新形勢國庫監管現狀對策

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摘要:針對基層國庫如何在改進金融服務水平，提高國庫資金運用效率的同時，提高國庫監管工作效率，本文聯系目前國庫監管工作所處的法律，政策等環境，提出了相應的見解和主張。

關鍵詞:國庫業務;監管職能;國庫監管

一，新形勢下國庫監管工作內涵和外延均發生明顯變化

國庫監管是指中國人民銀行及其分支機構在依法經理國庫，執行預算收支任務的過程中，依據有關規章制度對國庫資金核算和使用的全過程實施的監督和管理行為。包括對財政預算單位，征收機關，國庫經收處等部門在執行預算收支任務中涉及國庫工作以及與其緊密相關的其他業務進行的監督;對國庫業務機構辦理國庫業務的合規性進行監督;對轄內國庫業務辦理的合規性進行管理，對國庫資金風險進行防范控制等等。

國庫監管大體可劃分為內部監管和外部監管。內部監管主要指對國庫內部執行制度情況的監督檢查;外部監管主要是對財政機關，征收機關，國庫經收處，國庫集中支付業務的商業銀行等部門執行國家預算收支有關規定的監督管理。會計核算是國庫管理工作的基礎。因此，按照預算資金的時間流程，可以確定國庫監管范圍的上限和下限，國庫監管工作范圍是預算資金收支整個過程中與國庫工作密切相關的包含于國庫監管工作上下限在內的全部工作。

國庫監管范圍上限:依據《中華人民共和國預算法實施條例》，《國家金庫條例》和《中華人民共和國國庫條例實施細則》規定，國庫監管應該從經征收機關確認的預算收入資金從付款人賬戶劃出之時開始，此為國庫監管范圍的上限。國庫監管范圍下限:按照《預算法實施條例》第四十三條，第五十七條和第六十二條之規定國庫監管范圍的下限，就是按地方預算，根據財政部門開據的庫款支撥憑證將預算資金撥給指定的用款單位。用款單位若不按預算合理使用資金，則主要由財政，主管部門負責管理。

二，當前基層國庫監管工作面臨的嚴峻挑戰

(一)國庫監管法規制度相對滯后，不利于監管工作的有效開展

一是國庫監管工作的上位法規定不夠詳細，指導性不強?！吨腥A人民共和國預算法》和《中國人民銀行法》等相關法律，對國庫工作規定的相關條文比較原則籠統，均未對國庫監管工作做出明確，詳盡的具體規定和要求，可操作性不強，對實際監管工作開展發揮的參照借鑒作用不大。二是《國家金庫條例》及其《實施細則》雖然對國庫的基本職責和權限作出相關規定，但由于其制定于1985年，當時的一些相關規定與當前實際情況不相吻合，有的甚至明顯過時，很難適應國庫監管新形勢的需要。三是國庫部門出臺的制度規章法律層次低，且不夠系統，外部監督監管約束效力有限。當前國庫監管的工作部署主要出自人民銀行系統內部，相關制度規定也僅限定在對國庫內控制度建設，國庫業務處理風險要害環節，各個崗位工作人員履行職責情況等國庫內部監管范圍內。國庫人員在對外監管工作方面縮手縮腳，甚至退化到了“柜面監督”的微小領域，形成國庫內部監管日漸嚴格，外部監管依舊乏力的尷尬狀態。

(二)對國庫業務機構約束激勵機制不健全，增大日常監管難度

隨著地方行政區劃的變更和人民銀行分支機構整合力度的加大，基層國庫業務不可避免，但由于相關管理機制沒有得到相應完善，對國庫機構的監管相對薄弱。在管理權限方面，《預算法實施條例》第四十條明確規定:未設中國人民銀行分支機構的地區，由上級中國人民銀行分支機構商有關的地方政府財政部門后，委托有關銀行辦理。依此規定地方財政部門在決定國庫業務機構方面享有重要的協調，督導職責，但由于人民銀行和地方財政部門分屬不同行政序列，加之相當部分地方政府認為國庫分支機構的設置是人民銀行自己的事，機構存撤和日常管理完全依賴人民銀行，互相協調，共同管理的工作變成在人民銀行國庫部門內部唱“獨角戲”，工作的有效開展受到一定程度限制。經費撥付方面，按照國家相關制度規定:國庫支庫的代辦業務費，按受理各種原始憑證的筆數，以適當標準計付，具體計付標準和撥付辦法由上一級人民銀行與當地財政部門商定后，由當地財政撥付至人民銀行，再由人民銀行撥付至行。這就決定了在支付支庫的代辦業務費方面地方財政部門應履行義不容辭的付費職責。然而，由于缺乏操作性好，約束力強的相關制度規定，加之部分基層政府財政資金相對緊張，機構代辦業務費撥付不及時甚至拒絕履行付費義務現象時有發生，大大影響機構業務開展的積極性。

(三)國庫監管形勢日益復雜，面臨的挑戰更多

一是國庫業務范圍不斷擴大，涉及面更廣。目前國庫業務涉及到財政，國稅，地稅，海關，國土資源，環保，財監辦，社保，商業銀行等多個部門，國庫監管范圍隨之大大延伸，地方財政的國庫單一賬戶業務，國稅部門的出口退增值稅業務，財監部門的一般增值稅退稅業務，地方財政納入預算管理的非稅收入業務，地方環保部門的排污費征繳業務，國土資源部門的土地出讓金和新增建設用地審批業務等等，都是政策性強，牽扯面廣的業務，業務處理稍有不慎，就會給國庫工作質量帶來負面影響。二是國庫政策性資金受到商業性侵占的可能性更大。隨著商業化經營意識的增強，國庫經收處受利益驅使，延壓稅款結算資金，以適當方式增加預算資金結算周期的傾向更加明顯，截留甚至挪用資金現象屢禁不止，國庫結算秩序不能得到很好維護。其他如地方財政以“往來款”方式將大量財政存款從國庫劃至在商業銀行開戶的財政集中收付中心，形成客觀存在的“第二國庫”，已經納入預算管理的非稅收入被大量人為滯留在各家商業銀行機關團體存款賬戶不能及時入庫等行為，大大削弱了人民銀行經理國庫的預期效果。

(四)監管主體間溝通協調不夠，監管效率大打折扣

在現行管理體制下，對國庫財政性資金征收，報解，使用的合法，合規性進行審核監管，國庫，財政，征收機關，銀行業監督管理機構均有一定監督管理權力，不同環節有不同的管理部門。實際工作中，地方財政部門的工作重心更加側重于督促各征收機關完成預算收入入庫進度，側重于預算單位按預算使用資金，至于預算收入資金在入庫過程，以及國庫資金在地方財政存款賬戶上滯留情況，則很少問津;征收機關重納稅申報，輕稅款繳納。財政部門，征收機關，國庫部門各管一段，互不相干，職責權限的劃分不盡明晰，客觀上造成了各部門都應對國庫資金進行監管，但又都不能徹底實施監管的“可管可不管”的不正常局面，重復監管和監管真空現象并存，職責既存在交叉又有斷檔。各部門間缺乏政策溝通意識，加之尚未健全穩定的定期信息交流溝通機制，相互之間對其他部門政策規定知之甚少，監管合力難以有效發揮。

根據國務院《財政國庫管理制度改革方案》要求，要把國庫集中支付制度在財務管理中的基礎地位牢牢確立起來，形成以國庫集中支付體系為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。會計集中核算作為國庫管理制度改革的有益嘗試，對于加強財政收支管理，規范財經秩序，發揮了積極的作用。但也暴露出了一些缺陷和不足，主要是在會計集中核算體制下，財政部門資金撥付到會計核算中心的單一賬戶，造成部分資金閑置，沒有從根本上解決財政資金沉淀問題；同時，也存在財政收支不透明、地方和部門利益強化等問題，權力缺乏有效監督，而要從根本上解決這一問題，必須綜合運用國庫集中收付和會計集中核算，對所有財政性資金進行全方位、全過程的監督，規范收支行為和提高資金使用效率。

一、我國財政國庫管理制度改革的現狀及存在問題

近年來，會計集中核算作為國庫管理制度改革的有益嘗試在全國很多地方得到推廣，淮陽縣會計集中核算改革始于2003年9月，按照“積極穩妥，循序漸進，分類實施，逐步到位”的原則，實行“集中管理，單一賬戶，分戶核算”，將縣鄉兩級預算單位全部納入會計集中核算。納入的資金范圍包括：財政供養的行政經費、事業費及專項經費、上級撥款、預算外資金、行政性收費、罰沒收入及其他收入。基本職能是：在預算單位的資金使用權、財務自主權不變的情況下，集中辦理各單位的會計核算和監督業務。

(一)會計集中核算的運行成效

1、規范了會計核算，提高了會計信息質量

實行集中核算前，部分單位會計人員不具備從業資格，有些單位沒有專職會計人員，會計基礎工作十分薄弱，賬戶設置比較混亂。實行集中核算后，會計核算中心的會計人員，在公開、透明的操作環境下，對所有的會計業務按照統一、規范的核算程序和要求進行處理，保證了會計核算的規范性和會計信息的有效性。

2、強化了會計監督，從源頭上防止和遏制了腐敗

實行會計集中核算后，各單位的收支都必須通過會計核算中心賬戶，在中心人員的公開監督下進行。一方面各單位遵守財經紀律的意識得到增強，一些不合理、超標準的支出明顯減少，許多單位在辦理有關經濟業務前，先向中心咨詢其合理性、合法性，把一些不合理、不合法的支出消滅在萌芽狀態。另一方面，通過中心人員的日常監督，嚴格按照有關財務制度的規定和中心的審核標準，認真審核每一筆支出。四年來，淮陽縣會計核算中心共拒付各種不合理開支3896筆，金額達3678萬元。經過會計人員的嚴格把關，嚴肅了財經紀律，預防和遏制了違法亂紀行為。

3、會計集中核算的成功運行為部門預算和政府采購改革的縱深發展起到極大的推動作用

會計集中核算為部門預算的編制提供了準確的信息和基礎的資料，也促使單位嚴格執行預算，保證其支出的有序性、計劃性；會計集中核算的運行為政府采購的縱深發展提供了發展的空間，嚴格執行政府采購規定是核算中心審核的重要依據，凡規定納入政府采購的物品或勞務，預算單位違規的，核算中心將予以拒付，凡部門預算中沒有納入的采購項目，單位自行辦理的，核算中心將不予報銷。核算中心使政府采購真正實現了采購權、物品使用權、資金撥付權三權分離。

4、提高了工作效率，降低了行政成本

實行會計集中核算，改變了原單位會計核算普遍采用的手工記賬方式，實行了會計電算化，加快了“金財工程”的建設步伐，提高了工作效率。核算中心20名工作人員，承擔了原來367家單位530多名會計人員的工作任務，節省了人力、物力、財力，大大降低了行政成本。

（二）當前財政國庫管理體制存在問題

1、缺乏規范的預算管理機制，不利于核算中心進行有效的監督

目前，縣級財政部門實施的部門預算工作尚未完全到位，各預算單位在預算支出方面存在一定的隨意性，而預算對各單位實際支出的約束十分有限。在集中核算體制下，主要履行預算單位的會計核算和資金支付職能，核算中心對各預算單位支付的申請是否符合預算執行具體要求，以及占用何種經費指標不是了解的十分清楚。核算中心會計不直接參與預算單位的業務活動，對報賬支出的真實性很難把握，單從票據規范性、合法性來判斷經濟業務的合理、合法是不嚴謹的，難以實施有效的監督和管理。

2、缺乏配套的政府采購機制，集中核算的優勢難以充分發揮

在預算單位經費支出中，采購支出占較大比重，也是難以控制的方面，對預算執行影響很大，有效地控制和管理好采購經費的發生，是預算管理的重點。目前，從全縣政府采購總的規模和數量上看，行政事業單位的物品采購、服務采購等雖納入政府集中采購，但采購行為呈現隨意、零星和規模偏小的特點，不能完全發揮集中采購的效果，沒有形成規模效應。

3、經費開支的執行標準不規范，不利于核算中心協調和平衡各種財務關系

目前，縣級財政的收支矛盾比較突出，對各單位經費供給十分有限，一些單位執行的經費開支標準遠遠落后于實際，各類預算單位執行不統一的經費開支標標準，或者沒有按經費開支標準執行。

(五)現有國庫人員素質偏低，難以適應監管工作的需要

從人員數量方面看，目前在一個地級市中心支庫管轄范圍內，國庫經收處一般超百個，多則數百個，而基層國庫人員定編一般只有10多人，完成日常核算報解任務尚十分緊張，更無法對屬地國庫資金合法合規情況實施有效監督管理。從人員素質情況看，當前國庫工作對內部控制,資金安全和風險防范的要求更高，懂金融,懂財政,懂稅務,懂核算,懂調研,懂監管幾乎成了國庫工作人員必備的基本素質，然而，當前從國庫干部隊伍遠遠沒有達到上述要求，國庫業務量成倍增長，使多數國庫人員整日忙于日常核算業務工作，參加脫產學習,培訓的機會極少，人員素質與業務形勢發展要求相比差距較大，國庫外部監管工作尤顯乏力。

三,提高國庫監管工作效率的政策建議

(一)規范立法

建議結合國庫工作的發展狀況，對《預算法》,《預算法實施條例》,《國家金庫條例》,《條例實施細則》等法規關于國庫監管工作的內容進行重新定位和完善，站在不斷提升整個預算執行效果的高度，充實,豐富各預算執行部門在配合國庫部門業務開展中的職責作用，有效提高國庫的外部監管工作效率。合理確定各預算執行部門和商業銀行在預算資金收納,報解,入庫,支撥等各個環節中應負的主要責任，明確責任主體，建立健全獎懲處罰機制，體現立法功效。

(二)樹立財政在預算管理工作中的絕對權威地位，規范各預算執行部門的業務操作

一是真正維護地方財政部門在國庫機構選擇上的決策權力。充分體現地方財政部門對國庫業務的指導和監督作用，本著利益共享原則，在充分謀劃財政管理預算工作,提高財政預算資金社會效益和經濟效益的同時，合理考慮國庫機構的經濟利益，使其權力,義務與經濟收益趨于平衡,對等。調動商業銀行國庫業務的積極性，使其對地方財政真正負起責任來，從而實現財政,國庫,銀行等部門的利益雙贏,多贏。

二是全力加速財,稅,庫,行橫向聯網推廣進程。最大限度地減少預算收入入庫中間環節，加速預算收入無紙化辦公推廣速度，取消紙質憑證在征收機關,納稅人,銀行,國庫等部門的低效傳遞，以橫向聯網的強大功能優勢，影響國庫經收處及早撤出納稅大廳，削減預算資金在途風險隱患，提高國庫監管工作可操作性。

三是加快庫款支撥電子化推廣進度，積極拓展單一賬戶業務覆蓋范圍。推廣財政庫款支撥業務在財政與國庫部門之間的遠程控制與操作，實現庫款支撥業務電子化,無紙化。充分利用現代化支付系統的功能優勢，實現庫款按預算直達最終用款單位。逐步變商業銀行直接支付業務和授權支付業務，為人民銀行國庫部門直接受理直接支付業務和授權支付業務，拓展單一賬戶業務覆蓋面，取締財政集中收付中心中間業務操作，消除預算資金在商業銀行的人為滯留，為區支庫業務最終收歸人民銀行國庫部門經理創造先決條件。

(三)加強財政,征收機關與國庫部門的政策溝通與配合，規范業務操作

一是建立法規,政策溝通機制。地方財政部門要進一步發揮在預算制定與執行過程中管理作用，加強與上級財政的政策溝通與聯系，保證財政政策執行效果;組織征收機關與國庫部門之間的政策傳輸與輔導，在加強國庫外部監管方面多傾聽國庫部門的建議和呼聲。最大限度地讓國庫部門能夠及時,準確獲得相關部門最新的政策,制度信息，以增強國庫監管的權威性和有效性。

二是增強預算管理政策公眾透明度和國庫信息反饋的及時性。國庫監管工作的作用范圍可上至國家機關，下到普通百姓。特別是退庫業務，政策依據繁多，涉及各類經濟主體，國庫,征收機關,納稅人等各方需要有統一的政策標準。在日常工作中，要注重利用各種網絡,媒體優勢，搞好對服務對象的政策宣傳，增強預算管理政策的透明度，合理利用各種信息資源和人力資源，在提升國庫服務水平的同時，增強國庫監管工作力度和實施效果。

(四)搞好國庫工作人員業務培訓和現場指導

首先，定期舉辦橫跨財政,稅務,國庫等部門業務的高層次國庫業務培訓。把加強國庫工作人員業務培訓，提高國庫工作人員綜合素質的工作制度化，以增進國庫工作人員對國庫相關業務知識和各項政策的認知程度。

其次，合理利用國庫業務交流網絡平臺，拓寬國庫工作人員異域業務交流領域。定期梳理國庫規章制度，建立內控制度交流機制，實現國庫工作人員智慧共享。打造應急業務快速反應團隊，為全體國庫在崗工作人員提供遠程即時業務支持?；I劃國庫監管電子預警系統，實行國庫監管站位前移，發揮事前監管群體優勢。

參考文獻:

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