頂層設計下三農問題改革研究

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一、頂層設計視域下解決我國三農問題的重大意義

第一產業與第二第三產業、城市與農村、城市居民與鄉村農民等之間的關系,全面改革收入分配及價格、財稅、金融、戶籍、農村土地等制度,轉變政府職能,建立從根本上解決三農問題的一整套制度機制。有利于促進農業現代化發展。黨的十八大提出2020年全面建成小康社會,農業和農村的發展、農業基礎地位的穩固,直接關系到我國小康社會的全面建成,更直接關系到國家糧食、食品、環境和社會安全以及其他產業的發展,關系到加快推進社會主義現代化的步伐。在這個全新形勢下,從根本上調整三大產業結構,加強農業的國民經濟基礎地位,這需要我們必須站在國家層面進行戰略規劃和調整,推動產業結構的調整。首先通過國家的頂層設計是建立一整套促進農業發展和加強農業基礎地位的政策支持體系,貫徹落實有關農業保護和發展的政策:包括農業保護體系建設,農業投入,農業市場管理和監控,農業結構調整等,進一步落實工業反哺農業、城市支持農村、扶持鄉鎮企業、小農經濟以及多種經營方式的農業的發展,最終促進農業現代化。此外,要監督這些政策的貫徹落實,中央、地方和農民三級的協調配合,最大效應的發揮這些政策的作用。有利于完善城鄉發展一體化機制。解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重,城鄉發展一體化是解決三農問題的根本途徑。但在我國目前的城鎮化進程中卻存在諸多問題:“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”、東西部城市發展不平衡、農民工就業難、社會保障,多頭管理等問題。產生這些問題的原因是多方面的,既有資源、環境和體制等客觀原的約束因,也與主觀的認識不足、管理不當有關。因此這些問題的解決不是國土資源部、社會保障局等一兩個部門就可以辦到的,它需要國家統籌規劃,全面完善城鄉發展一體化的機制。頂層設計堅持以人為本的理念促進城鄉一體化建設,通過國家推動發展理念的改變,使城鎮化不再以經濟增長為唯一目標,而是滿足人的多方面需求,以經濟、政治、文化、社會、生態等各個領域的全面發展為目標,且著眼于長遠和大局,協調城鎮與農村之間的發展,加大對農村的公共財政支持力度,促進農村公共基礎設施的建設,強調發展的綜合平衡和可持續性,使農村轉移到城鎮的人口和在農村的農民都能享受到教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務,使廣大人民都能共享發展成果。有利于建立向農民傾斜的國民收入分配體系。改革開放以來,由于城鄉經濟體制改革的深化和市場經濟體制的確立,城鄉居民整體收入不斷提高,由溫飽型開始逐步向小康型轉換。同時,城鄉居民收入差距也在迅速拉大(如表1所示)。過大的城鄉收入差距,將直接影響改革的深入進行、經濟的進一步繁榮及社會的穩定,增加農民收入成為當前的重要問題。為了增加農民收入,改革開放三十四年來,國家不斷通過改革收入分配制度,“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平,再分配更加注重公平”,“促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”,通過國家頂層設計來推動收入分配制度的改革,建立向農民傾斜的國民收入分配體系對我國三農問題的解決有著重要的意義。

二、頂層設計視域下解決我國三農問題需要主要考慮的問題

三農問題的頂層設計是在最高戰略層面整體推進三農改革的設計,一定不能面面俱到,羅列三農改革中的各種問題,它所要涉及的內容必須是當今及今后一個時期農村社會穩定、農業經濟穩定增長中大家普遍認為最難解決的、民怨最大的問題出發,抓住現象背后的主要制度、體制問題,不回避、敢碰硬、去突破。只要做到這一點,才具有“頂層”的含義。依此,筆者認為,頂層設計視域下解決我國三農問題需要主要考慮的問題有:將農業納入經濟發展方式轉型當中。十八大報告中指出:以科學發展為主題,以加快轉變經濟發展方式為主線,是關系我國發展全局的戰略抉擇。之所以把農業納入到經濟發展方式轉型過程當中,是基于對我國三農改革發展現實的清醒判斷:目前,我國三農改革發展進入關鍵階段,這一時期的三農改革出現了一系列問題:包括經濟結構不合理,農產品產業結構低端化、區域結構失調化、城鄉結構二元化等,嚴重制約著我國社會主義新農村的建設,并影響我國和諧社會的構建,這是我國傳統經濟發展方式的弊端。借鑒英國的科技革命立國、美國的自主創新強國都是在經濟發展方式上與時俱進,通過科技創新和制度創新帶動農業產業化的發展,進而實現農業現代化。因此,加快推進經濟結構的戰略性調整,促進農業發展方式轉型是解決我國三農改革中深層次矛盾的重要內容,是三農頂層設計的重要組成部分。收入分配制度改革。當前我國居民收入分配機制主要存在兩大問題:一,城鄉收入差距不斷擴大。改革開放以來,我國城鄉居民收入差距總體上呈不斷擴大的態勢,進入21世紀后,城鄉居民收入的相對差距和絕對差距開始加速擴大,且我國收入差距有將近一半來自于城鄉之間收入差距。二,再分配機制“逆向調節”問題較為突出。特別是國有企業經營性資本收益向居民轉移機制缺失等因素,造成再分配環節對居民收入的“逆調節”,從而在總體上擴大了城鄉差距。當前,社會對收入分配制度不公的關注已經或者說遠超出了對收入差距本身的關注度,城鄉收入差距的持續增加,已經影響到我國社會主義和諧社會的構建,收入分配制度改革應當納入三農頂層設計規劃當中。創新機制的建立。創新是國家發展的真正發動機,也是三農改革發展的源泉。但是創新這個問題涉及的面又實在太廣,不但涉及到許多經濟主管部門、企業、更涉及到教育、科技、軍工、又涉及到知識產權管理。只靠相關部門的努力,創新機制難以形成,必須要有中央政府層面的推動和資金的支持。所以,在頂層設計中,創新機制應該作為專門的一項內容,予以格外重視,從多部門、多角度作出布局和制度安排,給予有長期“后勁”的支持。戶籍制度改革。我國現行的戶籍制度是計劃經濟時期最有代表性質之一的制度縮影,它是造成我國城鄉二元制社會結構的巨大推手。這種造成城鎮居民和農村村民享受待遇差別很大的城鄉二元制社會結構一直被認為是城鎮居民對農村村民歧視性的制度。隨著市場經濟的不斷發展,城鎮化過程當中大量農民脫離農業而涌進城鎮,給城市造成各方面的壓力使其無法承擔。此時限制公民自由地從一地流轉向另外一地此時的戶籍制度給整個國家社會保障、勞動就業等各方面的社會管理都造成了一定的影響,并制約了城鄉二元化的快速協調發展,同時導致了國民待遇和社會權利在某種程度上的不平等,無法真正實現城鄉統籌發展。因此戶籍制度應改革具有十分重要的現實意義,是黨中央頂層設計必須要解決的問題。土地制度改革。農村的土地在向城鎮化轉移過程中經過一個低價征用的程序,導致農民利益受到很大傷害。而土地出讓收入又有“第二財政”之稱,與之相關的稅收一直以來都是地方政府收入的重要來源,中國經濟增長很大一部分就是通過廉價土地降低經濟增長成本的。因此,土地城鎮化實際上是以犧牲農民利益為代價來換取經濟增長的基本條件,并且這已經成為地方政府發展經濟的重要依賴條件。這個問題不僅涉及農民權益保護問題,涉及中國千千萬萬個小城鎮建設中土地的統一規劃、建設用地供應、土地財政問題,土地征收問題已成為城鄉經濟、社會矛盾的焦點,這是三農改革頂層設計中不能回避的問題。

本文作者：帥建祥鄭晶工作單位：西南石油大學