反洗錢論文：小議銀行反洗錢監管的效率

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本文作者：玄立平工作單位：中國人民銀行海口中心支行

客戶風險等級管理流于形式客戶風險等級管理，是指金融機構依據客戶的特點或賬戶的屬性以及其它涉嫌洗錢和恐怖融資的相關風險因素，通過綜合分析、甄別，將客戶劃分為不同的風險等級并采取相應控制措施的活動。對客戶進行風險等級管理，可以平衡反洗錢成本和收益，提高反洗錢工作效率。但目前我國反洗錢相關法律法規中對客戶風險等級管理的規定只有原則性的條款，具體該如何實施，沒有明確要求；在監管中也只能是檢查是否按時對客戶進行了風險等級劃分和審核。這就導致一些金融機構劃分客戶風險等級不是出于預防本機構洗錢風險的需要，而是擔心受到監管機關處罰而被迫開展，對客戶風險等級管理工作不夠重視，甚至部分機構的反洗錢工作人員不清楚如何運用這一結果支持反洗錢工作，多數機構對風險等級劃分的結果也只停留在查詢、瀏覽等簡單功能的使用上，沒有充分發揮該項工作的成效，使該項工作流于形式。可疑交易報告數量激增而情報價值不高可疑交易報告制度是預防洗錢措施的核心，報告質量直接影響反洗錢監測分析工作，從這幾年中國反洗錢年度報告中可以看出，2006年可疑交易報告僅153.5萬份，2007年上升至1662.02萬份，2008年為6891.5萬份，2009年有所下降，為4293.3萬份，2010年又上升至6185.2萬份。盡管可疑交易報告數量不斷攀升，但質量一直不高。同期人民銀行向偵查機關報案數2006年1239起、2007年554起、2008年752起、2009年654起、2010年911起，而偵查機關的立案數則更少，2007年94起、2008年215起、2009年119起、2010年374起。大量的可疑交易報告一方面容易造成中國是洗錢大國的錯覺和誤解，相當程度上影響了我國的國際形象，另一方面監管部門和金融機構都要付出相當大的成本處理、保存這些信息，同時這些可疑交易報告中絕大多數為垃圾信息，這些垃圾信息又淹沒了真正的可疑交易，影響了反洗錢信息情報中心對洗錢線索分析和甄別的質量，成為制約我國反洗錢監管效率的瓶頸。大額交易報告工作實效讓人質疑大額交易報告不必然與洗錢等違法犯罪活動相關，國際上對是否要求金融機構報送大額交易報告做法不一。我國當初制定大額交易報告制度的主要目的在于通過對大額轉賬交易的宏觀分析，可以幫助確定反洗錢需要關注的行業、區域和交易種類等信息。目前要求銀行業金融機構報送單位賬戶之間（法人、其他組織和個體工商戶）單筆或當日累計人民幣200萬元以上或者外幣等值20萬美元以上的轉賬交易，自然人賬戶之間、自然人與單位賬戶之間單筆或當日累計人民幣50萬元以上或者外幣等值10萬美元以上的轉賬交易，所有金融機構都要報送單筆或當日累計人民幣20萬元以上或者外幣等值1萬美元以上的現金交易。首先，這些門檻的設定是否科學合理還有待考證。如規定對于同一金融機構、同一戶名下多個活期賬戶間轉存資金的業務不屬于大額交易免報范圍，結果客戶處于理財等目的進行的交易被大量重復報送。其次，從開始報送大額交易至今，監管部門的有關工作報告中均沒有體現出如何利用大額交易報告進行分析并將分析結果運用于反洗錢工作中。而從這幾年中國人民銀行接收的大額交易報告量來看，2007年2.1億份，2008年1.77億份，2009年1.78億份，2010年2.4億份，雖然金融機構報送大額交易已實現了系統自動報送，成本得到了控制，但監管部門需要對存儲海量的信息付出巨大的成本，由于沒有明顯實際成效也讓人對該項工作的必要性產生了懷疑。

原因分析

合規監管的內在缺陷制約了反洗錢工作的有效開展當前我國反洗錢監管主要是合規監管，這種監管模式的核心是監管者以法律制度的形式明確金融機構的義務空間，即金融機構在開展業務過程中出現特定條件時，必須遵循法定要求采取措施，其基本假設是反洗錢義務可度量，金融機構應履行什么義務、履行多少義務是確定的；基本監管方法是運用現場檢查和非現場監管發現金融機構未按規定履行法定義務的事實，并按履行義務的情況給予適當的處罰。在反洗錢監管初期，合規監管對培養和提高金融機構反洗錢意識、有效履行反洗錢職責發揮了不可或缺的作用，而隨著反洗錢工作逐步推進，合規監管的弊端逐步顯現，其內在缺陷也開始制約反洗錢工作的有效開展。首先，其基本假設是不成立的，隨著金融機構業務不斷拓展，現行的法律法規沒有也不可能窮盡金融機構的義務空間。其次，合規監管缺乏激勵兼容，導致金融機構防衛心理較強。特別是在可疑交易報告方面，將可疑交易標準作為規章要求固化，不符合洗錢手法、類型會依據環境的變化而變化的特點，一些可疑交易報告標準過于寬泛，與洗錢風險的相關度不高；在具體監管中，監管者將抓到幾筆可疑交易漏報或者其他違規行為作為重大處罰的依據，在這種制度安排下，必然導致金融專注于形式合規，“寧多勿漏”，報送大量的垃圾數據，既成為金融機構的負擔又造成監管機構的負擔，雙方都付出了較高的執行成本和監管成本，實際成效卻不明顯，由此造成監管效率不高。反洗錢規章制度的假定過于理想化現行的反洗錢制度假定金融機構與監管部門充分合作，金融機構在發現任何洗錢跡象時，會主動采取措施并立即向監管部門報告，但金融機構的反應行為方式取決于兩個因素：一是能力，二是意愿。能力又取決于“知”和“信”。“知”是金融機構對客戶的了解，具體表現為知道、懷疑或者有理由懷疑客戶有洗錢行為；“信”是金融機構的誠實信用以及相應采取的措施，監管部門希望金融機構在追求自身利潤最大化的同時，還會利用自己特定的信息資源優勢為凈化金融環境服務。但事實上，有信無知的金融機構不可能提供有價值的情報，知情不報的無異于洗錢者的同僚，無知無信的根本就是洗錢的天堂，因此只有知信兼備的金融機構才是監管部門的理想合作人。意愿則在很大程度上取決于“本”和“利”，金融機構為履行反洗錢義務付出了巨大的有形成本，收益卻主要是無形的，在本利權衡之后，理性的金融機構只與監管部門進行“選擇性合作”，這也與“充分合作”的假定相差甚遠。另外“，保守客戶秘密”是金融機構極其重要的戰略性資產，但客戶身份識別要求金融機構全面了解并共享客戶信息，這直接威脅到該資產的安全性，要求對客戶進行風險等級管理，也給金融機構的客戶經理角色帶來了沖突，在一定程度上影響了金融機構進行充分合作的意愿。現行反洗錢法律制度體系缺乏相關業務指引從我國目前的法律體系來看，暫時還缺乏相應的反洗錢業務指引的內容，相關的規章只有原則性的規定，但具體如何實施，并沒有明確要求，金融機構只能自我完善。如在對客戶風險等級管理方面，只規定金融機構要根據客戶特點，并考慮地域、業務、行業等進行風險分類，具體該如何操作，沒有更細化的指引；又如對于非面對面交易，規定金融機構要采取更為嚴格的客戶身份識別措施，但具體如何采取更嚴格的措施，相關規章中沒有進一步的說明。從對各金融機構了解的情況來看，它們也沒有有效地對如何實施這些原則性規定做出細化和完善，在這種情況下，根據客戶風險等級或業務風險情況來分別采取識別、監測等要求就無法與其內控體系有效融合，反洗錢工作效率也就難以提高。成本收益不對等，金融機構容易出現短視行為金融機構開展反洗錢工作需要投入大量的資源，包括制度安排、技術支持、組織機構、宣傳培訓、流程整合、接受檢查、協助調查等，隨著反洗錢工作的不斷深入，其投入的人力、物力等資源也不斷增加，而獲得的收益主要是有助于其樹立守法經營、具有社會責任感的良好形象等隱性收益。金融機構作為“經濟人”，必然以追求利潤最大化為目標，權衡開展反洗錢工作的成本和收益，尤其在業務競爭日益激烈的情況下，出于業務考核壓力的考慮，金融機構及其工作人員容易出現“短視”行為，怠于履行反洗錢義務。

對策建議

完善管理模式，推行風險為本的反洗錢工作方法所謂風險為本，就是根據風險配置反洗錢資源，其核心是識別風險、評估風險、管理風險，這種監管模式有利于監管部門對整個機構的風險水平、控制風險能力進行評價，采用差異化的監管模式進行指導及檢查，實現監管者和被監管者雙方資源的優化配置。人民銀行從2008年開始提出“風險為本”的監管理念，并不斷強化，但從當前的實際情況來看，現行的監管方式與風險為本的監管差距還很大。首先國家風險評價體系是建立以風險為本的方法的關鍵，而我國目前至今沒有一個統一的風險評估體系，無法在反洗錢體系內部形成對洗錢風險的共識，難以確保監管者和被監管者對金融體系的缺陷和面臨的風險有一個正確、及時的認識，使依據風險來分配資源成為一句空話。其次，監管者通過目前非現場監管體系所收集的信息可以部分反映金融機構所開展的反洗錢工作的情況，但難以滿足以風險為本的反洗錢監管的要求。因此，要提高反洗錢監管效率，需要在建立統一的風險評估體系的基礎上，不斷完善管理模式，優化監管方法，把風險作為監管的重心，關注風險，關注有問題的金融機構，切實推行風險為本的反洗錢工作方法。不斷完善反洗錢法律制度當前我國反洗錢面臨的最大挑戰不在于洗錢者有多高明，而在于制度設計本身的缺陷，現行的反洗錢制度掩蓋了監管部門與金融機構的利益沖突，低估了能力和意愿對金融機構的合作水平的影響力，對金融機構的震撼力超過了對洗錢者的震撼力，反洗錢法規制度的有效性取決于它對金融機構決策行為的影響力，而該影響力又受制于規章制度的可接受性，金融機構的決策是其能力和意愿的函數，規章制度的實施必須確保金融機構產生合意的行為，而排斥一切反作用力。為此，監管部門應當根據實際情況不斷修改完善反洗錢法律制度，制度安排多從金融機構甚至洗錢者的角度考慮，適時制定相關業務指引，以統一標準，降低成本，也為實施“風險為本”的監管方式提供制度支持。建立反洗錢工作激勵機制金融機構在反洗錢領域的第一道防線作用不可替代，如何調動其積極性和主動性，決定了反洗錢工作的成效。在當前形勢下，我國可以借鑒國際成功經驗和做法，從強化約束機制和正向激勵機制兩方面研究措施，建立以行政監管為主、激勵機制為輔的激勵性監管機制，雙管齊下，最大限度提高金融機構反洗錢積極性。加強反洗錢隊伍建設建設一支高素質、專業技能過硬的反洗錢隊伍也是提高反洗錢監管效率的關鍵。對于監管部門來說，推行風險為本的工作方法對監管人員提出了更高的要求，監管人員不僅需要對金融活動、金融機構開展的各項業務及其面臨的洗錢風險有深入了解，也要勝任對金融機構進行風險判斷并進行整體評估，確定金融機構的風險，以決定監管資源的使用。這些要求遠遠超越了機械地將法律和監管要求適用于每一個金融機構。對于金融機構來說，反洗錢工作人員要根據業務實際情況，靈活地根據風險標準，對具體業務的風險進行判斷，并采取相應的措施降低風險。因此，各方必須重視反洗錢人才建設，加強對反洗錢人員的培訓，奠定反洗錢工作發展的人才基礎。