大大提高了資金的撥付效率，然而，近年來，隨著各級地方政府在支出方面的不斷增加，庫款經常低位運行，先支付后清算的模式表現出一個漏洞，就是銀行機構支付后因庫款不足無法通過當地國庫進行及時清算，導致該業務在運行過程中，產生了一些當年集中支付業務改革未曾預料到的問題，存在一定的業務風險隱患。一是“先支付，后清算”的流程設計，與人民銀行《支付結算辦法》第十六條“銀行不墊款”的基本原則存在一定的矛盾。二是透支與新《預算法》第五十七條“各級政府財政部門必須依照法律、行政法規和國務院財政部門規定，及時、足額地撥付預算支出資金，加強對預算支出的管理和監督”相違背。三是在一定程度上擠占了實體經濟的信貸資源。相比一般政府貸款而言，集中支付墊付資金無抵押、無期限，一定程度上擠占了銀行信貸資源，對中小銀行流動性造成影響，對實體經濟的融資需求產生了擠出效應。

四、對進一步完善集中支付業務的建議措施

（一）及時采取有效措施防范業務風險

目前，在相關制度文件不明確的情況下，集中支付業務主要通過銀行與人民銀行國庫部門簽署清算協議進行管理。因此，亟待加強管理，在現行制度模式下，應盡快修訂集中支付資金清算協議，增加不允許違規墊付的條款，對違反協議開展集中支付業務的銀行，將中止辦理清算業務的要求。增加定期報送相關數據的要求，進一步約束銀行業務行為，從而及時發現異常行為，最大限度防范集中支付資金風險。同時，由于集中支付涉及部門多，范圍廣，因此，應建立財政監察局、財政部門、審計部門、人民銀行、銀行等部門的相關協同工作機制，從源頭、途徑、事后等渠道共同規范集中支付業務，防范集中支付業務風險，充分發揮業務設計優勢。

（二）加快推進國家金庫工程

國庫集中支付業務的監督管理是人民銀行國庫部門履行國庫事中監督職能的一項重要任務，在現行業務流程模式下，人民銀行國庫部門很難真正掌握集中支付業務資金走向，究其原因，主要是人民銀行國庫部門事后清算，處于被動狀態，對資金的流行、信息的傳遞并不掌握。因此，建議將國庫集中支付資金流和信息流有機結合起來，建立統一的數據管理系統，為國庫單一賬戶提供強大的信息支撐。近年來，隨著信息技術的快速發展，大數據時代的來臨，更好地適應國家治理體系和治理能力現代化的需要，國庫系統亟待快速完善。相應地，集中支付電子化作為國家金庫工程的一個重要組成部分，應多部門協同開展，研究制定進一步推進國庫集中支付業務電子化相關措施，研究電子化推廣后紙質憑證不再流轉，將集中支付業務數據流、信息流、資金流同步留存，為風險監測、數據分析、研究預判作相應的數據準備。

（三）加快推進頂層設計，完善現代財政國庫支付制度

盡快建立真正意義上的國庫單一賬戶制度，實現所有財政資金都應通過“國庫一本賬”進行核算和管理，避免商業銀行因對財政的依賴而導致監督不到位等情況。妥善解決財政專戶問題，過渡期間可考慮在與主賬戶即“國庫單一賬戶”互通互聯的前提下，不排除在商業銀行開設辦理國庫收支的有關輔助性賬戶，以及進行國庫現金管理操作的財政存款賬戶。但應明確，這些賬戶應服從和服務于主賬戶，且應是零余額賬戶。

（四）進一步優化國庫收支流程

2018年12月，新版《預算法》順利通過，其第五十六條規定，政府的全部收入應當上繳國庫，因此，按其邏輯，其政府的所有支出也由應國庫支出。在現行信息技術的下，人民銀行國庫部門有能力直接將資金支付給收款人，省略中間環節。因此，國庫集中支付最佳狀態是所有政府收入通過經收處，直接進入國庫單一賬戶，所有政府支出由國庫單一賬戶直接支撥給受益人，讓國庫單一賬戶成為名符其實的國庫收支主賬戶，成為國庫資金運行的總樞紐、總閘門，確保每一筆國庫收支都需“經其手，可看見，能監督”。

參考文獻：

［1］加快財政支出管理制度改革［J］.樓繼偉.中國財政.2001（01）.

［2］關于國庫集中支付制度改革的思考［J］.郭華.經濟師.2020（09）.

作者：彭芳 婁燚 何澤宇