退耕還林成效的博弈探析

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內容提要：本文通過構建一個退耕還林工程中不同利益主體之間的利益博弈模型，對退耕還林績效差作出解釋。文章首先描述了退耕還林績效的具體情況,指出現有文獻的研究不足,闡述文章的理論基點。然后,給出一個利益博弈模型,對退耕還林中各利益主體的行為進行分析,重點研究了退耕還林中的尋租和串謀行為，并導出若干命題和推論。最后，針對退耕還林中存在的問題，給出一組政策建議。

關鍵詞：退耕還林績效制度安排利益博弈

一、引言

退耕還林工程是國家根據我國環境不斷惡化狀況作出的具有歷史性意義的偉大工程，對提高我國人民整體福利和發展生產力都有很重大的意義。但是筆者在對退耕還林工程的調查中發現：退耕還林工程的績效很差,其中存在著嚴重的“尋租”和“串謀”行為。主要表現為政府種苗供給劣質、監督不力,政策兌現不到位。農戶短期行為傾向嚴重,只還林不退耕或退耕不到位甚至毀林復耕的問題普遍存在，樹苗成活率很低。

從常理看，退耕還林工程于國于民都是一項受益的工程，但是為什么這些不規范甚至違法行為會廣泛存在于該工程的實施過程中呢？現有文獻主要是從林權角度（姚順波，2003）、外部性和政府行為角度（張吉國胡繼連，2003）、退耕還林的微觀投資激勵與政策的持續性角度（蔣海，2003）和退耕還林私人承包的激勵相容角度（王小龍，2004）對其解釋。從這些角度雖然可以在一定程度上解釋退耕還林績效差的原因，但并不能解釋筆者在調查中發現的如上問題。基于此，本文試圖在闡述理論基點的基礎上，構建一個利益博弈模型，對退耕還林工程中各利益主體行為作出經濟學分析，對退耕還林問題作出解釋。針對我國現實狀況，對模型結論進一步擴展。最后，提出一組政策建議。

本文的理論基點：制度安排作為一個社會中用于約束、激勵和保護利益主體行為的規則，通過影響利益主體的利益而影響利益主體的行為。一定的制度安排規定了該制度安排下利益主體的利益選擇集。利益主體在不同的制度安排中，根據自身利益需要將表現出不同的行為方式。一般而言，利益主體處在多個制度安排中，只要其認為一項制度安排下所得利益小于其他制度安排下所得利益，那么其就會突破該制度安排而選擇另一種更有利的制度安排，表現為一項制度安排下的非規范行為。制度安排下非規范行為的產生，必然將導致該制度安排實際績效與預期績效的偏離。簡言之，制度規定了利益的選擇集，行為基于利益，利益博弈決定行為績效。行為績效與預期績效的符合度是衡量一項制度安排的重要標準。

二、模型

基本假設：

假設1：在退耕還林工程中，利益主體有國家、政府、政府人員、監督者、農戶和其他利益體；

假設2：各利益主體都是以自身利益最大化為目標，這種利己行為在一定的制度安排下進行。利益主體根據利益需要可能突破這種制度約束。

假設3：由于人的有限理性或出于制度制定者的利己需要，制度總存在著不合理性，也有其“盲區”，即制度是不完善的。

假設4：退耕還林作為一種制度安排，是由政府強制供給的，該制度安排的運行需要權力的賦予，即需要政策執行者，而政策執行者必定為政府人員中的相關人員。而如果制度不完善導致權力失去制衡，就會有尋租可能，這種“尋租”有可能是被動的，也有可能是主動的“抽租”或“政治創租”。

假設5：政府對監督者缺乏監督。

假設6：各利益主體的利益目標函數分別為：

國家利益：NI=f(E,P,N,S)；其中E：主權和領土；P：綜合國力；N：國民凈福利；S：有效率的制度。

政府利益：GI=f(NI,G)；其中NI：國家利益；G：政府自身集團利益（G1：政治利益和G2：經濟利益）。

政府人員利益：PI=f(GW1,C1)；其中GW1：政府福利；C1：政府人員自身利益（C11：政治利益和C12：經濟利益，主要為尋租所得利益）。

監督者利益：OI=f(GW2,C2)；其中GW2：政府福利；C2：政府人員自身利益（C21：政治利益和C22：經濟利益，主要為尋租所得利益）。

農戶利益：FI1=f(P1),FI2=f(P2),FI3=f(W)……其中P1：傳統種植收益；P2：退耕還林收益；P3：當工人所得收益；因為農戶處在多個制度安排下，所以其收益函數是多個可選擇的。

其他利益體利益：SI=f(R)；其中R：尋租所得利益；本文中其他利益體是由租的存在而衍生出來的，所以在該制度安排中，其利益因子只有租，即R。

特別強調的是利益目標函數與利益因子呈正相關關系。

根據以上假設，各利益主體利益關系反映在圖表中如下：

退耕還林利益關系圖

說明：該利益關系圖中，關系1、2、3、4都是委托——關系，但委托——的內容不同。關系5、6、7、8都是監督與被監督關系。

在清楚以上退耕還林利益關系圖中各利益主體的利益關系后，我們將對該圖利益關系的各種可能結果作出探討：

在關系1中，政府是國家公共事務的者，政府此項工程，于政府函數中的國家利益因子和政府的政治經濟利益因子都是有促進作用，從而有利于政府利益的擴大，在該關系中，政府的利益目標和國家利益目標一致，政府行為不會偏離國家利益，因此，該關系是穩定的。在退耕還林工程實施的過程中，用N2和N1分別代表退耕還林后和退耕還林后的國民凈福利，用P2和P1分別代表退耕還林后和退耕還林后的綜合國力，用NI2和NI1，G2和G1分別代表退耕還林后和退耕還林前的國家利益和政府自身利益。用GI2和GI1分別代表退耕還林后和退耕還林前的政府利益。由于N2>N1,P2>P1,則I2>NI1,G2>G1,所以GI2>GI1。由此，可得出：

命題1：在退耕還林工程中，政府與國家利益一致，其會強力推動退耕還林工程的實施。

在關系2中，也即政府和農戶這一環節中，政府憑借其強制能力，在一定范圍內對農戶進行限制，對部分農戶的土地實行強制退耕還林。但是，正如前文所言，農戶作為一個個體，其處在多個制度安排之下，具有多個利益函數，只要其認為在其他制度安排中的利益是大于該制度安排中的利益，那么他就會放棄該制度安排，而選擇其他更有利的制度安排。如外出打工或繼續進行傳統農業種植。其利益博弈如下圖：

博弈圖1

注：FI2是退耕還林后農戶的補貼收入，FIi是農戶在其他制度安排下的收入；GI3是政府在不退耕還林時的收益，GI4是政府在退耕還林時的收入。當FIi>FI2時，農戶退耕還林，否則農戶不退耕還林；顯然，GI3<GI4；由此，可得出：

命題2：只有當政府補貼大于農戶在其他制度安排下的利益所得時，農戶才會與政府合作，實行退耕還林工程。

在關系3中，也即政府與監督者之間，政府只能委托監督者通過法律的手段對政府人員以及其他人員進行監督，使得制度安排得到有效實施以達到預期績效。然而，由于政府缺乏對監督者的監督，因此，監督者很可能有偷懶行為，或表現為監督無作為，有監督之名，而無監督之實，同時監督者如果認真監督會遭到報復等，這使得政府與其監督權人——監督者的“委托——”關系呈現不穩定性，其利益博弈如下：

博弈圖2

注：a：監督者監督成本；b：監督收回國家利益額，在這里我們假定其為其他人員造成的國家利益損失；c：監督者監督收益（心理安慰等）；d：國家利益被追回的概率。

顯然，當(-a+c)>0時，監督者才會監督。由此，可得出：

命題3：只有當監督者的監督成本小于監督收益時，監督者才會認真監督。

關系4是一個與關系3非常類似的一個博弈關系，運用同樣的方法，可以得出：

命題4：只有當政府人員的監督收益大于監督成本時，政府人員才會認真監督。

在關系5中，如果政府人員不尋租，那么監督者無論是監督還是不監督國家利益都不會受損，是我們的理想結果。但是大量存在的是政府人員尋租的活動，在政府人員尋租前提下監督者與政府人員之間的利益博弈可從以下博弈圖得出：

博弈圖3

注：博弈圖3中e：監督成本，e>0；f：政府人員尋租所得,f>0。g：為反監督付出的監督成本g>0；k：反監督成本,k>0；在這里，我們假定政府人員的受損額等于其尋租所得，且監督者可以全部追回該損失；h：監督者與政府人員分享“租金”所得,h>0。這是由于監督者也是一種權力（監督權）的掌握者，其也有尋租的可能，而其不規范行為難以監督，權力掌握者就會采取與監督者分享尋租所得而使自己萬無一失的策略，同時，監督需要監督者付出成本，而與政府人員串謀可安全地獲得非法收益。

求解此博弈圖，易得均衡解：政府人員與監督者串謀。由此，可得出：

命題5：在對監督者的監督缺位狀況下，監督者會與政府人員串謀分享“尋租”所得。

在關系6中，由于政府人員（權力掌握者）的權力后面隱藏著超額利益即租，因此就會有尋租者（其他利益體）的出現，以某種購買方式購買權力掌握者手中的權力，這種權力可以通過合法或非法的手段獲得，合法是指尋租者鉆制度的“空子”，這個“空子”可以是由人的有限理性的制約造成，也可以是制度制定者因自身利益需要而造成。當然，此“租”也可能是政府人員主動創租。

以種苗的供給權為例，種苗可以由政府供給，也可以由農戶自己在市場中尋得，由市場供給。在市場供給中，種苗的好壞由農戶識別，責任也由農戶負責，毫無疑問，這是市場經濟的配置資源方式。但是，在這種資源配置方式下，政府就少了一項權力，也就少了一個尋租的可能，因此，政府人員要獲得種苗供給權所帶來的超額利益（租），就必須把種苗供給權集中在其手里。若政府供給種苗，由于該權力相伴有租的存在，就會有尋租者中的權力購買者的產生，而政府的種苗供給必定要有人，權力購買者（其他利益體）就會爭當人，在博弈圖4中，可以清晰地看到政府人員和其他利益體的利益博弈結果：

博弈圖4

注：博弈圖4中p,q分別是政府人員與其他利益體的尋租所得。由于其他利益體尋租不成功在現實中受到懲罰的概率非常微小，是小概率事件，所以我們假定其尋租不受懲罰。

在其他利益體獲得種苗供給權后，種苗質量是無從得知的。其他利益體由于在獲得種苗供給權時付出了代價，因此其很有可能以次充好。雖然有質量檢查部門，但其很有可能與政府人員和其他利益體串謀，將次說好。即使經過很長時間的檢驗也無從得知。因為，假如栽不活種苗，我們很難確定這到底是種苗質量還是氣候還是農戶不努力的結果。在處罰時，責任無法確定，而農戶往往處于博弈的劣勢，農戶受處罰的可能性較大。即使法律執行人員是公正的，出于信用考慮，農戶受處罰的可能性較大。

結合命題5，可知該博弈的均衡解是政府人員與其他利益體都尋租。由此，可得出：

命題6：在命題5成立條件下，其他利益體和政府人員都會“尋租”。

在關系7中，由命題5和命題6可知，監督者要獲得“租金”就必須與其他利益體串謀。從而可得出：

命題7：在命題5和命題6成立條件下，監督者與其他利益體必定串謀以分享“租金”。

在關系8中，政府人員與農戶是監督與被監督的關系，就像政府人員與監督者一樣，這種監督關系不存在利益的激勵，即監督者不能通過監督獲得利益，反而有可能損失利益。監督者的監督積極性只能通過其他手段保證，如道德等，但是，我們必須看到道德是有其作用臨界點的，而且這個臨界點在當前中國是極其低的，這一點在我國社會各界是得到廣泛認同的。政府人員和農戶的利益博弈如下：

注：博弈圖5中m1,n1分別為串謀所得，m2,n2是不串謀時雙方得益（損失），其中m1<m2，n1>n2；因為農戶處于博弈弱勢，如果其選擇串謀，則相對會少一些，政府人員受益。而如果農戶選擇不串謀，致使政府人員受損，政府人員無疑會選擇報復，表現為監督時的刁難，何況如果種苗不合格，合格率難以達標，這種報復就更以一種“合理”的面目出現。

對該博弈圖求解易得在政府人員串謀前提下，農戶的最優選擇是串謀。由此，可得出：

命題8：在政府人員串謀前提下，農戶的最優選擇是串謀。

根據命題1－8，易得出：

推論1：退耕還林作為一項制度安排，其對農戶的利益補償必須大于農戶傳統種植利益才能使農戶積極退耕還林。

推論2：如果滿足模型假設4，退耕還林工程會出現一個多方利益主體串謀共同損害國家利益的格局，這個格局的主導者為政府人員和監督者。如果不能解決其中的“尋租”和串謀行為，那么這種格局將永遠存在，在這種格局下，退耕還林的績效必定很差。退耕還林績效差是退耕還林制度安排不合理的內生必然結果。

由于我國現存制度安排中，普遍缺乏對監督者的監督，所以，該模型只需要作稍許修改就可應用于其他類似情況，所以，推廣推論2可得：

推論3：只要制度安排中權利失去制衡，那么該制度安排下的行為績效與預期績效必定相左，權利制衡越小，實際行為績效與預期績效相差程度越大；反之則反。

推論4：制度安排要達到預期績效就必須滿足“激勵相容”和“納什均衡”。

三、結語

本文在對退耕還林工程中發生的不規范行為的疑問基礎上，首先闡明制度、利益與行為及績效之間的關系，然后構建一個利益博弈模型，對退耕還林中各利益主體的行為作出分析，并導出若干命題和推論。根據以上分析，我們給出退耕還林具體政策建議如下：

①加大對退耕農戶的補償力度，真正建立和健全退耕還林的利益補償制度；只有讓農戶切實獲取退耕還林的利益，真正實現“誰付出，誰受益”，才能讓其一心一意退耕還林，才能使退耕還林工程高效率高質量完成，最終實現國家利益的最大化。

②在退耕還林工程中，盡量減少政府干預，實現市場化運作；雖然退耕還林必須要通過政府才能實施，但是要實現政府指導和監督下的市場配置機制，能市場化的盡量市場化，這樣就從根本上根除了政府人員尋租的可能，從而將整個由政府人員主導的尋租和串謀格局打破，實現退耕還林的市場化運作。

③建立完善的監督機制，加強對監督者的監督和激勵；這不僅僅存在于退耕還林之中。如前所論，我國當前監督機制缺乏利益激勵和利益約束。應當在監督者和被監督者之間，建立激勵獎懲機制。使監督者的博弈均衡解是監督。為防止監督者與被監督者（權力掌握者）串謀，對監督者的監督權可以交給人民大眾，并給以保護和獎勵。因為串謀使人民利益受損，其必定反對，只要政府切實給以保護和獎勵，使其博弈均衡解為監督并舉報，人民大眾是很樂意監督的。

④加強對其他利益體的監督和懲罰，并通過誘導使其行為規范。現實中對其他利益體的不完善監督和懲罰使其有足夠的動力尋租，通過加強對其監督和懲罰加大其尋租成本從而使其尋租動力減弱是打破串謀格局的一個重要手段。

⑤在完善監督條件下切實提高政府人員生活水平和福利水平，加大其尋租預期成本。不得不承認，政府人員在合法范圍內的收入是比較低的，有的政府人員原本是好的，但是商品社會中物質精神消費的巨大差距使其很容易在非法利益面前低頭。

⑥實現政府（人員）行為公開透明制度。目前廣泛存在的政府（人員）行為的不公開不透明為政府人員尋租、偷懶等非規范行為創造了條件，從而使其能夠安穩地從事“黑箱”操作又逃脫懲罰。如果能夠實現政府（人員）行為公開透明制度，政府（人員）行為就會受到監督，其不規范行為也就相應的會受到約束，自然而然地，其行為績效就會提高。

⑦實現各個利益主體權利的制衡。制度安排中權利失去制衡，其行為績效與預期績效必定相左，權力制衡越小，實際行為績效與預期績效相差程度越大。一個制度安排只有實現了權利制衡，才能提高其行為績效。而行為績效與預期績效的符合度是衡量一項制度安排的重要標準。

⑧在制定制度時，廣泛征求各方面的意見，盡量使制度完善，滿足“激勵相容”和“納什均衡”。如前所論，退耕還林績效差是退耕還林制度安排不合理的內生必然結果。如果制定制度時能夠從各個角度使其得到完善，那么各種非規范行為就不會出現，退耕還林工程的績效也必定很好。這是最重要的。

當前，我國正處在轉型期，各項制度安排都不同程度地存在漏洞，制度總體不完善，這就難免會出現制度安排下內生的非規范行為，從而導致制度安排的績效較差，進而使經濟運行低效率。因此，提高制度安排的績效就一定要從制度安排本身存在問題著手，以達到治本之效。

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