有效政府特征分析

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〔摘要〕就我國而言，有效政府至少應具有以下幾個特征:一是高素質的政府，主要體現為較高的能力素質和倫理素質;二是高效運轉的政府，主要體現為反應靈敏、科學決策等;三是公平施政的政府，主要體現為堅持公正理念、消除社會不公等;四是注重合作的政府，主要體現為樹立共贏理念、加強協調能力等。

〔關鍵詞〕有效政府，高素質，高效運轉，公平施政，注重合作

當前，中國社會正在經歷前所未有的深刻變革，急劇變化的社會環境、政府責任的迅速拓展、政府知識的有限性、社會治理的復雜性、國際競爭的加劇，所有這一切對政府管理提出了挑戰。尋求適合中國國情和當前社會變革需要的政府管理模式并構建有效政府，已經成為我國政府有效開展變革管理、推進我國經濟社會發展和維護社會穩定的重大課題。要解決這個課題，首先應清楚有效政府具有哪些特征，這是構建有效政府的前提之一。筆者認為，就我國而言，有效政府應是高素質、有效運轉、公平施政及注重合作的政府。

一、有效政府應是高素質的政府

政府素質是指政府履行其職責所必須具備的才能和品質，是提高政府有效性的根本保證。政府素質可分為政府能力素質和政府倫理素質兩個方面。

政府能力素質是指政府履行其職責所具有的技能和影響力，它是政府職業素質的核心。筆者認為，就我國當前的現實來看，政府應著重加強和提高以下兩方面的能力:一是根據社會需求和未來發展趨勢科學確定政府職能的能力。在不同的環境下，對政府會有不同的能力要求;社會環境本身也會對政府能力產生重大影響，“理解政府能力，既要考慮到行政主體的權力行使，又要考慮到行政客體的服從”。〔1〕(P137)目前，我國“政府職能轉變還不到位，對微觀經濟運行干預過多，社會管理和公共服務仍比較薄弱;部門職責交叉、權責脫節和效率不高的問題仍比較突出”，〔2〕科學確定政府職能的任務迫切而艱巨。第二種能力是政府自我管理的能力。現有的政府能力研究大多關注于政府對社會的管理能力，而忽視了政府自我管理的能力。很顯然，只有在對自身進行有效管理的情況下，政府才能夠科學地統籌使用自身所擁有的資源，準確高效地履行其職能。這實際上是一種自我約束和自我控制的能力，“有效地控制政府的自利性，不但不會削弱政府的宏觀行政能力，反而對增強政府能力有利”。〔3〕政府倫理素質是指政府擔任其角色、履行其職能時所應秉承的價值理念和倫理操守。政府能力素質只是為政府在社會發展進程中發揮相應的功能提供了前提和可能，它既能用于推進社會的進步，也能用于阻礙社會的發展，關鍵在于政府是否正確地運用了其能力。因此，僅有能力素質是不夠的，政府的倫理素質在政府素質結構中同樣扮演著重要的角色。在現代民主國家，政府的一切權力來自于人民，因此，對政府的基本倫理要求就是忠于人民的利益。在當今社會，政府倫理素質的基本要求就是堅持政府權力運行的公共性、人民性和公平性。公共性指的是“一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性”;〔4〕人民性是指政府權力的運行是在人民的參與和監督之下進行的，目的在于實現人民的利益和需求;公平性是指政府在制定和執行公共政策的過程中公正地對待每位公民，平等地保護每位公民的權利、利益和機會，提供均等化的公共服務等。政府只有具備了這樣的素質，才有可能實現有效性。

如上所述，政府素質是影響政府有效性的關鍵因素，然而，政府素質的培養和提高卻是一個長期和艱苦的過程。一方面，政府素質的高低受到多方面因素的影響，比如政府組織及其人員的能力與素質、政府的目標定位和結構特征、政府內部的權力關系和運行方式以及政府的物力、財力、權力、威信等資源條件等，其中任何一個因素的嚴重滯后都可能影響政府整體素質的提高;另一方面，政府素質培養的關鍵在于政府組織中人的培養，而人的素質的提升是一個極為復雜的過程，在短時間內不可能取得明顯成效。具體說來，提高政府素質應主要從以下幾個方面入手:首先，要加強政府工作人員職業技能的訓練和道德素質的養成，培養勤奮、高效、廉潔的政府工作人員。其次，加強政府改革，理順政府與市場、社會的關系，改善政府內部結構，提升政府運作的效率和效益。第三，加強政府制度建設，強化對政府的制度監督和社會監督，提高政府的自我約束能力，實現政府運行的法治化、透明化和高效化。其中，透明化尤為重要，正如黨的十七大報告所指出的:“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。”〔5〕(P32)

二、有效政府應是高效運轉的政府

政府有效性需要通過政府行為得以體現，而政府行為能否高效地實現政府目標又取決于政府能否對社會變化作出準確迅速的反應，科學決策，采取及時有力的政策措施。一言以概之，就是能否高效運轉。

第一，高效運轉的政府要做到公開透明，反應靈敏。政府運行的公開透明不僅僅是公民和社會監督政府、防止政府濫用權力和貪污腐化的重要手段，它還具有其他兩個重要功能。一是有利于及時發現政府運行中的缺陷和低效，從而推動政府不斷改進自身的管理水平;二是有利于政府及時了解社會環境和民眾需求的變化，從而使政府能夠根據社會環境和社會需求的變化及時調整政府的工作重點和布局，使政府活動與社會環境需求保持一致。同時，在現代社會，物質、資本、人員、技術、信息的流動日益快速和便捷，社會環境的變化日新月異，各種突發性的社會風險顯著增多，迫切要求政府作出科學、準確、快速的反應，才能有效地解決社會問題，保障社會的良性運行和健康發展。政府要做到公開透明，反應靈敏，一要按照《政府信息公開條例》的要求，建立健全政府信息機制，及時準確地公開政府信息。為此，政府要開辟多種渠道，建立與民眾的信息交流平臺，將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開，并根據需要設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所和設施，以便于公眾查閱政府信息。二要建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議。三要積極推進民主行政建設，努力實現公民在政府決策和執行過程中的廣泛參與。四要高度重視電子政務建設，運用現代信息技術實現政府信息公開和政府與公民的信息溝通與互動。第二，高效運轉的政府要做到實事求是，科學決策。政府決策是政策執行的前提，沒有科學的決策就不會有正確的行動。判斷政府決策科學與否不是看政府決策是否符合某種政策理念或政策原則，而是看政策能否有效地解決其所面臨的社會公共問題，是否有助于維護和增進廣大民眾的根本利益。提高政府科學決策的水平，可以從以下兩個方面入手:其一，堅持從實際出發的原則，準確全面地了解社會問題的相關信息，正確分析和把握社會問題產生的主客觀原因，這是政府科學決策的前提。現代社會是一個瞬息萬變的社會，科學技術飛速發展，社會環境極不穩定，人們的生活態度和價值觀念也在不斷變化，與此同時，政府的公共決策能力尚有待提高，決策過程也可能會過多地受到某些強勢利益集團的影響而削弱政府決策的科學性和公正性。因此，政府在公共決策和政策執行的過程中，應該密切關注社會環境的變化，通過漸進的方式不斷改進和完善政策措施，不斷提高政策措施的針對性和有效性。其二，堅持人民利益至上的原則，也就是“堅持把最廣大人民的根本利益作為制定政策、開展工作的出發點和落腳點，正確反映和兼顧不同方面群眾的利益”。〔6〕

第三，高效運轉的政府要不斷改進工作流程，提高運作效率。中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》提出，要“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力”〔2〕，這為改進政府流程提出了努力的目標。為達此目標，改進政府工作流程應堅持這樣幾個原則:其一，應把改進工作流程與改進政府觀念、轉變政府職能、改革政府機構等結合起來;其二，應堅持有利于提高政府效率的原則;其三，應堅持有利于公民參與的原則;其四，應與采用新的技術手段(如電子政務)相結合。同時堅持這些原則并不容易，因此，改革應是對多方面因素的綜合權衡。

三、有效政府應是公平施政的政府

在現代社會，公共性已成為公共權力的重要特征，追求社會公正則是有效政府首要的價值追求。黨的十七大報告指出:“實現社會公平正義是中國共產黨人的一貫主張，是發展中國特色社會主義的重大任務。”〔5〕(P17)要實現社會公正，政府首先要做到公平施政，平等地對待所有公民，從而表明政府是全體人民的政府，這樣才有利于構建和諧社會;也只有在這種情況下，政府才能得到民眾普遍的認同和支持，才能獲得治理社會的足夠的威信和合法性。對政府而言，要做到公平施政并不容易，但這卻是現代社會對政府的基本要求。

第一，公平施政的政府要堅持以公正理念指導工作。思想是行為的先導，要做到公平施政，政府首先要把追求社會公平作為重要的執政目標。“要做到公平，關鍵是政府要具備公平、正義的理念和責任感”。〔7〕(P141-142)只有堅持社會公正的執政理念，政府才能夠在決策及其執行過程中充分考慮社會各方面的利益和要求，協調各方面的利益沖突，把實現最廣大人民的根本利益作為指導政府行為的依據和目標。

第二，公平施政的政府要積極采取措施，消除社會不公。要實現社會公正，政府不僅要在公共政策制定和執行的過程中公平地對待每一個公民，還要積極采取措施，努力消除當前業已存在的社會不公平現象。其一，消除居民收入差距較大、分配不公現象。在市場經濟體制下，市場競爭者必然存在著成功和失敗，也就會存在著收入和財富的差距。同時，由于一些其他原因也造成了收入差距較大的問題。因此，政府要從制度、體制等方面努力，構建合理的收入分配格局，縮小貧富差距。其二，消除基本公共服務中的不公平現象。由于歷史原因，我國居民因其居住的地域不同、城鄉不同而享有差別較大的教育機會、公共服務條件和社會保障水平，人為地制造了區域不平等和城鄉差距，最終形成了一種與我國社會主義制度格格不入的，人們在政治權利、社會權利等方面基于戶籍制度的不平等。正是在這種背景下，黨和政府提出“要加快建立有利于逐步改變城鄉二元結構的體制，實行城鄉勞動者平等就業的制度”，〔8〕黨的十七大報告進一步提出要“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化”。〔5〕(P247)其三，消除市場競爭中存在的不公平現象。一方面，公共權力對市場運行的過多干預仍普遍存在，人為造成了市場競爭的不公平;另一方面，政府對市場的監管仍存在很多漏洞，三聚氰胺奶粉事件充分說明了這一點。另外，行政壟斷性行業的低效率、高利潤現象也引起了社會的廣泛不滿。政府只有積極采取措施消除這些社會不公現象，才能增強民眾對政府的信任和信心。

第三，公平施政的政府要關愛弱者，推進和諧社會建設。公平施政并不是說政府的社會政策不能有絲毫的傾斜，相反，政府追求社會公平的目標要求政府應對社會中的特殊人群給予特殊的照顧。在現實社會中，弱者可能是出于不夠努力，也可能是出于運氣不濟，還可能是出于社會結構本身的不公平所致，因此，關愛弱者不僅僅是出于對弱者的同情，更是基于維護社會公平的需要，是促進社會和諧的需要，是推動社會健康發展的需要。當前，關愛弱者要解決弱勢群體的基本問題，正如2009年中央經濟工作會議所指出的，要“加強對就業困難人員的就業援助，加大對低收入群體的幫扶救助力度”等，〔8〕這些都是公平施政的政府應做好的基本工作。

四、有效政府應是注重合作的政府

人類是因為相互需要才結成社會，這種相互需要往往通過合作得以滿足。恩格斯在論述分工、協作的效應時指出:“許多人協作，許多力量結合為一個總的力量，用馬克思的話來說，就造就了一種‘新的力量’，這種力量和它的一個個力量的總和有本質的差別。”〔9〕(P469)人們為了更好地合作，往往結成各種類型和功能的組織，通過組織成員的相互協調和緊密合作實現單個人所無法完成的工作并極大地提高每個人的工作成效。在某種意義上，政府也可以看作是人們之間為了實現更大范圍內的合作而建立的組織。

人們在社會中需要相互合作才能生存。作為實現人類合作的組織形式之一，政府也必須同其他社會主體密切合作才能更有效地發揮自身的功能。在現代社會，合作對政府而言之所以必要，主要是出于多元治理的現實要求。隨著公民權利意識的增強，特別是隨著市場經濟的發展和市民社會的逐步完善，公民、企業和其他社會組織對社會公共事務的參與越來越廣泛，影響也越來越大。在社會資源配置領域，市場發揮著基礎性的功能。在公共事務管理和公共服務提供方面，公民、企業、非營利組織等都發揮著重要功能。然而，在多元治理格局下，各治理主體的職能劃分并不是清晰的和互不交叉的，而是絕大多數職能都重疊在一起，這就要求各治理主體相互合作才能達到最佳的治理效果。比如，在改革開放以前，我國公共服務的提供責任全部由政府承擔，導致服務質量較差、服務效率較低，不僅不能滿足民眾需要，而且使政府的負擔過重。改革開放以后，特別是1993年以后，我國在住房、教育、醫療、文化、體育等方面啟動了市場化改革，并將這些社會服務的供給責任主要交由市場來承擔，公共服務狀況在一定程度上有所改善，但也滋生了一些問題。“一方面，醫療、教育和住房的價格高企，已經超出了普通民眾的承受能力;另一方面，伴隨著成本和價格的攀升，公共服務的質量卻未見明顯的改進，在很多領域甚至出現了下降的趨勢”，“一方面，政府活動的范圍依然過大，大量公立事業單位依然存在，不僅效率低下，而且服務供給不能滿足日益增長的社會需要;另一方面，市場化改革雖然釋放了市場力量，卻未伴之以必要的政府干預能力的增強，結果導致公共服務價格攀升、質量下降。”〔10〕可以看出，在這些非生產性、具有社會公益性的公共服務領域，單獨依靠政府、市場或者社會都不能達到令人滿意的結果，這就需要政府、市場和社會的有效合作。合作意味著“每一個成員都必須愿意調整自己的行為以與其他成員的行為相互協調”。〔11〕(P55)在社會治理中，這種協調職能需要由政府來承擔。政府通過與其他社會治理主體的有效合作不僅可以節省政府資源，而且可以大大提高社會治理的效果，從而提高政府治理的有效性。需要明確的是，這種基于合作的社會治理雖然在某種程度上減輕了政府的負擔，卻并沒有降低對政府的責任和能力要求，相反，對政府的能力提出了更高的要求。為了更好地加強與社會其他組織的合作，政府應主要從以下三個方面作出努力。首先，樹立共贏理念，建設有效的社會合作機制。加強政府、市場、社會之間的合作，不僅有利于更好地發揮市場功能，從而提升企業的競爭力，更好地滿足消費者的需求，也有利于非營利組織的健康成長，增強其服務社會的能力，因而，這種合作對合作各方都極為有利。而且，在政府、市場、社會之間建立一種平等合作的機制，有助于促進各自功能的發揮。其次，加強政府協調能力建設。在社會合作的過程中，政府需要協調好各方的利益關系，及時調整社會主體間的利益分配機制，使社會合作機制持久穩定。因此，提高政府的協調能力是維持社會合作機制正常運轉的重要保證。第三，加強制度建設，保障社會合作的有效性、長期性和穩定性。政府應及時把一些有效的社會合作機制以法律、法規等制度的形式固定下來，從而使社會合作機制能夠在一個更加穩定的基礎上有效運行。