剖析農(nóng)民進(jìn)一步增加收入面臨的瓶頸論文

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內(nèi)容提要：農(nóng)民增收困難是不合理的體制和政策造成的。一是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)出有限；二是以農(nóng)補(bǔ)工，索取過(guò)度；三是城鄉(xiāng)分治，制約發(fā)展；四是食之者眾，生之者寡；五是分配制度，改革滯后；六是工資改革，分配失衡；七是農(nóng)村土地，產(chǎn)權(quán)不清；八是農(nóng)副產(chǎn)品，流通受阻；九是村級(jí)管理，嚴(yán)重錯(cuò)位。作者建議：一、改革戶籍管理制度；二、改革義務(wù)教育體制；三、加速城市化建設(shè)；四、改革勞動(dòng)就業(yè)制度；五、統(tǒng)一城鄉(xiāng)行政管理制度；六、完善財(cái)政分稅制度；七、明析農(nóng)村土地的所有權(quán)；八、放開農(nóng)村金融市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場(chǎng)；九、放開農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷市場(chǎng)。十、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅費(fèi)制度。十一、加大農(nóng)業(yè)投入；十二、改進(jìn)工作作風(fēng)。

關(guān)鍵詞：“三農(nóng)”問(wèn)題農(nóng)民增收困難深層原因?qū)Σ呓ㄗh

當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中存在著許多矛盾和問(wèn)題，突出的是農(nóng)民增收困難。全國(guó)農(nóng)民人均純收入連續(xù)多年增長(zhǎng)緩慢，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度低于全國(guó)平均水平，許多純農(nóng)戶的收入持續(xù)徘徊甚至下降，城鄉(xiāng)居民收入差距仍在不斷擴(kuò)大。農(nóng)民收入長(zhǎng)期上不去，不僅影響農(nóng)民生活水平提高，而且影響糧食生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品供給；不僅制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且制約整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；不僅關(guān)系農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步，而且關(guān)系全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；不僅是重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是重大的政治問(wèn)題。全黨必須從貫徹‘三個(gè)代表’重要思想，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民群眾根本利益的高度，進(jìn)一步增強(qiáng)做好農(nóng)民增收工作的緊迫性和主動(dòng)性。筆者認(rèn)為，必須認(rèn)真分析造成農(nóng)民增收困難的深層次原因，“對(duì)癥下藥”，才能從根本上解決農(nóng)民增收困難問(wèn)題。

一是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)出有限。

中華人民共和國(guó)建國(guó)之前，我國(guó)是一個(gè)半封建、半殖民地國(guó)家。長(zhǎng)期以來(lái)，在封建社會(huì)“以農(nóng)為本、重農(nóng)輕商（工）”及閉關(guān)鎖國(guó)的國(guó)策指導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，加上戰(zhàn)亂不斷和我國(guó)農(nóng)民思想保守、容易滿足和安于現(xiàn)狀，當(dāng)世界發(fā)達(dá)國(guó)家早就用現(xiàn)代化的機(jī)械設(shè)備和科技手段進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時(shí)候，我國(guó)農(nóng)民至今還在用幾千年前封建社會(huì)初期就在用的耕牛耕地，用鋤頭、鐮刀等簡(jiǎn)陋的生產(chǎn)工具和落后的耕作技術(shù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我國(guó)是一個(gè)人口多、耕地少的國(guó)家，人均耕地只有1.5畝，戶均耕地只有6畝。改革以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村普遍建立了家庭承包責(zé)任制，耕地按人口平均分配給農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)。改革初期，由于實(shí)行家庭承包責(zé)任制，打破了“大鍋飯”，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。但是，這種按人口平均分配土地、一戶農(nóng)民只有幾畝耕地、建立在家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模上的承包責(zé)任制，實(shí)際上是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。隨著時(shí)間的推移，其弊端充分暴露出來(lái)：產(chǎn)出十分有限，只能解決溫飽問(wèn)題，沒(méi)有發(fā)展后勁。在一些自然條件差、生存環(huán)境惡劣的地方，甚至無(wú)法解決溫飽問(wèn)題。

二是以農(nóng)補(bǔ)工，索取過(guò)度。

中華人民共和國(guó)建國(guó)以來(lái)，國(guó)家為了加速工業(yè)化和城市化進(jìn)程，一直實(shí)行重工輕農(nóng)、以農(nóng)補(bǔ)工和重城市輕農(nóng)村的政策，向農(nóng)業(yè)過(guò)度索取。除向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅之外，還通過(guò)暗取方式向農(nóng)民索取：1、用各種名目的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和政府性集資以及農(nóng)民義務(wù)工、勞動(dòng)積累工等形式無(wú)償平調(diào)、強(qiáng)行攤派，向農(nóng)民索取資金、物資和勞動(dòng)力，用于工業(yè)發(fā)展和國(guó)家建設(shè)。所索取的數(shù)額是一個(gè)無(wú)法統(tǒng)計(jì)的數(shù)字。2、用工農(nóng)業(yè)剪刀差向農(nóng)民索取。索取的數(shù)額，1952-1989年為9,716.75億元,相當(dāng)于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局計(jì)算的同期農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值的1/5。另一種計(jì)算的數(shù)額大大高于此數(shù)。1953-1978年的剪刀差達(dá)9494.9億元，相當(dāng)于同期農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值的57.5%。中共中央政策研究室、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的“農(nóng)業(yè)投入課題組”曾經(jīng)做過(guò)估計(jì)：僅1979-1994年的16年，政府通過(guò)工農(nóng)業(yè)剪刀差大約取得了15,000億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收入1755億元，財(cái)政支農(nóng)支出3,769億元，政府提取農(nóng)業(yè)剩余凈值12,986億元。平均每年從農(nóng)業(yè)部門流出的資金凈額達(dá)811億元。特別是從1994實(shí)行分稅制以來(lái)，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難加劇，農(nóng)村稅費(fèi)任務(wù)年年加碼，亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派和各種名目的亂罰款屢禁不止，農(nóng)民入不敷出，造成耕地大量撂荒，鄉(xiāng)村組織負(fù)債累累，難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是城鄉(xiāng)分治，制約發(fā)展。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分割、二元結(jié)構(gòu)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制，首先是用戶籍管理制度把全國(guó)人口分成農(nóng)業(yè)人口和城鎮(zhèn)人口。在嚴(yán)格的戶口等級(jí)制度中，農(nóng)業(yè)人口處在寶塔式等級(jí)階梯的最底層。在戶口等級(jí)制度的背后是重大的利益差別。農(nóng)業(yè)人口在求職、參軍、招工、轉(zhuǎn)干、退伍安置、住公房、吃補(bǔ)貼、受教育、物資供應(yīng)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、自由遷徙等各方面無(wú)一不受到歧視性政策的對(duì)待，嚴(yán)重傷害了農(nóng)民的自尊性，傷害了農(nóng)民對(duì)黨的感情，制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，大量人口和勞動(dòng)力被滯留在農(nóng)村，守著一畝三分地過(guò)日子，種地成為農(nóng)民謀生的惟一手段。由于農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，投入大、生產(chǎn)周期長(zhǎng)、產(chǎn)出小，不僅受市場(chǎng)制約，尤其受大自然制約，收入極不穩(wěn)定。加上農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小，產(chǎn)出有限，人們?yōu)榱松妫偪衤訆Z自然資源，毀林開荒，超量放牧，亂砍亂伐林木，亂開亂采礦產(chǎn)資源，造成水質(zhì)嚴(yán)重污染，水土嚴(yán)重流失，土地嚴(yán)重沙化石化.自然災(zāi)害頻繁，生產(chǎn)條件惡化，反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。其次是用“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的義務(wù)教育制度，讓農(nóng)民承擔(dān)了全國(guó)近90%的義務(wù)教育投入，使全民義務(wù)教育實(shí)際上成為農(nóng)民義務(wù)教育。由于農(nóng)民的投入是有限的，依靠農(nóng)民投入舉辦義務(wù)教育，不僅加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，更嚴(yán)重的是制約了農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村人口素質(zhì)的提高。農(nóng)村人口和農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)大大低于城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)勞動(dòng)力素質(zhì)水平。占全國(guó)70%的勞動(dòng)力群體由于素質(zhì)低下就業(yè)無(wú)門，創(chuàng)造力得不到充分發(fā)揮，導(dǎo)致人、財(cái)、物無(wú)法實(shí)行優(yōu)化配置。更嚴(yán)重的是，城鄉(xiāng)居民受教育機(jī)會(huì)的不平等，造成就業(yè)機(jī)會(huì)的不平等。而就業(yè)機(jī)會(huì)的不平等，又造成收入的不平等和生活的不平等。這種情況繼續(xù)下去，不可避免地造成下一代、再下一代就業(yè)機(jī)會(huì)的不平等、收入的不平等和生活的不平等。再次是在稅費(fèi)制度上，國(guó)家設(shè)置了專門面向農(nóng)民征收的稅費(fèi)項(xiàng)目。除農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅、屠宰稅外，還有鄉(xiāng)統(tǒng)籌等行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和農(nóng)村教育集資等政府性集資。鄉(xiāng)統(tǒng)籌包括計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)、優(yōu)撫及民兵訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)、鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)經(jīng)費(fèi)和五保戶供養(yǎng)費(fèi)。實(shí)行計(jì)劃生育，優(yōu)撫烈軍屬和復(fù)員退伍軍人，訓(xùn)練民兵，舉辦義務(wù)教育，修建道路，供養(yǎng)孤寡老人是政府應(yīng)當(dāng)舉辦的事業(yè)，是為全國(guó)人民的共同利益服務(wù)的。不僅農(nóng)村需要舉辦這些事業(yè)，城市同樣需要舉辦這些事業(yè)，而且比農(nóng)村辦得更好，花的錢更多。城市舉辦這些事業(yè)由國(guó)家撥款，農(nóng)村舉辦這些事業(yè)由農(nóng)民掏錢，這些負(fù)擔(dān)顯然是不合理的。在農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作中，政府雖然取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和農(nóng)村教育集資等政府性集資，取消了屠宰稅，但保留了農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。并通過(guò)調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策增加了農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅面積，提高了常年產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅價(jià)格，使農(nóng)業(yè)稅的實(shí)際征收額比稅費(fèi)改革前提高了350%。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，在不剔除生產(chǎn)成本的條件下，農(nóng)民要繳納占農(nóng)業(yè)收入8.4%的農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加，如果把這一稅額折合成增值稅，稅率高達(dá)42%，是其他職業(yè)勞動(dòng)者所交17%增值稅稅率的2.47倍！農(nóng)民收入比其他勞動(dòng)職業(yè)者低，所交的農(nóng)業(yè)稅稅率卻比其他職業(yè)勞動(dòng)者所交的增值稅稅率高，這顯然是不合理的。其次是和所得稅比，《中華人民共和國(guó)所得稅稅法》規(guī)定，勞動(dòng)者月收入扣除800元的余額作為應(yīng)納所得稅稅額。2001年，我國(guó)農(nóng)民人均年純收入2336元，月收入不到200元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到個(gè)人所得稅法規(guī)定的起征點(diǎn)。其他職業(yè)勞動(dòng)者月收入沒(méi)有達(dá)到起征點(diǎn)可以免交所得稅，農(nóng)民月收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)，卻要交具有所得稅性質(zhì)的農(nóng)業(yè)稅，這也是不合理的。農(nóng)業(yè)稅不但侵犯了農(nóng)民的平等權(quán)利，同時(shí)剝奪了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。農(nóng)業(yè)稅的征收對(duì)象為農(nóng)業(yè)收入，收入中包含農(nóng)民的生產(chǎn)投入，對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)投入征收農(nóng)業(yè)稅是對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的剝奪。

四是食之者眾，生之者寡。

世界各國(guó)，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，一般只有中央、省、縣三級(jí)政府。中國(guó)從秦朝設(shè)立郡縣制以來(lái)，在行政體制上都是皇權(quán)不下縣，也只有三級(jí)政府。而當(dāng)今中國(guó)卻有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府。如果包括鄉(xiāng)以下的管理區(qū)和村委會(huì)兩級(jí)“準(zhǔn)政府”，一共有七級(jí)政府。政府級(jí)次多，行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)組織多。加上因人設(shè)職和因人設(shè)事的干部任用制度，這些機(jī)關(guān)和單位供養(yǎng)的人員無(wú)數(shù)。食之者眾，生之者寡。農(nóng)民負(fù)擔(dān)和財(cái)政負(fù)擔(dān)焉能不重？

五是分配制度，改革滯后。

1994年實(shí)施財(cái)政體制改革以來(lái)，各級(jí)財(cái)政實(shí)行了“分灶吃飯”。增值稅的大部和消費(fèi)稅的全部被中央財(cái)政集中。國(guó)有大中型企業(yè)的所得稅，按行政隸屬關(guān)系劃分也被中央省市財(cái)政拿走。縣鄉(xiāng)財(cái)政只剩下農(nóng)業(yè)稅和一些零星的工商稅收。實(shí)施分稅制的頭一年，全國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收支赤字便由1993年的42.41億元擴(kuò)大到1994年的726.28億元，1995年擴(kuò)大為827.7億元。到1997年，全國(guó)有60%的縣和70%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能按時(shí)給行政事業(yè)人員發(fā)工資。1994年財(cái)政體制改革后，全國(guó)的財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)，財(cái)政收入占GDP的比重由1995年的10.7%提高到2001年的17.1%，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重，由1993年的22%提高到2001年的52.2%。由于財(cái)政分配改革制度滯后，縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不相匹配，一方面總體財(cái)政形勢(shì)好轉(zhuǎn)，另一方面經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級(jí)存在嚴(yán)重的財(cái)政收支缺口。2000年，全國(guó)財(cái)政收入1.34億元，其中，中央財(cái)政占52%，省級(jí)占10%，地（市）占17%，縣鄉(xiāng)（2109個(gè)縣，4.5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）兩級(jí)僅占21%。而同期，在全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)的人員總量中（不含軍隊(duì)和武警），由縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)的人員比重高達(dá)69.7%，中央省市三級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員比重僅占30.3%。中央和省級(jí)政府掌握了主要財(cái)力，卻基本上擺脫了相應(yīng)的事務(wù)。縣鄉(xiāng)政府財(cái)力薄弱，卻要承擔(dān)大量的公共事務(wù)。這種財(cái)政分配制度顯然是不合理的。特別需要指出的是，把九年義務(wù)教育定位為“地方事業(yè)”是一個(gè)明顯的錯(cuò)誤。教育投入是對(duì)人力資本的投入。它不僅能帶來(lái)私人收益，更重要的是能產(chǎn)生社會(huì)效益。對(duì)教育投入有助實(shí)現(xiàn)公平和效率的雙重目標(biāo)。義務(wù)教育是基礎(chǔ)教育。對(duì)義務(wù)教育投入，能夠?yàn)楦叩冉逃吐殬I(yè)教育打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，能夠提高人口素質(zhì)和勞動(dòng)生產(chǎn)力率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。作為一項(xiàng)有明顯外部性的公共產(chǎn)品，義務(wù)教育的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了地方的范圍而影響到整個(gè)國(guó)家的發(fā)展。改革以來(lái)，隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育、整合和勞動(dòng)力在全社會(huì)流動(dòng)的加劇，義務(wù)教育的外部效用更加突出。把義務(wù)教育定位為地方事業(yè)，要求縣鄉(xiāng)政府和農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用，在邏輯上是不成立的。義務(wù)教育是公共產(chǎn)品，理應(yīng)由政府提供。世界上通行的作法是，中央和省級(jí)政府負(fù)擔(dān)50%以上的費(fèi)用。而我國(guó)現(xiàn)行義務(wù)教育實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體制，縣鄉(xiāng)政府和農(nóng)民承擔(dān)了主要責(zé)任。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，實(shí)行分稅制以來(lái)，在全國(guó)的義務(wù)教育投入中，中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)2%，省市財(cái)政負(fù)擔(dān)11%，縣鄉(xiāng)財(cái)政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)達(dá)87%。從教育的屬性看，高等教育和職業(yè)教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，利用市場(chǎng)的可行性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)教育。中央政府和省級(jí)政府把絕大部分教育經(jīng)費(fèi)投入準(zhǔn)公共產(chǎn)品的高等教育和職業(yè)教育，而讓財(cái)力薄弱的縣鄉(xiāng)財(cái)政和農(nóng)民承擔(dān)公共產(chǎn)品義務(wù)教育的主要責(zé)任，缺少公平分配教育資源的要素，是不符合公共財(cái)政支出原則的。2001年，國(guó)務(wù)院確定農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“以縣為主”的新體制，教師工資由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，但財(cái)力仍然來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)，來(lái)自農(nóng)民提供的農(nóng)業(yè)稅等稅收。“以縣為主”的新體制沒(méi)有從根本上改變財(cái)政分配的格局，沒(méi)有從根本上解決農(nóng)村義務(wù)教育的投入問(wèn)題。就目前縣級(jí)財(cái)力來(lái)看說(shuō)，都是“吃飯財(cái)政”，短期調(diào)劑尚可勉強(qiáng)維持，長(zhǎng)期保證則難以為繼，根本談不上去增加義務(wù)教育投入。分稅制實(shí)施以來(lái)，基礎(chǔ)教育支出占縣級(jí)財(cái)政50%以上，占鄉(xiāng)財(cái)政支出70%以上。可以說(shuō)，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難主要是由于事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配、把義務(wù)教育定位為地方事業(yè)而造成的。把義務(wù)教育定位為地方事業(yè)，不僅嚴(yán)重制約了農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展，而且嚴(yán)重制約了縣鄉(xiāng)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。由于分配制度改革滯后，到2001年，全國(guó)有70%以上的縣鄉(xiāng)預(yù)算是凈赤字，50%以上的縣鄉(xiāng)難保工資發(fā)放。在得不到上級(jí)政府和財(cái)政的支持下，縣鄉(xiāng)政府為了保行政事業(yè)人員的工資發(fā)放，保社會(huì)穩(wěn)定，只好采取強(qiáng)行攤派稅費(fèi)任務(wù)的辦法將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。自1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，農(nóng)村中亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派和亂罰款屢禁不止，農(nóng)民負(fù)擔(dān)一年比一年重，把義務(wù)教育定位為地方事業(yè)，讓縣鄉(xiāng)財(cái)政和農(nóng)民承擔(dān)義務(wù)教育的主要責(zé)任是一個(gè)重要原因。

六是工資改革，分配失衡。

改革開放以來(lái)，政府多次調(diào)整行政事業(yè)人員工資，增加了行政事業(yè)人員的收入，改善了行政事業(yè)人員的待遇，拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。同時(shí)，也帶來(lái)了諸多的負(fù)面影響。首先是加大了政府的運(yùn)作成本。特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，行政事業(yè)部門迅速膨脹，行政事業(yè)人員迅速增加，行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)迅速增長(zhǎng)，財(cái)政困難加劇，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。其次是造成財(cái)政分配不公。拉大了中央政府與地方政府工作人員的收入差距；拉大了部門與部門之間工作人員的收入差距；拉大了行政事業(yè)人員與工人農(nóng)民的收入差距。再次是加大了企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)成本。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國(guó)有大中型企業(yè)、市縣地方企業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因工人工資上漲，人力成本增加和原材料漲價(jià)被迫停產(chǎn)甚至倒閉。農(nóng)民也因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料漲價(jià)和稅費(fèi)任務(wù)加重，造成實(shí)際收入下降，入不敷出，棄田不種，耕地大量撂荒。

七是農(nóng)村土地，產(chǎn)權(quán)不清。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。同時(shí)又規(guī)定，由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)管理。這就是說(shuō)，農(nóng)村土地既不是農(nóng)民的，也不是村民委員會(huì)的。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包期30年不變。事實(shí)上，農(nóng)民承包的土地年年在作調(diào)整。縣鄉(xiāng)政府和村民委員會(huì)隨時(shí)可以以各種名義將農(nóng)民承包的土地收走，承包土地的農(nóng)民沒(méi)有一點(diǎn)安全感。不明析農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)，不承認(rèn)農(nóng)民的土地所有權(quán)，農(nóng)民就不愿、也不敢在培肥地力上下功夫。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清，不僅造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難，同時(shí)使農(nóng)村土地成為無(wú)主的財(cái)產(chǎn)；成為沒(méi)有爹媽的孩子；成為少數(shù)權(quán)勢(shì)人物謀取私利的獵物和滋生腐敗的溫床。一些權(quán)勢(shì)人物可以以承包、承租、征用的名義，以很少的代價(jià)，甚至不化一分錢就能輕而易舉地將農(nóng)村土地或其收益據(jù)為己有。

八是農(nóng)副產(chǎn)品，流通受阻。

改革開放前，國(guó)家對(duì)糧食、油脂、棉花、生豬等農(nóng)副產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，嚴(yán)格禁止上述農(nóng)產(chǎn)品上市流通。改革開放后，國(guó)家一度放開糧油市場(chǎng)。允許農(nóng)民在完成國(guó)家任務(wù)后，多產(chǎn)的糧油可以進(jìn)入市場(chǎng)。1998年6月，國(guó)務(wù)院頒布《糧食收購(gòu)條例》，推出“按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)農(nóng)民余糧”、“封閉運(yùn)行”和“順價(jià)銷售”三項(xiàng)政策，重新關(guān)閉糧食收購(gòu)市場(chǎng)，規(guī)定農(nóng)民生產(chǎn)的糧食，只能出售給當(dāng)?shù)氐膰?guó)有糧食企業(yè)，嚴(yán)禁私商糧販和用糧單位（包括縣以外的國(guó)有糧食企業(yè)）到農(nóng)村直接收購(gòu)農(nóng)民生產(chǎn)的糧食。由于國(guó)有糧食企業(yè)行政干預(yù)嚴(yán)重，經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活、銷路不暢、倉(cāng)容不足、資金周轉(zhuǎn)困難及政府補(bǔ)貼不到位（在糧食主產(chǎn)區(qū)，地方財(cái)政工資都發(fā)不出，沒(méi)有錢用于糧食補(bǔ)貼）等原因，按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)農(nóng)民余糧的政策無(wú)法兌現(xiàn)。國(guó)有糧食企業(yè)限收、壓級(jí)壓價(jià)甚至拒絕收購(gòu)農(nóng)民余糧，私商糧販和用糧單位（包括縣以外的國(guó)有糧食企業(yè)）又不準(zhǔn)到農(nóng)村收購(gòu)農(nóng)民的糧食（在糧食收購(gòu)期間，糧食主產(chǎn)區(qū)的縣鄉(xiāng)政府和國(guó)有糧食部門、工商部門到處設(shè)卡，見(jiàn)販運(yùn)糧食的就抓，抓到就罰款就沒(méi)收），造成糧食流通嚴(yán)重受阻，農(nóng)民生產(chǎn)的糧食大量積壓。在萬(wàn)般無(wú)奈的情況下，農(nóng)民只好以低于保護(hù)價(jià)的價(jià)格忍痛將糧食化整為零出售給城鎮(zhèn)居民和與國(guó)有糧食部門有勾結(jié)的“糧販子”。反過(guò)來(lái)又造成國(guó)有糧食企業(yè)的糧食無(wú)法實(shí)現(xiàn)順價(jià)銷售，糧食大量積壓，逼迫政府在新的糧食年度內(nèi)降低糧食保護(hù)價(jià)的收購(gòu)價(jià)格，形成農(nóng)民與政府博弈的局面。年復(fù)一年，博弈的結(jié)果是農(nóng)民和政府兩敗俱傷。糧食價(jià)格一路下滑并導(dǎo)致農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格全面下滑，農(nóng)民收入大量減少，耕地大量撂荒，農(nóng)村居民購(gòu)買力下降和生活質(zhì)量下降。政府除必須承擔(dān)國(guó)有糧食部門的巨額虧損外，還要承擔(dān)因農(nóng)民收入減少農(nóng)村居民購(gòu)買力下降消費(fèi)不足而造成的巨大經(jīng)濟(jì)損失。

九是村級(jí)管理，嚴(yán)重錯(cuò)位。

農(nóng)村村級(jí)組織是直接管理農(nóng)民的組織。當(dāng)前，我國(guó)的行政管理機(jī)構(gòu)是不健全的，行政村沒(méi)有行政管理機(jī)構(gòu)，大量的行政事務(wù)靠村民委員會(huì)去做。根據(jù)法律規(guī)定，村民委員會(huì)是一個(gè)群眾性的自治組織，讓村民委員會(huì)做行政工作，不僅有悖法律規(guī)定，分散了村干部的工作精力，使黨的方針政策和國(guó)家的法律法令得不到及時(shí)貫徹和落實(shí)，更嚴(yán)重的是加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》指出：“12億多人口，9億在農(nóng)村，是我國(guó)的基本國(guó)情。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問(wèn)題。沒(méi)有農(nóng)村的穩(wěn)定就沒(méi)有全國(guó)的穩(wěn)定，沒(méi)有農(nóng)民的小康就沒(méi)有全國(guó)人民的小康，沒(méi)有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就沒(méi)有整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化。穩(wěn)住了農(nóng)村這個(gè)大頭，就有了把握全局的主動(dòng)權(quán)。”黨的十六大提出：“我們要在本世紀(jì)頭二十年，集中力量，全面建設(shè)惠及十幾億人的更高水平的小康社會(huì)，使經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、民主更加健全，科教更加進(jìn)步、文化更加繁榮、社會(huì)更加和諧、人民生活更加殷實(shí)。”要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，必須改革不合理的體制，調(diào)整不合理的政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。公務(wù)員之家

十是要統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅費(fèi)制度。

進(jìn)一步深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消農(nóng)業(yè)稅和其他專門面向農(nóng)民征收的稅費(fèi)項(xiàng)目，讓農(nóng)民享受同其他職業(yè)勞動(dòng)者平等的納稅待遇，并對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。

十一是要加大農(nóng)業(yè)投入。

1、要加大對(duì)以水利建設(shè)為中心的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，重點(diǎn)支持植樹造林、水土保持、草場(chǎng)保護(hù)、抗洪設(shè)施、節(jié)水灌溉和農(nóng)村道路建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，改善生產(chǎn)生活條件。2、對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼,并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力可能逐步增加補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。3、積極鼓勵(lì)農(nóng)民擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，積極鼓勵(lì)農(nóng)民購(gòu)置大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械。對(duì)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、購(gòu)置大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械的農(nóng)民提供貼息貸款和補(bǔ)助。4、對(duì)生存環(huán)境惡劣、生產(chǎn)生活極其困難地區(qū)的居民和為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境需要退耕還林還草地區(qū)的居民實(shí)行移民扶貧。5、要加大農(nóng)業(yè)科技投入。積極鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)科技人員和科研單位到農(nóng)村創(chuàng)辦科技示范基地、農(nóng)業(yè)科技園或農(nóng)場(chǎng)，與農(nóng)民結(jié)成經(jīng)濟(jì)共同體，向農(nóng)民傳播農(nóng)業(yè)科技知識(shí)，和農(nóng)民共享科技成果，加速農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化；建立農(nóng)業(yè)科技風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)農(nóng)民由于推廣農(nóng)業(yè)科技而造成的經(jīng)濟(jì)損失給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技的資金投入，在安排財(cái)政預(yù)算時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)科技實(shí)行政策傾斜。6、優(yōu)化農(nóng)業(yè)投資環(huán)境，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資農(nóng)業(yè)。

十二是要改進(jìn)工作作風(fēng)。

堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想為指針，對(duì)干部進(jìn)行宗旨教育、理想教育、法制教育和紀(jì)律教育，增強(qiáng)廣大農(nóng)村干部的法制觀念、政策觀念和大局觀念，切實(shí)轉(zhuǎn)變和改進(jìn)工作作風(fēng)。