構(gòu)建新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體系論文

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編者按：本文主要從實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的必要性；實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的著力點(diǎn)進(jìn)行論述。其中，主要包括：我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境發(fā)生了很大變化、實(shí)現(xiàn)村民自治，實(shí)質(zhì)包含兩個(gè)方面的目標(biāo)要求、村民自治在總體上固然取得了一定進(jìn)展，但自治效果并不理想、大多數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于“管治”思維、加強(qiáng)群眾監(jiān)督，調(diào)動(dòng)群眾參與行政管理的積極性、實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、積極創(chuàng)造條件推動(dòng)駐村的文體教育、休閑娛樂(lè)場(chǎng)所向村民開(kāi)放、把“四個(gè)民主”和“三個(gè)自我”貫徹落實(shí)到實(shí)處、保障各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織和村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

[論文摘要]當(dāng)前，需要在強(qiáng)化村民自治的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督功能，強(qiáng)化政府的社會(huì)服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，健全、完善兩者間的銜接和互動(dòng)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。

[論文關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理；村民自治；有效銜接；良性互動(dòng)

黨的十七大報(bào)告指出：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。2008年5月，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》重申了這一要求。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。本文擬以村民自治為切入點(diǎn)。探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)相關(guān)問(wèn)題。

一、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的必要性

十一屆三中全會(huì)后，隨著改革開(kāi)放的深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境發(fā)生了很大變化，在農(nóng)村獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的廣大農(nóng)民群眾，迫切要求用政治上的民主權(quán)利來(lái)保障經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)利，村民自治順時(shí)而生。1982年憲法確立了村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的憲法地位，1987年11月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《村民委員會(huì)組織法(試行)》，對(duì)村委會(huì)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、工作方式等做了比較具體的規(guī)定。經(jīng)過(guò)十余年的實(shí)踐，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1998年11月《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施。它對(duì)“四個(gè)民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”做了具體規(guī)定。“四個(gè)民主”的提出及完善，對(duì)指導(dǎo)村民自治的法律制度建設(shè)和實(shí)踐活動(dòng)發(fā)揮了重要作用。

實(shí)現(xiàn)村民自治，實(shí)質(zhì)包含兩個(gè)方面的目標(biāo)要求：一方面要求村民委員會(huì)逐漸擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)，發(fā)展為真正意義上的自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間建立指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；另一方面也要求基層治理隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的全能型、管治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的有限型、服務(wù)型政府。為此，進(jìn)人新世紀(jì)以后，黨中央、國(guó)務(wù)院采取了一系列措施，諸如在農(nóng)村進(jìn)行稅費(fèi)制度方面的改革、加強(qiáng)基層執(zhí)政能力建設(shè)等，來(lái)推進(jìn)兩個(gè)目標(biāo)要求的實(shí)現(xiàn)，以探索新的農(nóng)村管理體制，構(gòu)建和諧農(nóng)村社會(huì)。但從總體上看，這兩個(gè)方面的目標(biāo)要求遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到理想狀態(tài)。

首先，從村民自治的發(fā)展來(lái)看，村民自治在總體上固然取得了一定進(jìn)展，但自治效果并不理想。問(wèn)題主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正規(guī)，其應(yīng)有功能未能很好地發(fā)揮出來(lái)。如村民制度化參與率不高，村民自治往往變?yōu)椤按逦瘯?huì)自治”，甚至演變?yōu)榇妩h支部書(shū)記或村委會(huì)主任一個(gè)人說(shuō)了算。(2)農(nóng)村社會(huì)治理難度加大，對(duì)村民自治能力提出更高的要求。社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)分化和心理意識(shí)多元化，農(nóng)村由過(guò)去以農(nóng)民為主體逐漸分化為不同的社會(huì)階層，如村干部、農(nóng)民勞動(dòng)者、農(nóng)民工、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)主等，不同階層有著不同的利益取向，從而導(dǎo)致村民集體意識(shí)逐漸淡化和薄弱，自我中心意識(shí)明顯上升，家族中心主義凸顯，對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理提出新的挑戰(zhàn)。其次。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理來(lái)看，大多數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于“管治”思維，開(kāi)展工作以單一的行政命令的方式進(jìn)行。只對(duì)上負(fù)責(zé)，將工作指標(biāo)層層分解下壓，甚至強(qiáng)制村民自治組織完成“任務(wù)”。導(dǎo)致村民自治的內(nèi)容和職能受到行政行為侵占和排擠，村民委員會(huì)成為準(zhǔn)政府組織，淪為實(shí)現(xiàn)行政命令的一種工具。

綜上所述，村民自治在發(fā)展中面臨一些難題，亟須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀指導(dǎo)下、在加強(qiáng)自治組織能力建設(shè)的基礎(chǔ)上予以解決。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在宏觀指導(dǎo)上的缺位與農(nóng)民群眾期望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有位、有為形成較大反差；與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變滯后，重管治、輕服務(wù)，甚至仍然管著許多不該管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、錯(cuò)位以及服務(wù)方面的不到位。不僅對(duì)村民自治產(chǎn)生極大侵蝕，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制亟須實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治之間的有效銜接和良性互動(dòng)。

二、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的著力點(diǎn)

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)，重點(diǎn)需要從以下兩個(gè)方面入手：

(一)按照服務(wù)型政府的要求規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活動(dòng)范圍和工作內(nèi)容，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)社會(huì)的能力和水平；同時(shí)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估體系。加強(qiáng)群眾監(jiān)督，調(diào)動(dòng)群眾參與行政管理的積極性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有限責(zé)任者的角色，強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，把服務(wù)型政府理念具體化、明晰化并落實(shí)到位。具體來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)注重履行好以下職能：積極完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力；發(fā)展農(nóng)村教育、科技、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)村污染治理，建設(shè)疾病預(yù)防控制體系，強(qiáng)化農(nóng)村的自我發(fā)展能力；加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，推進(jìn)治安防控體系建設(shè)，增強(qiáng)人民群眾的安全感。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分保障農(nóng)村基層群眾各項(xiàng)民主權(quán)利，嚴(yán)禁干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情，不得要求村民自治組織承擔(dān)依法應(yīng)當(dāng)由政府及其部門(mén)履行的職責(zé)。對(duì)需要村民自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一與村民自治組織簽訂委托和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議。明確工作要求、目標(biāo)任務(wù)和經(jīng)費(fèi)支付方式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變得如何，工作績(jī)效如何，群眾最有發(fā)言權(quán)。要打破封閉的政府政績(jī)自我評(píng)估體系，建立群眾評(píng)估制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的全過(guò)程處于農(nóng)民群眾監(jiān)督之下。為此，要進(jìn)一步健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開(kāi)制度，建立健全公眾參與重大行政決策的規(guī)則和程序，增強(qiáng)行政決策透明度和公眾參與度，使決策切實(shí)集中民智。體現(xiàn)民意。要建立和完善群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，暢通群眾監(jiān)督渠道，尤其要注重發(fā)揮村民自治組織在聯(lián)系群眾、反映群眾訴求方面的重要作用。

(二)按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的要求，進(jìn)一步完善村民自治制度，以實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)；同時(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助，提高村民自治水平和能力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。

村民自治的效果如何，在一定程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的工作聯(lián)系制度、情況通報(bào)制度、聽(tīng)取意見(jiàn)制度、監(jiān)督反饋制度，真正發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件推動(dòng)駐村的文體教育、休閑娛樂(lè)場(chǎng)所向村民開(kāi)放，鼓勵(lì)和扶持村內(nèi)及周邊有關(guān)實(shí)體按照共駐共建、資源共享、互利共贏的原則，為村民服務(wù)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展提供條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)采取有效措施，為村民自治組織協(xié)助政府開(kāi)展工作提供必要經(jīng)費(fèi)和條件，并對(duì)工作實(shí)績(jī)好、群眾滿意度高的村民自治組織。給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓(xùn)。進(jìn)一步強(qiáng)化其法治觀念和民主意識(shí)，增強(qiáng)村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治組織在基層民主建設(shè)中真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

村民自治必須按照《村民委員會(huì)組織法》的要求，把“四個(gè)民主”和“三個(gè)自我”貫徹落實(shí)到實(shí)處。要強(qiáng)化村民自治組織能力建設(shè)，建立民主選舉與競(jìng)爭(zhēng)上崗相結(jié)合的選人用人機(jī)制，拓寬選人用人渠道，增強(qiáng)村民自治組織的生機(jī)和活力。要完善村務(wù)公開(kāi)制度，凡涉及農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要事項(xiàng)，尤其是重大村務(wù)和財(cái)務(wù)。都要依法召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表大會(huì)討論決定，提高村務(wù)管理和決策的科學(xué)化、民主化水平。村民委員會(huì)尤其要尊重集體經(jīng)濟(jì)組織、互助性經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織以及其他經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立開(kāi)展活動(dòng)的自主權(quán)，保障各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織和村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。要增強(qiáng)村民自治功能，擴(kuò)大村民自治范圍，積極承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的部分行政管理和服務(wù)職能，在和諧社會(huì)建設(shè)中承擔(dān)起更多的責(zé)任。