公共廣播體制調(diào)整論文

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摘要：本文概括了韓國廣播電視業(yè)的結(jié)構(gòu)特征，以此為基礎(chǔ)，分析其進行市場結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)容和特點，并對其功效進行了初步探討。結(jié)論是：韓國廣電業(yè)的市場結(jié)構(gòu)調(diào)整，是在公共廣播體制框架內(nèi)藉法律規(guī)范和市場機制的雙重作用進行的；主要內(nèi)容包括“制播分離”、發(fā)展有線電視和衛(wèi)星電視；其目標(biāo)是打破壟斷、活躍市場和提高效率；就功效而言，結(jié)構(gòu)調(diào)整仍有長路要走。

關(guān)鍵詞：市場、結(jié)構(gòu)調(diào)整、制播分離、節(jié)目配額、公共廣播體制

引言

20世紀(jì)90年代，數(shù)字化和全球化浪潮興起，媒介工業(yè)的資本擴張和市場拓展運動不斷加劇。面對新的世界潮流——放松規(guī)制、媒介融合、跨國競爭和自律的市場機制，世界各國包括那些歷來注重自身廣播電視國有和公共屬性的國家和地區(qū)，都在增強自身傳媒實力、參與全球競爭的目標(biāo)下，以提高效率為導(dǎo)向，引入或強化市場機制，進行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

韓國是一個采行公共廣播體制的國家。1980年，韓國政府在“電波屬于公共財產(chǎn)，不能一味用于商業(yè)利益”的口號下，對廣電業(yè)進行了以“統(tǒng)一合并”為特征的結(jié)構(gòu)調(diào)整，將所有民營廣播電視收歸公營的韓國廣播公司（KBS——KoreanBroadcastingSystem）麾下，韓國公共廣播體制至此確立。1990年，韓國廣電業(yè)又進行了一次“有限開放”式的結(jié)構(gòu)調(diào)整，在對公營廣播低效率弊端的反思和抨擊聲中，民營的漢城廣播公司（SBS——SeoulBroadcastingSystem）正式開播，一度被逐出業(yè)外的民營廣播電視被再次納入廣電業(yè)結(jié)構(gòu)中。從那時起，韓國廣電業(yè)一直在公營與民營并存的二元結(jié)構(gòu)中成長，也在公益性與商業(yè)性的競爭中尋求平衡；電視市場格局則由兩強（KBS和MBC，后者為非民營的文化廣播公司）獨占，逐漸演變而為三足（KBS、MBC、SBS）鼎立，并一直延續(xù)至今。

與世界上不少實行公共廣播體制的國家相同的是，韓國一直允許公營臺播出廣告，不過，韓國專門成立了一家名為韓國廣播廣告公社（KOBACO——KoreaBroadcastingAdvertisingCorporation）的機構(gòu)，全權(quán)KBS、MBC和SBS三家機構(gòu)的廣告業(yè)務(wù)。換言之，廣告公社將營利性廣告業(yè)務(wù)從三臺的主干業(yè)務(wù)中剝離出來，實行集中調(diào)控，壟斷經(jīng)營，并預(yù)留公益基金。這樣做在很大程度上把住了各臺的生存命脈，也在一定程度上約制了各臺的贏利沖動，并從制度上保障了公共廣播特點的顯現(xiàn)。這是韓國公共廣播體制的獨特之處，也是它區(qū)別于其他公共廣播體制的關(guān)鍵之點。

一直以來，韓國公共廣播體制下的市場壟斷，不斷遭人詬病。事實上，正如韓國一些學(xué)者所言，那種試圖以公共領(lǐng)域的壟斷經(jīng)營來確保廣播電視公共性的觀點，只是電波短缺時代的認識，在多頻道競爭的今天，將所有頻譜資源視為公共資源的物質(zhì)基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在，固執(zhí)于這一觀點會妨礙廣播電視的多樣化發(fā)展，也無助于激活競爭、提高效率[1]。按照媒介經(jīng)濟學(xué)者歐文和懷爾德曼（BruceM.Owen&StevenS.Wildman）的觀點，一般來說，競爭性市場趨于高效，專控性市場趨于低效；而市場低效的原因之一，便是“限制——通常是政府鼓勵實施的限制，禁止某些產(chǎn)品或業(yè)務(wù)的交易，或者禁止在這些業(yè)務(wù)中存在完全的市場”[2]。

進入90年代特別是90年代中后期以來，韓國政府開始在廣電領(lǐng)域推行放松規(guī)制、增加行政透明度、擴大私營活動領(lǐng)域等政策[3]，并圍繞打破壟斷和培育市場進行一系列結(jié)構(gòu)調(diào)整，包括倡導(dǎo)制播分離、加大力度推行節(jié)目配額制；放寬有線電視經(jīng)營；推動衛(wèi)星電視廣播等等。這些都是韓國廣電業(yè)面對時代潮流所作出的富于本土色彩的回應(yīng)，也是韓國廣電業(yè)在公共廣播體制下進行市場結(jié)構(gòu)調(diào)整的一次獨特實踐。

本文擬概括韓國廣播電視業(yè)的結(jié)構(gòu)特征，在此基礎(chǔ)上分析其進行市場結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)容和特點，并對調(diào)整的功效進行初步探討。需要指出的是，這里所謂廣電業(yè)結(jié)構(gòu)，是指組成廣電業(yè)的管理、生產(chǎn)、交換流通和播出等機構(gòu)的總體構(gòu)成及其相互關(guān)系形式。

一、“二元并存”、“三分天下”與“制播合一”：韓國電視業(yè)結(jié)構(gòu)特征分析

韓國電視業(yè)1961年起步，歷經(jīng)80年代初的體制重構(gòu)和90年代初的結(jié)構(gòu)改組，形成了“二元并存”、“三分天下”和“制播合一”的結(jié)構(gòu)特征。

韓國廣電業(yè)兼有公營和民營兩種不同的所有制成份，這種“二元并存”并非韓國公共廣播體制所獨創(chuàng)，但是保留相當(dāng)多的政府對廣電業(yè)的政策主導(dǎo)和行政掌控權(quán)，以及經(jīng)營上的壟斷性，卻頗具有韓國特色。

韓國公共廣播體制是在全斗煥軍人政權(quán)時期推行的，先天便帶有某些政府主導(dǎo)的痕跡，執(zhí)政當(dāng)局一直視廣播電視為傳達政策的工具，相關(guān)法規(guī)也無不滲透著這一意識。與公共廣播體制一同誕生的韓國廣播委員會（KBC）和廣播廣告公社（KOBACO），被韓國一些學(xué)者認為是“將政策宣傳式廣播電視模式制度化”[4]的兩大機構(gòu)。通常所說的公共廣播體制，除了以服務(wù)公眾而非以盈利為目的，以及傳播文化教育節(jié)目和兼顧多元需求外，還有一個基本要件就是，由一個代表公眾利益的獨立機構(gòu)負責(zé)經(jīng)營和管理[5]。然而在韓國，廣播委員會從一開始便隸屬于政府“公報處”，接受其行政領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)包括制訂政策、審核節(jié)目和人事管理在內(nèi)的一系列事務(wù)，具有某種政府機構(gòu)的性質(zhì)，而非真正獨立的公共機構(gòu)。

至于廣播廣告公社，作為韓國廣播委員會下屬惟一的廣告機構(gòu)，被授權(quán)全權(quán)負責(zé)三大公營和民營臺的時段銷售、廣告計劃和廣告費的分配等業(yè)務(wù)，并有權(quán)從中預(yù)留6％的廣告收入用于廣電發(fā)展基金。理論上說，這一措施有助于遏制過份商業(yè)化的競爭傾向，并通過將廣告利潤的一部分向公益領(lǐng)域回饋，來保證公共廣播體制的延續(xù)。但是實際上，廣播廣告公社更象是一家管理機構(gòu)，一家壟斷性經(jīng)營機構(gòu)，而不只是維持廣電業(yè)正常運行的一般廣告，權(quán)力甚大卻缺少制衡。按照廣電“公益”的涵義，公共廣播應(yīng)該首先將利潤用來服務(wù)受眾，提供優(yōu)質(zhì)的文化產(chǎn)品，可是批評者認為，廣告公社常常濫用職權(quán)，在與廣電文化事業(yè)不相關(guān)的地方投入過多的公益資金，對發(fā)展公益廣電文化事業(yè)的幫助卻相對欠缺；在調(diào)節(jié)各臺商業(yè)競爭中的作用也績效不彰[6]。

更主要的是，廣告公社將公營和民營兩類電視臺的廣告業(yè)務(wù)集中管理，使得各電視臺的經(jīng)營被人為地“中介”，實際上褫奪了各臺自主進行收支對接的權(quán)利，壓抑了其運營空間。民營SBS開播的主旨之一，原本是為刺激公營臺提高效率，改進節(jié)目的多樣化水平，可是廣告公社將兩種不同屬性、不同經(jīng)營目標(biāo)的電視臺的廣告經(jīng)營一手掌控，統(tǒng)一調(diào)配，對于避免過度追求視聽率的競爭或許有益，但是這樣一來，二元結(jié)構(gòu)中民營機制的活力卻多少受到抑制，也間接降解了電視臺對于提高效率的追求。

從經(jīng)濟學(xué)的角度看，“公共廣播”的原意，是指不存在個人持有大宗股票的情況，就象一家公共公司一樣。然而在韓國，公共廣播可以說是一個政府持有大多數(shù)股票的政府公司，對于民營資本可能的侵蝕，當(dāng)局一直懷有戒慮。事實上，公營壟斷而產(chǎn)生高額利潤（無論其目的和用途如何），與民營資本一段時期被排除在廣電業(yè)大門之外，未嘗沒有聯(lián)系。回溯歷史，當(dāng)公營臺的低效率和每每扮演政府宣傳工具的現(xiàn)象不斷遭到抨擊，人們對為遏制商業(yè)化傾向、確保公共廣播體制而實行單一公營臺制度的必要性和正當(dāng)性屢屢提出質(zhì)疑時，1980年代末，迫于形勢，韓國廣電業(yè)開始向民間資本開放，但是這種開放是一種政府主導(dǎo)下的有限開放。新修訂頒發(fā)的《廣播法》在強調(diào)“為增進公共利益作出貢獻”的前提下，一面允許非公營機構(gòu)進入廣播業(yè)，一面加高門檻，在運營范圍、經(jīng)濟條件如資本額等一系列方面設(shè)置種種規(guī)定[7]。這些規(guī)定已足以令人躊躇，何況廣電市場被KBS和MBC兩強寡占已經(jīng)多年，新來者面臨的競爭態(tài)勢可想而知。結(jié)果是，那些“不合條件者”被嚇阻，SBS作為惟一的民營廣播臺網(wǎng)受到接納。然而SBS的加入，它相對來說較低成本和較高效率的運作，雖然使它在開播三年后便占有了將近三分之一的市場份額（見表1），亦給以往完全封閉的公營廣播帶來一定沖擊，但是并沒有打破韓國廣電市場高度集中的格局；相反，在被納入既有的管理與經(jīng)營框架后，民營資本雖不免遭遇掣肘和磨合，卻也多少受到同化乃至滋養(yǎng)。韓國公共廣播體制下的市場壟斷依舊，只是由“兩強分噬”發(fā)展而為“三分天下”。

韓國無線電視臺收視率與市場占有率比較表1（單位：％）KBS1KBS2MBCSBS

收視率占有率收視率占有率收視率占有率收視率占有率

19927.31710.72315.73510.424

19937.416112414.43113.128

19949.72011.42414.53011.725

199511.72411.62412.72611.824

199612.22710.92410.92410.924

199712.92810.42312.3279.821

199812.12510.12114.83010.923

199910.7239.42013.2291226

平均10.52310.72313.62911.324

資料來源：Ho-youngKwon,Ik-heeKang,Woo-youngJeon,andJae-sikYoon,KoreanBroadcastingStatistics,KBIReport2001,Seoul,Korea:KBI，表17編制，略有調(diào)整。

韓國廣電業(yè)由韓國廣播公司（KBS，包括兩個頻道KBS1和KBS2）、文化廣播公司（MBC）和漢城廣播公司（SBS）三家瓜分市場的特征，由表1可窺得一斑。就收視率和市場占有率而言，從1992年到1999年，三家廣播公司播出的4個頻道中，平均收視率最高的是MBC（13.6％），SBS居次（11.3％），最低的是KBS1（10.7％）；市場占有率排序也一樣。若以廣播公司為單位，則KBS以兩個頻道21.2%的平均收視率和46%的市場占有率，排名第一，其他兩家則分享另外50％以上的市場份額，MBC平均市場占有率為29％，SBS為24％。再看廣告收入，2000年三臺廣告收入占韓國廣電廣告總收入的比例分別為26.7％（KBS）、35.4％（MBC）、18.8％（SBS）[8]，三臺廣告收入總和占廣電廣告總收入的80％以上，這個市場呈現(xiàn)寡頭壟斷之勢。

一般播出廣告的公共廣播機構(gòu)，其收入來源通常以收視費或國家撥款、團體捐款為主，廣告收入大都作為補充。而在韓國，廣告收入已非補充，而是居于主導(dǎo)。作為公營廣播旗艦的KBS，除了每月從電視家庭的電費中固定扣取的收視費和節(jié)目銷售收入外，近年來廣告收入占其總收入的比重已經(jīng)超過一半，接近60％（詳見表2），廣告收入已經(jīng)成為KBS維持生存的主要來源。另外兩家廣告收入占總收入的比例，則分別接近90％（MBC）和94％（SBS）。換言之，三家廣電網(wǎng)盡管所有制形式不同，經(jīng)營目標(biāo)和行為方式或有區(qū)別，但是有一點是共同的，即通過營利性廣告行為贏得生存的資本。

通常人們認為，公營廣播贏利是為公益，民營廣播贏利是為分紅。其實不論目的怎樣，贏利的正當(dāng)性如何，贏利而且是在公共體制保護下寡頭壟斷的市場上贏利，壟斷所帶來的高額利潤，除了滋生諸如低效、浪費等弊端外，還會令既得利益者本能地為維護舊的市場格局而對任何新來者進行排斥，甚至聯(lián)手抗拒和化解新來者的“入侵”；另一方面，寡頭們多年來壟斷傳媒市場而在政治、經(jīng)濟和社會影響力上所積累的資本，亦使其在追求各種利益方面，很少遭遇強有力的挑戰(zhàn)。

三臺廣播電視營銷比較表2（單位：百萬韓幣）收入與比例KBSMBC（含地方臺）SBS

1997廣告收入∕總收入569,898∕999,915714,663∕809,702354,982∕377,648

比例（％）59.088.294.0

1998廣告收入∕總收入335,882∕774,117506,967∕586,461225,394∕245,718

比例（％）43.486.491.7

1999廣告收入∕總收入487,257∕950,263674,565∕756,710346,574∕371,829

比例（％）51.389.193.2

2000廣告收入∕總收入672,315∕1,157,996892,498∕995,232474,353∕507,213

比例（％）58.189.793.5

資料來源：本表據(jù)“放送產(chǎn)業(yè)”表13“放送產(chǎn)業(yè)營利銷售現(xiàn)狀”、表16“廣播電視廣告銷售現(xiàn)狀”編制，《文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計2001》，文化觀光部出版。

與“三家分晉”式壟斷格局相伴，韓國廣電業(yè)的另一個明顯特征是“制播合一”。即韓國熒屏上播出的本土電視節(jié)目，絕大部分由KBS、MBC和SBS三家自行完成，它們不僅聯(lián)合壟斷了韓國電視收視市場和廣告市場，并且各自垂直整合節(jié)目制作、流通和傳播環(huán)節(jié)。不過，三臺網(wǎng)相互之間極少進行橫向節(jié)目交流，絕大多數(shù)節(jié)目在本臺播出后，國內(nèi)市場便極少再有人問津。

韓國電視業(yè)起步之初，由于技術(shù)限制，“制播合一”只是一種不得已的舉措，況且當(dāng)時專業(yè)化和市場分工闕如，“小而全”也是一種必然選擇。然而，隨著公共廣播體制的推行，在從制度上和結(jié)構(gòu)上用公營機構(gòu)取代所有民營機構(gòu)之后，作為公營壟斷的邏輯結(jié)果，節(jié)目制作和流通的市場化便失去了生長的土壤，“制播合一”則成為壟斷得以延續(xù)的養(yǎng)料。90年代初，韓國廣電業(yè)對民營資本有限開放，作為促進節(jié)目多元化和反壟斷的一項措施，節(jié)目配額制度也被提上議事日程，并自上而下開始在電視界推行。可是，無論是公營的KBS、MBC還是民營的SBS，雖然經(jīng)營目標(biāo)不同導(dǎo)致經(jīng)營行為各異，但是在堅持“制播合一”方面，卻無甚差別。有韓國研究者比較說，1991年，在實行節(jié)目配額制的當(dāng)年，KBS兩個頻道播出的節(jié)目中有大約96％由自己制作，MBC和SBS則分別為95％和93％以上；8年后的1998年，三大網(wǎng)播出的節(jié)目中自制節(jié)目仍然占據(jù)80％左右的份額；相比之下，美國無線電視節(jié)目中有超過70％是由獨立制片商或電視網(wǎng)的下屬部門生產(chǎn)的[10]。顯然，韓國電視節(jié)目制作與流通的市場化，還處在較低水平。

“制播合一”與“三強壟斷”的格局是分不開的，兩者的負面作用也相互關(guān)聯(lián)，即缺乏競爭、效率低下和節(jié)目多樣化程度不足。理論上說，公共電視臺和民營電視臺在節(jié)目內(nèi)容上應(yīng)存在差異，然而有研究顯示，公營的KBS和民營的SBS的新聞節(jié)目，不僅內(nèi)容上有諸多雷同，而且表現(xiàn)方式上也驚人地相似[11]。正如一位韓國研究者所指出的，“雖然韓國電視臺有能力用內(nèi)部制作的節(jié)目將時間占滿，但是觀眾的滿意度相對較低。這可能是因為民營和公共電視臺的節(jié)目種類非常相似的原因”[12]。另一方面，兩者客觀上也窒息了節(jié)目制作與流通市場的發(fā)育。由于生產(chǎn)和播出之間缺少流通網(wǎng)的銜接，使得電視業(yè)運轉(zhuǎn)不靈，節(jié)目價值無法充分實現(xiàn)，造成社會財富的浪費。

三、制播分離、發(fā)展有線電視和衛(wèi)星電視：調(diào)整的內(nèi)容

從某種意義上說，韓國電視業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整是一次因外部壓力而引發(fā)的內(nèi)部改革，是被動應(yīng)變，也是一種主動選擇。

1997年金大中政府上臺后，奉行“民主主義和市場經(jīng)濟”政策，對廣電業(yè)從以規(guī)制為主轉(zhuǎn)為追求市場經(jīng)濟政策[13]。1999年12月，韓國國會通過了頗具整合色彩的新《廣播法》，該法將所有的廣播電視媒體統(tǒng)一規(guī)定在一個法律體制之中，并由一個機構(gòu)統(tǒng)一管理，這個機構(gòu)便是經(jīng)過重組于2000年3月正式開始運作的韓國廣播委員會（KBC）。新組建的廣播電視委員會從政府“文化觀光部”獨立出來，作為民間性質(zhì)的公共機構(gòu)，開始獨立處理廣播電視事務(wù)。過去政府通過下屬的廣播委員會插手廣電事務(wù)的歷史告終，韓國公共廣播體制開始邁出“獨立于政府”的一步。與此同時，新《廣播法》允許設(shè)立民營廣播廣告公司，韓國廣播廣告公社獨霸廣告業(yè)務(wù)的局面將成為歷史。

在上述背景下，韓國廣電業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)，開始指向打破壟斷、激活市場和增強實力；調(diào)整內(nèi)容也大抵集中在三個方面，即加大力度推行節(jié)目制播的專業(yè)分工、發(fā)展有線電視和衛(wèi)星電視。

在韓國，“制播分離”是被強力推行的一項措施。由于“制播合一”與“三強壟斷”的歷史淵源深厚，因而這一措施的推行與打破“三強壟斷”的目標(biāo)密不可分。其方式具體有二，一是倡行節(jié)目配額制，規(guī)定三大網(wǎng)需要播出的外制節(jié)目比例；二是通過基金貸款，扶持獨立制片商。

韓國從1991年開始實行節(jié)目配額制，并擬訂了逐年增加配額比例的計劃表，外制節(jié)目配額比例從1991年的3％，逐步增加到1999年的20％[14]。然而，由于三大網(wǎng)對此一制度態(tài)度消極，致使實際效果不盡理想。近兩年來，韓國廣電管理機構(gòu)開始加大推行力度。1999年，新出臺的《廣播法》在第72條和《施行細則》第58條中，對電視臺增加播出外制節(jié)目的份額，特別是播出獨立制片商制作的節(jié)目的比例，以及黃金時間播出的外制節(jié)目的比例，均作出明確規(guī)定；與此同時，對違反這些規(guī)定的處罰措施，亦加以詳細說明。這些內(nèi)容包括：首先，電視網(wǎng)到2001年外制節(jié)目的播出比例將增加到40％——其中，獨立制片商制作的節(jié)目份額增加到30％；其次，按照韓國廣播電視委員會的要求，電視網(wǎng)每月在黃金時間內(nèi)必須播出超過15％的外制節(jié)目；第三，如果違反配額制，或者黃金時間達不到所要求的外制節(jié)目播出比例，電視網(wǎng)將受到處罰，罰款金額從3百萬韓幣到最高3千萬韓幣不等[15]。

除了對節(jié)目播出機構(gòu)實施硬性的節(jié)目配額要求外，韓國有關(guān)部門根據(jù)《文化產(chǎn)業(yè)振興基本法》（中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)支援法，1999）第14條“對獨立制作社的制作支援”——為激活獨立制作社的制作，政府、廣電法人、廣播電視臺……可對獨立制作社進行支援——以及相關(guān)條例，采取基金貸款、專項財政貸款的形式，對獨立制作社等機構(gòu)的節(jié)目制作從資金上給予扶助。資金來源包括政府文化觀光部下屬的“文化產(chǎn)業(yè)基金”，韓國廣播電視委員會下屬的韓國廣播振興研究院設(shè)立的“廣播振興基金”；資助對象包括獨立制片機構(gòu)、投資公司、動畫制作社和有線電視節(jié)目供應(yīng)商；資助額度從3億到10億韓幣不等。

“放松有線電視管制，允許跨業(yè)經(jīng)營”是目前韓國電視業(yè)調(diào)整的第二項內(nèi)容。90年代中期以來，韓國廣播電視界逐漸認識到，在數(shù)字化多頻道時代，那種視所有電視頻道為公共資源的觀點已經(jīng)過時，那是廣電業(yè)以無線電視為中心、以國內(nèi)電視為中心時代的觀點，以此為基礎(chǔ)制訂的政策和法規(guī)也需要進行相應(yīng)的改變。廣播電視與其他許多行業(yè)一樣，可以用來生產(chǎn)利潤，應(yīng)該將其作為獨立的經(jīng)濟實體來對待。韓國政府在所有新媒介中最先選擇了發(fā)展有線電視，并將其推入市場，期望以此激活競爭，打破有線電視一枝獨秀的局面。與此同時，為防止新壟斷的出現(xiàn)，韓國政府對有線電視實行了嚴(yán)格的經(jīng)營限制和所有權(quán)限制。

韓國有線電視1995年正式開播，按照當(dāng)時有關(guān)法令，節(jié)目供應(yīng)商（PP）、系統(tǒng)運營商（SO）和網(wǎng)絡(luò)運營商（NO）之間禁止跨業(yè)經(jīng)營，即PP－SO－NO“三分立”，而且不同地域的SO之間，以及制作不同節(jié)目的PP之間，不允許相互進入；此外，大企業(yè)、報社和外國資本也被限制進入有線電視行業(yè)。這樣做的結(jié)果是，1999年以前，有線電視無論是系統(tǒng)業(yè)者（SO）還是節(jié)目商（PP），連續(xù)四年一直在虧損中掙扎；有線電視在廣告市場和收視市場上所占的份額，與無線電視相比也非常之低。一些研究者認為，韓國政府的嚴(yán)格限制政策失大于得，“三分立”有利于防止壟斷，但不利于整個行業(yè)的生機[16]。有線業(yè)者只有單一所有權(quán)，在單一地域傳播，各自為政分散經(jīng)營，在無線電視三大網(wǎng)聯(lián)合壟斷的格局下，難以打開局面，亦難以擴大市場規(guī)模和實現(xiàn)節(jié)目多樣化，更談不上創(chuàng)造經(jīng)濟效益。另外，這項產(chǎn)業(yè)壁壘重重，橫向縱向的整合都被封死，難以上規(guī)模上水平；“三分立”政策與時下放松規(guī)制、開放市場以及大資本、大市場、集團化的經(jīng)營潮流也不符合。

有鑒于此，韓國政府開始實施緩和政策。1999年新《廣播法》頒布，打開了先前橫亙在有線電視各業(yè)之間的壁壘。其特點是，首先，允許有能力的有線電視轉(zhuǎn)播業(yè)者成為有線電視系統(tǒng)商（SO）。其次，允許系統(tǒng)商、網(wǎng)絡(luò)商和節(jié)目供應(yīng)商橫向整合，成為多重系統(tǒng)商（MSO）、多重網(wǎng)絡(luò)商（MNO）和多重節(jié)目供應(yīng)商（MPP），同時允許NO、SO和PP之間打破界限，跨業(yè)經(jīng)營。第三，放寬所有權(quán)和新公司進入有線電視業(yè)的限制，允許大企業(yè)和報社持有有線廣播電視臺（SO）33％的股份，參與節(jié)目供應(yīng)商業(yè)務(wù)則未設(shè)任何限制。同時，對于外國資本進入上述三個領(lǐng)域，允許其擁有33％的股份[17]。

“發(fā)展衛(wèi)星電視”是韓國廣電業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的第三項內(nèi)容。對于是否引入衛(wèi)星直播電視，韓國輿論曾經(jīng)存在兩種不同的觀點，一種是保留論，認為有線電視業(yè)的競爭已無法避免，再引入一種新媒介，是否會引起有線電視與衛(wèi)星電視的負面效果。因為在一些有線電視滲透率高的國家，存在一個普遍現(xiàn)象，即提供多頻道服務(wù)的衛(wèi)星廣播的市場份額很低，而有線電視用戶少的國家，衛(wèi)星廣播的需求就高，這表明有線電視和衛(wèi)星廣播是互相競爭的[18]。在韓國，有線電視與衛(wèi)星電視起步的時間差很小，同時發(fā)展這兩種媒介便需要仔細權(quán)衡。另一種是盡早實施論，認為引入衛(wèi)星電視是一項積極的開放策略，旨在應(yīng)對開放韓國廣電市場的壓力，既然開放不可避免，盡早引入衛(wèi)星電視，以積極的開放強化國內(nèi)廣播電視事業(yè)的競爭力是很有意義的，衛(wèi)星電視的實施也會為影像市場的擴大提供機會[19]。最終，人們在發(fā)展衛(wèi)星電視、通過多樣化的節(jié)目市場來增強韓國影視業(yè)的競爭力這一點上形成共識。1999年，韓國政府開始實施衛(wèi)星電視政策，該政策與有線電視新政策類似，比如，允許大企業(yè)和報社參與衛(wèi)星電視業(yè)，但持股須在33％以內(nèi)；允許外國資本參與等等。

2002年3月1日，韓國衛(wèi)星電視臺Skylife正式開播，標(biāo)志著韓國正式步入衛(wèi)星電視廣播時代。Skylife是第一家經(jīng)韓國政府批準(zhǔn)成立的純粹商業(yè)目的的衛(wèi)星電視，國營的韓國通訊是第一大股東，KBS是第二大股東。為了扶持衛(wèi)星電視等新媒體，新政策還允諾包括放寬廣告時間在內(nèi)的一系列優(yōu)惠條件。

四、法律與市場的雙重作用：調(diào)整的特點

韓國電視業(yè)這一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整，是按照法律規(guī)范和市場機制的雙重力量進行的。韓國經(jīng)濟的騰飛，是在集權(quán)政治體制下取得，經(jīng)濟優(yōu)先的原則使韓國在短短時間內(nèi)跨入世界經(jīng)濟發(fā)達國家的行列；與此同時，韓國政局出現(xiàn)政治妥協(xié)的漸進變化，民主化進程加快，社會吁求法制代替專制的呼聲日益高漲，大眾傳播也由爭取言論自由逐步向法制化管理方向發(fā)展[20]。在廣電領(lǐng)域，韓國政府近年來推行“民主化與市場經(jīng)濟”政策，從以規(guī)制為主轉(zhuǎn)向強調(diào)市場機制。韓國廣播電視委員會從政府轄下獨立出來，成為真正意義上的公共機構(gòu)，相應(yīng)地，法規(guī)管理的重要性也日顯突出。事實上，法規(guī)的形成過程已經(jīng)成為體現(xiàn)民主意識和推進民主化進程的一部分，而市場經(jīng)濟是一種法制經(jīng)濟，法規(guī)本身既要體現(xiàn)尊重市場規(guī)律這一時代潮流，也要發(fā)揮相應(yīng)的規(guī)范和保障作用。從這個意義上說，按照剛性的法律規(guī)范和柔性的市場機制要求進行廣電業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是韓國廣電業(yè)的必然選擇，其特點主要體現(xiàn)為：

首先，韓國廣電業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整是以法規(guī)為依據(jù)進行的。無論是推行節(jié)目配額制、扶持獨立制片商，還是發(fā)展有線電視、開發(fā)衛(wèi)星電視，包括韓國廣播電視委員會從政府部門獨立出來、實行重組，如前所述，都是在相關(guān)法規(guī)頒布或者重新修訂之后，才開始實施的。這些法律包括《廣播法》、《有線電視法》、《文化產(chǎn)業(yè)振興基本法》等。先有法律，然后行動，這種方式使結(jié)構(gòu)調(diào)整有法可依；而且由于法規(guī)的產(chǎn)生往往需經(jīng)過多次研討和商議，以凝聚共識，避免偏差和盲目，法規(guī)本身具有一定權(quán)威性、嚴(yán)肅性和相對穩(wěn)定性，因而有利于降低實施的成本，減少隨意性。

其二，遵循市場規(guī)律推動結(jié)構(gòu)調(diào)整。韓國廣電業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一大目標(biāo)是打破壟斷，然而完成這一任務(wù)不能靠硬性的行政手段；而要依照市場規(guī)則下的專業(yè)分工和競爭機制來逐步完成。比如，實施節(jié)目配額制，是對制作和播出進行專業(yè)分工；貸款扶持三大網(wǎng)之外的獨立制片機構(gòu)，是利用資金杠桿，鼓勵節(jié)目的市場化生產(chǎn)；發(fā)展有線電視，一方面是適應(yīng)觀眾的節(jié)目多樣化要求，另一方面也有與無線電視爭奪市場、刺激節(jié)目市場生長的考慮；有線電視從“三分立”到允許跨業(yè)經(jīng)營，則是按照市場對資源配置的要求，對有線電視這一相對弱勢的媒體，打開整合的壁壘，促其整合資源，擴充力量，增強與無線電視的競爭實力；開發(fā)衛(wèi)星電視，則是在原有廣電市場上引入新質(zhì)媒體，一個新的綜合性傳播平臺，這樣做從理論上說亦會刺激節(jié)目需求，活躍市場競爭。

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第三，法律本身比較多地容納市場規(guī)律的要求。以1999年新出臺的《廣播法》來說，該法將無線廣播、有線廣播、衛(wèi)星廣播、有線轉(zhuǎn)播、音樂廣播以及新興的互聯(lián)網(wǎng)廣播等，納入同一個法律體系中，這是順應(yīng)當(dāng)今世界廣播與通訊業(yè)大融合這一市場潮流的明顯反映。韓國廣電業(yè)相關(guān)法規(guī)對制播分離、有線電視和衛(wèi)星電視等事業(yè)的積極推動，以韓國研究者的觀點，說到底，仍是著眼于電視市場、著眼于與觀眾需求市場的變化規(guī)律相適應(yīng)[21]。

美國公共政策學(xué)派代表人物哈維克（JohnJ.Havick）在談到傳播政策的制訂時，曾經(jīng)從理論上概括了四種模式：一經(jīng)濟規(guī)制，二新多元主義，三多元主義，四政府主導(dǎo)。所謂經(jīng)濟規(guī)制，是指以經(jīng)濟效率為標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)實施規(guī)制中的產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)原則，在此基礎(chǔ)上制訂政策；政府主導(dǎo)模式，則是指政府依據(jù)自己的偏好制訂政策，實施政府行為。按照一些學(xué)者的說法，過去在韓國，政府主導(dǎo)模式一直占據(jù)統(tǒng)治地位；然而今天，這種模式已經(jīng)開始向經(jīng)濟規(guī)制模式轉(zhuǎn)變[22]。

五、一役難竟全功：調(diào)整功效初探

韓國廣電市場原有格局的形成非一日之功，結(jié)構(gòu)調(diào)整也很難一蹴而就。那么就目前來看，結(jié)構(gòu)調(diào)整的功效如何呢？

從一些數(shù)據(jù)上可以看到樂觀的信息。例如，2000年一項研究顯示，MBC播出的節(jié)目已達到配額節(jié)目目標(biāo)比例的92.5％，SBS和KBS也分別達到了目標(biāo)比例的77.5％和65.5％[23]。這多少反映“制播分離”正逐漸開始生效。另外，有線電視情況也有所改觀。1999年，有線電視訂戶增加到140萬戶，起步之初的1995年的只有18萬戶，5年增長了將近7倍；同樣在1999年，有線電視開始贏利，節(jié)目供應(yīng)商和漢城地區(qū)系統(tǒng)業(yè)者第一次有了凈利潤[24]。這些都顯示有線電視已經(jīng)開始成為韓國電視市場上不可忽視的新軍。

然而，韓國廣電市場被三大無線網(wǎng)寡頭壟斷多年，按照媒介經(jīng)濟學(xué)理論，寡頭壟斷是一種相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，寡頭們控制經(jīng)濟力量的程度，遠高于完全競爭或壟斷性競爭的市場，他們彼此之間的聯(lián)手合作甚于有限競爭，進入這個市場的障礙極大[25]。事實上，僅以“制播分離”來說，這項自上而下推行的政策，在實踐中便遭到了“上有政策下有對策”的待遇，難以實現(xiàn)預(yù)期效果。

例如，從1991年到2000年，在實行節(jié)目配額制的10年當(dāng)中，三大網(wǎng)沒有一家曾經(jīng)達到過規(guī)定的目標(biāo)比例。在三大網(wǎng)所播出的外制節(jié)目中，有相當(dāng)一部分（KBS和MBC大約在44％左右，SBS稍少）是由本公司前雇員所辦公司制作的，且交易價格低于獨立制片商的節(jié)目，這多少染有違反公平競爭之嫌；即使播出獨立制片商生產(chǎn)的節(jié)目，三大網(wǎng)也大都將它們安排在非收視高峰時段。更有甚者，三大網(wǎng)憑藉雄厚的資金實力，對獨立制作節(jié)目采取版權(quán)買斷方式，大約94.0％的獨立制作節(jié)目版權(quán)歸三大網(wǎng)所有，4.3％由制片商擁有部分版權(quán)，僅有0.7％的節(jié)目全部版權(quán)歸制片商獨家擁有。結(jié)果，絕大多數(shù)獨立制作的節(jié)目被三大網(wǎng)獨家壟斷，二次使用的比率僅為2.1％，使用效率極低[26]。獨立制作的節(jié)目未能起到繁榮市場的作用，客觀上，反倒擴大了三大網(wǎng)在外部節(jié)目制作市場上的壟斷。此外，三大網(wǎng)還常常藉其壟斷地位，對獨立制片商予奪予取，忽視其利益。比如，廣播網(wǎng)與獨立制片商簽定的購買合同，經(jīng)常是一些短片和非系列片，主要是教育、紀(jì)錄片和時事類節(jié)目，每次都需要重新計劃，而不是象廣播網(wǎng)下屬公司那樣，生產(chǎn)系列電視劇和娛樂節(jié)目，能夠連續(xù)性計劃，有高收視和穩(wěn)定收入[27]。缺少制作這一類節(jié)目的機會，使獨立制片商的節(jié)目制作類型單一，專業(yè)水平和多樣化程度受限，無助于其經(jīng)營成長，而這反過來又制約了獨立制片商的發(fā)展。凡此種種，都使得推行節(jié)目配額制的預(yù)期目標(biāo)大打折扣。

再以有線電視來說，如果說節(jié)目配額制是一種政策性催產(chǎn)素的話，發(fā)展有線電視則更象是一個結(jié)構(gòu)性助長劑。因為從理論上說，有線電視所提供的大量頻道，將刺激節(jié)目需求，客觀上會有益于節(jié)目制作與流通市場的生長，觀眾也將得到更多的節(jié)目選擇。然而直到1999年，整個電視收視市場80％以上的份額仍然被三家無線電視據(jù)有，有線電視廣告占整個電視廣告市場的份額也只有8.4%[28]。這其中原因固然很多，包括起步不久便遭遇席卷韓國的亞洲金融危機，還有有關(guān)政策的失誤，比如起步之初實行“三分立”政策，禁止網(wǎng)絡(luò)業(yè)者、系統(tǒng)業(yè)者和節(jié)目供應(yīng)商彼此跨業(yè)經(jīng)營，限制了有線業(yè)者的行業(yè)整合和規(guī)模擴張等等，然而，還有一個更主要的原因是，有線電視缺少好節(jié)目和節(jié)目來源，好節(jié)目仍然掌握在“制播合一”的三家無線廣播公司手中[29]。有線電視要想吸引觀眾，往往得向三家無線網(wǎng)購買，這無形中又助長了三大網(wǎng)的壟斷，也窒息了小制作商的生機；而無法激活節(jié)目制作與流通市場，最終亦會限制有線電視的發(fā)展。1999年實行新的有線電視法規(guī)后，情況似有好轉(zhuǎn)，但是明顯的改觀還有待時日。

衛(wèi)星電視的情況與有線電視相似。韓國發(fā)展衛(wèi)星電視也有激活節(jié)目市場的初衷，但是由于制作公司未成氣候，節(jié)目市場尚未成形，衛(wèi)星電視的大多數(shù)節(jié)目仍然不得不從三大網(wǎng)購買。這樣一來，實際上將三大網(wǎng)的強勢進一步延伸到衛(wèi)星廣播領(lǐng)域，節(jié)目的多樣性大打折扣，衛(wèi)星電視吸引觀眾的能力也無從提高；再加上還要面對強勢的無線電視和先行的有線電視的競爭，衛(wèi)星電視面臨的考驗可想而知。用某些研究者的話來說，衛(wèi)星電視一般5年可以正常運轉(zhuǎn)，現(xiàn)在看來，5年后也不一定會出現(xiàn)理想的狀態(tài)，其前景并不樂觀[30]。目前韓國廣電業(yè)界和研究界正在積極研擬應(yīng)對之策，包括制訂政策弱化無線廣播在衛(wèi)星廣播中的作用；在不損害本國影視業(yè)發(fā)展的前提下，給予外國頻道和國內(nèi)頻道同樣的地位等等。盡管如此，衛(wèi)星電視要進入健康成長期，仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

很顯然，在整個結(jié)構(gòu)調(diào)整中，“制播分離”是關(guān)鍵的一環(huán)，它與打破三大網(wǎng)壟斷的目標(biāo)淵源深厚，與有線電視和衛(wèi)星電視的生存發(fā)展也密切相關(guān)。然而，由于三大網(wǎng)都是在韓國公共廣播體制下的壟斷結(jié)構(gòu)中成長起來，這個體制既含有公營廣播的特點，也吸收了民營廣播的一些專長，因而積累了相當(dāng)雄厚的經(jīng)濟實力，也積累了應(yīng)對政策法規(guī)的不少經(jīng)驗，這使得任何新法規(guī)或新措施的推行，其效果都難免會被三大網(wǎng)消弭一二。另一方面，由于市場集中度過高，新來者的進入門檻被抬高，難以爭得自己的份額，又缺乏市場應(yīng)變的能力，生存不易。這些都使得法律規(guī)制和市場調(diào)控的效果，在一定程度上存在不確定性和不徹底性。

六、結(jié)語

韓國廣電業(yè)的這一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整，是在既有的公共廣播體制下進行的一次漸進式調(diào)整，旨在打破三大無線網(wǎng)的壟斷，提高效率、增強自身實力進而參與國際競爭。因此，結(jié)構(gòu)調(diào)整選擇從推行“制播分離”著手，通過專業(yè)分工來激活節(jié)目市場，并努力推動有線電視和衛(wèi)星電視的成長；其特點是堅持法律與市場機制并重，以便保持結(jié)構(gòu)調(diào)整的有序性和動態(tài)平穩(wěn)性。然而就目前來看，結(jié)構(gòu)調(diào)整要想取得預(yù)期的效果，仍有長路要走。

注釋：

[1]參見康賢斗“多媒體時代韓國廣播電視業(yè)的發(fā)展”，“中日韓廣播電視發(fā)展國際學(xué)術(shù)研討會”論文，2000年6月北京廣播學(xué)院；SooyoungLee.(2000).AStudyonKoreanBroadcastingPolicyforthe21stCentury.KBIReport2001,Seoul,Korea:KBI.

[2]Owen,BruceM.,&Wildman,StevenS.(1992).VideoEconomics.London:HarvardUniversityPress,pp.xi.

[3]參見康賢斗“多媒體時代韓國廣播電視業(yè)的發(fā)展”，“中日韓廣播電視發(fā)展國際學(xué)術(shù)研討會”論文，2000年6月北京廣播學(xué)院。

[4]康賢斗“透視韓國廣電事業(yè)的現(xiàn)實與課題”，（韓國）《思想季刊》1991年秋季號。

[5]呂書練“公共電視的社會價值”，（香港）《傳媒透視》2002年7月。

[6]參見康賢斗“透視韓國廣電事業(yè)的現(xiàn)實與課題”，（韓國）《思想季刊》1991年秋季號。

[7]HosoonCang.(1996).MainstreamOnlyRestrictionsagainstAlternativeMediainKorea,CommunicationandCulture:Identity,PluralityandEquality.EditedbyKyung-jaLee,SeoulKorea:KoreanBroadcastingAcademicSociety.

[8]“廣播電視廣告銷售現(xiàn)狀”，《2001文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計》第239頁，韓國文化觀光部出版。

[9]Brown,Allan(1996).Economics,PublicServiceBroadcasting,andSocialValues,TheJournalofMediaEconomics,9(1),3-15.

[10]Kyoung-HeeSong.(2000).ReportontheProgramQuotaRegulation:Whathaschangedafternineyearsintheprogramsupplymarket?KBIReport2000.Seoul,Korea:KBI.

[11]Man-SeokKang(2000).AStudyonTelevisionNewsinKorea,KBIReport2001.Seoul,Korea:KBI.

[12]Sang-ChulLeeandSusanK.Joe.(2000).KeyIssuesintheKoreanTelevisionIndustry:ProgrammesandMarketStructure,TelevisioninContemporaryAsia.EditedbyDavidFrenchandMichaelRichards,NewDelhi:SagePublicationsIndiaPvtLtd.

[13]參見康賢斗“多媒體時代韓國廣播電視業(yè)的發(fā)展”，“中日韓廣播電視發(fā)展國際學(xué)術(shù)研討會”論文，2000年6月北京廣播學(xué)院。

[14]Kyoung-HeeSong.(2000).ReportontheProgramQuotaRegulation:Whathaschangedafternineyearsintheprogramsupplymarket?KBIReport2000.Seoul,Korea:KBI.

[15]Kyoung-HeeSong.(2000).ReportontheProgramQuotaRegulation:Whathaschangedafternineyearsintheprogramsupplymarket?KBIReport2000.Seoul,Korea:KBI.

[16]參見康賢斗“多媒體時代韓國廣播電視業(yè)的發(fā)展”，“中日韓廣播電視發(fā)展國際學(xué)術(shù)研討會”論文，2000年6月北京廣播學(xué)院。

[17]參見康賢斗“多媒體時代韓國廣播電視業(yè)的發(fā)展”，“中日韓廣播電視發(fā)展國際學(xué)術(shù)研討會”論文，2000年6月北京廣播學(xué)院；SooyoungLee.(2000).AStudyonKoreanBroadcastingPolicyforthe21stCentury.KBIReport2001,Seoul,Korea:KBI.

[18]SooyoungLee.(2000).AStudyonKoreanBroadcastingPolicyforthe21stCentury.KBIReport2001,Seoul,Korea:KBI.

[19]康賢斗“多媒體時代韓國廣播電視業(yè)的發(fā)展”，“中日韓廣播電視發(fā)展國際學(xué)術(shù)研討會”論文，2000年6月北京廣播學(xué)院。