退耕還林法律問題研究論文

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摘要：退耕還林是我國改善生態環境，促進可持續發展的重要工程，具有現實和歷史意義。我國退耕還林工程取得了巨大成就，但也出現了一些問題，現階段必須進一步針對新的問題與情況，落實并完善退耕還林方面的法律法規與法律機制，依法推進退耕還林的進程。

關鍵詞：退耕還林《退耕還林條例》

一、退耕還林工程概況

生態環境是人類賴以生存的基本條件，是社會經濟發展的物質基礎。我國生態狀況不容樂觀。目前，全國水土流失面積已達356萬平方公里，占國土面積的36.9%，全國現有荒漠化土地267.4萬平方公里、沙化土地總面積174.31萬平方公里，分別占國土總面積的27.9%和18.2%，并以年均1.04萬平方公里和3436平方公里的速度擴展。嚴重的水土流失和土地沙化，致使我國洪澇、干旱、沙塵暴等自然災害頻頻發生，人民群眾的生產生活受到嚴重影響，國家的生態安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴重旱災、2002年3月影響嚴重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認識到要實現社會經濟的可持續發展，必須保持良好的生態環境。

林地作為重要的生態資源，能涵養水源、防風固沙、防止水土流失，凈化水質和空氣，為人類提供美好的生產、生活環境；林地也是眾多動植物生存的場所與領地，在保護物種與生物多樣性方面的作用不可低估。但是，由于我國人多地少，“民以食為天”，在生存壓力與糧食危機下，長期以來，山區尤其西部落后地區的人民開墾陡坡地種糧、毀林開墾情況嚴重，這些舉措雖不得已，卻是造成生態惡化、水土流失的主要原因。

隨著經濟的發展，我國解決了溫飽問題，而且糧食還有結余，具備了屏棄毀林墾地這種以犧牲生態換取口糧之做法的條件，同時在自然災害的警示下，生態安全被提上日程。因此，在1998年洪災后，國務院提出了“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施，1999年8月，發出了《關于保護森林資源、制止毀林開墾和亂占林地的通知》，要求立即停止一切毀林開墾行為，大力植樹造林。與之相呼應，1999年10月退耕還林工程率先在四川、陜西、甘肅開展；2000年3月，退耕還林試點工作在17個省（區、市）正式啟動；2002年在全國215個省（區、市）全面鋪開。

退耕還林工程實施以來，進展順利。據統計，1999年以來，國家共安排退耕還林工程任務2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國家累計投入495.8億元，其中種苗造林補助費等基建投資118.2億元，補助退耕農戶生活費39.2億元、補助農民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。據國家林業局組織的退耕還林質量核查結果，2002年退耕還林的面積核實率為95.8%，造林質量合格率為89.6%。2004年全國安排退耕還林6000萬畝。

同時工程取得了明顯成效，實現了經濟與生態的雙贏。首先“綠了山”，生態環境得到改善，工程區林草覆蓋率平均增加2個多百分點，水土流失和風沙危害減輕，自然災害發生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進了農村經濟發展，工程實施使9700多萬農民從補助中直接受益，人均獲得生活費補助40元、糧食補助494斤，林業的發展為農民提供了就業機會，增加了收入，各地積極探索生態經濟型治理模式，大力建設基本農田，培育綠色產業，發展特色經濟，拓寬了增收渠道，提高了農業產業化經營水平；另外還“育了人”，全民生態意識明顯增強，通過工程實施，人們越來越深刻地認識到，遏制生態災難、維護生態安全已成為社會對林業的主導需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環境有著強烈的愿望，參與退耕還林生態工程建設的積極性提高。

二、當前存在的主要問題

退耕還林開展5年來，總體上進展順利，但也出現了一些問題。

（1）對退耕還林目的認識不足，規劃和計劃不當，盲目擴大試點范圍，增加了財政壓力與實施難度。退耕還林主要是針對西部的生態改造，國家對退耕者補助糧食、現金、種苗費等，通過保障人民基本生活來達到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態”，也是對人民既得利益的補償。但是一些地方政府并未真正理解退耕還林的生態意義，而是把它理解為國家扶貧措施，當之為“唐僧肉”，擴大范圍，利益均沾，爭奪退耕還林指標。例如，甘肅“先斬后奏”，村干部在計劃任務未下達時，就動員村民大面積停耕掘洞以植林，然后層層以“既成事實”為由，要求上級政府“開口子”，以拿到更多的指標。但是國家計劃任務僅能消化已造林面積的19.5％，尚有185.74萬畝無法兌現補助糧款，同時已整耕地既不能造林，又影響耕種，直接影響農民收入。這樣導致工程面積越來越大，無法突出重點，財力難以支持。既要保證政令的權威，考慮政策的連續性，避免一刀切，又要體恤黎民的疾苦，工程實施處于兩難。

（2）對退耕還林政策把握不準，造林質量不高，原因有二，首先，生態條件惡劣，種苗量不足或質不優，加之“有人栽，無人管”，林糧間作，管護粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區，人民追求短期可得經濟利益，還林時經濟林、生態林比例不合理，經濟林比例偏高，難以實現生態目標。

（3）有關配套政策法規落實不到位，損害了農民的合法權益，不利于退耕還林的順利實施。如基層管理不規范，補助兌現環節出現了違法違紀現象。補助糧以次充好，質量不合格；退耕還林資金管理不嚴，存在弄虛作假、虛報“造林實績”冒領補助金現象，發生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設。

（4）相關政策法規有待進一步完善。退耕還林中出現的新問題需要新的法律規范，地方政府對一些政策的具體操作要根據本地情況立法，國家不能“一刀切”。例如按國家現行的政策對還經濟林補助糧款5年，生態林8年，但是由于西部地區特殊的氣候和地理環境，5年內經濟林無法產生經濟效益，8年內生態林也無法見到生態效益，這個經濟補償標準就偏低。群眾認為政策中補助年限短，貸款難，擔心國家一旦停止補助，生活就難以為繼。這不僅會挫傷農牧民退耕還林（草）積極性，而且直接影響整個西部的退耕還林戰略的實施。因此在國家宏觀與地方中觀、微觀層次上都需要針對具體實際進一步完善、改進有關法規，依法推進退耕還林進程。

（5）一些地方沒有處理好退耕還林與調整農村經濟結構的關系，不注重發展后續產業，解決長遠生計問題，難以實現可持續發展。在退耕還林過程中若不能統籌考慮和解決好農民的吃飯、燒柴、增收等實際問題，只重眼前的補助，要想“退得下，還得上，穩得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農民長遠利益與當前利益結合，將生態目標與農村經濟發展相結合。

三、加強法律手段，推進退耕還林

退耕還林是加強生態環境保護，提高西部地區人民生活水平，促進可持續發展的重大工程，利在當代，功在千秋。法律是國家林業政策與工程實施的重要保障，因此，我國將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實處。

退耕還林實施以來，已頒布的相關法律法規等多達數十部。國務院分別于2000年和2002年下發了《國務院關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》和《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》，2002年12月6日通過的《退耕還林條例》是我國首次專門針對某項工程而進行的立法；國務院各有關部門陸續出臺了關于工程建設、檢查驗收、資金管理、補助兌現等方面的辦法、規章和標準；各地也結合當地實際情況制定了相應的管理辦法等，如四川省就制定了有關退耕還林資金管理審計、糧食供應、林權證發放以及貫徹國務院退耕還林政策措施的地方法規等，云南省規定，除退耕地免征農業稅外，種植的農林產品還免交農業特產稅1—3年，喪失基本生活條件的農戶，享受異地搬遷安置補助費。這些政策法規有力地指導、推進了工程的規范有序運行。

另外，我國現有的《中華人民共和國環境保護法》、《森林法》、《森林法實施條例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕還林、林地保護、林業管理等方面的規定。

法律具有的強制規范性、連續穩定性等，使它在保障退耕還林工程實施、保護和管理林業資源、懲處破壞生態環境行為、維護所有者及使用者權益方面有著引導、制約、促進的作用，因此，在退耕還林過程中，應梳理現有法規，使之相互補充、配合協調；同時，針對存在的問題，必須完善法律、嚴格執法，把國家有關政策落到實處，充分發揮法律的作用推動工程的開展。

（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規，加強全社會的林業法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復生態的多樣性和綜合平衡，這是經濟增長和社會持續發展的前提；引導人民不斷增強生態文明意識和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會氛圍；同時使之弄清各自的權利義務，更好地依法行政、執法守法護法。

（2）依法編制規劃計劃。科學合理合法的規劃和計劃是保證工程質量、確保工程取得應有成效的基礎。《退耕還林條例》第5條規定了“統籌規劃、分步實施、突出重點、注重實效”的原則，并設專章對規劃的機構職責、范圍、內容、程序、期限以及計劃、實施方案、作業設計等作了詳細的規定。明確規定國務院林業行政主管部門“負責編制退耕還林總體規劃、年度計劃，主管全國退耕還林工作的實施，負責退耕還林工作的指導和監督檢查”；各級林業行政主管部門負責全國退耕規劃、計劃、年度實施方案、作業設計的編制，種苗培育的技術指導和服務，種苗質量的檢驗和監督，退耕還林項目的檢查驗收等。相應的國家林業局每年進行《退耕還林工程規劃》的編制、報批工作，2004年5月26日又出臺了《國家林業局、財政部重點公益林區劃界定辦法》，要本著先急后緩、突出重點的原則，合理安排退耕還林任務，增強治理的針對性，對生態區位重要或生態狀況脆弱的區域優先安排，加大治理力度，而不是將退耕還林政策簡單地看成扶貧措施，全面鋪開，任務平均分配，導致該退的退不下來，不該退的也安排。作為工程實施的主管部門，林業部要進一步遵循生態優先、確保重點、因害設防、合理布局的原則，依法做好退耕還林規劃工作；基層單位必須從氣候、地理及經濟等實際條件出發，并與環保、水土保持、土地利用規劃、農村經濟發展規劃等銜接協調，因地制宜，制訂退耕還林還草實施方案；執行單位要依據方案編制作業計劃，具體落實方案的內容和要求。

（3）依法育林，保障質量。針對造林質量不高的狀況，應落實法律，搞好種苗供應，落實管護責任，嚴格驗收。《退耕還林條例》第三章“造林、管護與檢查驗收”對種苗來源與供應方式做了規定，同時應加強已有《退耕還林還草工程建設種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產、經營許可證管理辦法》的執法力度，規范種苗生產供應行為，保障種苗供應的質量。在還林中還要“遵循自然規律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅持生態優先”，“退耕土地還林營造的生態林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％。”（《條例》第23條）。應嚴格退耕還林合同的簽定，通過對還林范圍、面積、成活率、管護責任、作業方式、違約責任的約定，督促退耕者履行管護義務。林業局營造林質量稽查辦公室要繼續實行行政、技術負責制，進行全面質量管理，嚴格執行《關于造林質量事故行政追究制度的規定》，對質量事故實行行政責任追究制度，查處質量案件。并通過《退耕還林工程建設檢查驗收辦法》規范檢查驗收程序、內容、標準和方法，建立縣級自查、省級復查、國家級核查三級檢查驗收制度，保證工程建設質量。

重建設輕保護是生態目標難以實現的重要原因，因此林木保護是退耕還林的重要方面。要將保護已有植被、鞏固退耕還林成果放在優先的位置上，確保退下—片，管理一片，見效一片。《退耕還林條例》、《森林法》、《刑法》都強調對林業資源的保護，禁止復耕、毀林開墾、濫采亂挖等破壞植被行為，實行限額采伐制度，實施林地用途管制等，這些于退耕還林生態目標的實現，是強有力的法律保障，要嚴格執行。

（4）依法落實激勵機制，保障農民合法權益。林農是林業資源最直接的經營管理者，保護其合法權益關系到他們退耕還林的積極性，也直接關系到林業生產的穩定發展。國家為確保退耕還林生態目的的實現，依法規定了一系列政策，《條例》“資金和糧食補助”、“其他保障措施”兩章中對退耕還林戶的激勵措施主要有：糧食、現金補助，農業稅減免，林權保障等。“國家按照核定的退耕還林實際面積，向土地承包經營權人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費。”（第35條），解決了口糧問題；“退耕還林者按照國家有關規定享受稅收優惠，其中退耕還林（草）所取得的農業特產收入，依照國家規定免征農業特產稅。”（第49條）；“國家保護退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權”（47條），保障承包經營政策的連續性、長期性。對于這些激勵措施，要嚴格落實，以免挫傷還林積極性。

《條例》規定“補助糧食必須達到國家規定的質量標準”，“不得回購退耕還林補助糧食”，“退耕還林資金實行專戶存儲、專款專用，任何單位和個人不得擠占、截留、挪用和克扣。任何單位和個人不得弄虛作假、虛報冒領補助資金和糧食。”并針對此情形在“第五十七條”規定了相應的法律責任。國家林業局2002年6月制定了《林業重點工程資金違規責任追究暫行規定》以進一步加強林業資金和財政專項資金的使用管理與監督，2004年4月13日頒布的《國務院辦公廳關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》對完善糧食補助做了進一步規定，要求加大對違法違紀行為的查處力度，兌現補助政策，接受群眾監督，做到公開、公正、公平。在退耕還林過程中，應嚴格規范工程資金的使用撥付程序與補助糧發放程序，加強執法監督與公眾參與，為工程實施提供保障。

地方政府應落實并細化《條例》的規定，針對農業稅減免、林權證發放等制定當地的實施細則，遵循“誰退耕，誰造林，誰經營，誰受益”原則，及時發放林權證以確認、保障林農的承包經營權。退耕還林后其承包經營權期限可以延長到70年，只要權屬明確、不改變林地用途和性質，其林木和林地使用權都可以流轉，依法繼承、轉讓、抵押、擔保、入股等。在不破壞整體生態功能的前提下，退耕者經批準可以依法對其所有的林木進行采伐。政府要通過一系列具體的法規措施來切實保障農民權利，引導農民自愿退耕。

（5）完善立法，健全配套政策。退耕還林工程史無前例，針對過程中已有的和新出現的問題，國家應不斷完善和制定有關配套辦法及規定，以立法的形式規范退耕還林的操作及優惠舉措，保證政策的穩定性，給林農定心丸。不同省區內、不同生態環境下，退耕還林（草）政策如延長糧款補助數量、年限和林權證年限等，應有所不同，以消除農民后顧之憂。

目前國家已出臺了《退耕還林條例》等法規，但還需要一系列操作性強的部門規章、辦法，還要充實、制定荒漠化治理、天然林保護、公益林管理、林木和林地使用權流轉、林業基金征收使用、工程質量監管等法規和規章，并應根據新情況對現有法律法規中經濟補助、林種配置、退耕還林與綜合開發等內容進行修訂。地方各級政府應當根據《退耕還林條例》的要求，結合當地實際，盡快制定和完善有關退耕還林還草的管理辦法、標準等，形成以《退耕還林條例》為核心的退耕還林法規體系，使工程有法可依、有章可循。對于退耕還林5—8年以后人民生活、地方經濟、資源利用方面的政策、法規及技術規程，從現在起就要著手研究，早做準備。

（6）樹立可持續發展的法律協調觀，走生態與經濟相結合之路。《條例》第四條規定“退耕還林必須堅持生態優先。退耕還林應當與調整農村產業結構、發展農村經濟，防治水土流失、保護和建設基本農田、提高糧食單產，加強農村能源建設，實施生態移民相結合”，這一指導思想，在退耕還林整個過程以及立法中必須遵循。

退耕還林是西部及全國可持續發展的必然選擇，關系到廣大群眾的近期利益和長遠利益，能否處理好二者關系是保障工程長效成果的關鍵所在。因此要樹立可持續發展的法律協調觀，把環境、經濟、人口、社會作為整體，以人為本，處理好人與林、退耕與增收、開發與保護的關系。依法落實補助政策，保障近期收益；樹立科學發展觀，從長遠規劃，規范西部掠奪式開采方式，改變粗放型資源消耗模式，開展農村能源建設，發展綠色經濟，調整農村產業結構。統籌人與自然，統籌經濟規律與生態規律，在編制退耕還林作業設計時因地制宜、科學設計，發展一些既有較好生態效益、又有較高經濟價值的兼用林，選擇適宜的林種、樹種和配置模式，形成持續穩定的生態系統，又培植多種資源，發展后續產業，盡可能兼顧農民群眾的長遠生計問題，把生態效益、經濟效益和社會效益結合起來，真正實現“退得下、還得上、能致富、不反彈”的目標。

創造良好的生態環境是加速經濟建設、提高人們生活水平，實現生態、經濟、社會協調發展的前提和保障，當前，我國進入全面建設小康社會的新階段，“可持續發展能力不斷增強，生態環境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧”是這一階段的重要目標。據此，《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》作出了“加強林業建設是經濟社會可持續發展的迫切要求”，“必須把林業建設放在更加突出的位置”等科學論斷，確定了林業在生態建設中的主體地位和經濟社會可持續發展中的基礎地位，為加強林業建設提供了科學的理論依據。黨的十六屆三中全會明確提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，中央經濟工作會議提出國債和新增財政資金要重點向“三農”和生態建設傾斜，給林業的發展創造了更好的政策條件。退耕還林作為西部大開發與林業建設和生態系統恢復的重點工程，必將在此良好的機遇下得以更快更好的發展。

參考資料：

1、王迪生，《加強法律手段，規范退耕還林（草）》，《中國林業》2000年第4期；

2、李淑新，《《退耕還林條例》與生態環境建設》，《林業經濟》2002年12期；

3、孫杰、趙承、王立彬，《綠色的長征——中國退耕還林紀事》，中國時代經濟出版社2002年版；

4、宋才發，《實施西部地區退耕還林還草決策措施的法律思考》，《西北第二民族學院學報》2003年第1期；

5、《退耕還林條例》，《新法規月刊》2003年02期；

6、《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》，2003年6月25日，退耕還林網。