加入WTO農(nóng)業(yè)體制改革思考

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摘要：產(chǎn)品的競爭力除了技術(shù)、比較優(yōu)勢之外，還取決于政府的資源配置，現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理體制存在的問題主要包括農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、農(nóng)業(yè)政策、流通體制三個(gè)方面。

目前政府對農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置是沿襲過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理方式，存在著管理真空，并形成部門分割、行業(yè)壟斷的缺陷，使農(nóng)業(yè)資源不能有效配置。在經(jīng)營權(quán)上，外貿(mào)部門沒有內(nèi)貿(mào)權(quán)，內(nèi)貿(mào)部門沒有外貿(mào)權(quán)，一個(gè)產(chǎn)品經(jīng)過幾個(gè)部門，參與國際競爭的成本就高了。過去由于我們的人多地少，糧食安全有很大的壓力，所以我們對農(nóng)業(yè)的管理采取的是一種分段式的管理。比如某一個(gè)省，糧食生產(chǎn)由一個(gè)省長負(fù)責(zé)，糧食生產(chǎn)出來以后，就由另外一個(gè)省長負(fù)責(zé)倉儲，糧食要加工，可能是第三個(gè)省長，而糧食出口可能是管外貿(mào)的省長。從管理部門看，目前在中央一級有8－9個(gè)部委是涉農(nóng)部門。農(nóng)業(yè)局或者農(nóng)業(yè)部管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)科研推廣；糧食生產(chǎn)出來后，給糧食部門，棉花給供銷公司，還有輕工食品等等其它部門；如果要出口，得給外貿(mào)部門。這種部門分割、行業(yè)壟斷，再加上地區(qū)封鎖，每個(gè)地方都有自己的利益，形成地方保護(hù)主義；內(nèi)貿(mào)外貿(mào)脫節(jié)，產(chǎn)供銷脫節(jié)。這種管理方式解決過去的短缺問題是很有效的，但今后的管理體制設(shè)計(jì)要以國際化為定位，以提升全民產(chǎn)業(yè)競爭力設(shè)置管理機(jī)構(gòu)。

大多數(shù)發(fā)達(dá)國家不管農(nóng)業(yè)有沒有優(yōu)勢，都是實(shí)行從田間到餐桌的一體化的管理體制。也就是農(nóng)業(yè)部門的管理，是從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的田間開始，最后配送到消費(fèi)者的餐桌。像中國這樣一種分散的農(nóng)業(yè)管理體制，要與對農(nóng)業(yè)進(jìn)行綜合管理的體制競爭，顯然是沒辦法抗衡的。

農(nóng)業(yè)政策存在巨大的效益損失

現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)政策也是按照過去那樣一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的設(shè)計(jì)，也就是解決短缺問題，動(dòng)用一切資源搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我們的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，實(shí)際上是給了中間部門、流通環(huán)節(jié)。比如國家對糧食的補(bǔ)貼，不可能到糧食生產(chǎn)者的手上，而是通過國家訂購制度、保護(hù)價(jià)制度等等，補(bǔ)給了糧食企業(yè)、糧食流通部門，對農(nóng)業(yè)的支持和補(bǔ)貼實(shí)際上是不到位的。

生產(chǎn)政策與銷售政策不配套，與進(jìn)出口政策也不配套，在這種互相隔離的情況下，政府在政策上支持的效果與初衷是不一致的。農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)實(shí)質(zhì)是針對生產(chǎn)者的，但農(nóng)民得不到好處，都被消耗到中間環(huán)節(jié)，實(shí)際上存在巨大的政策效益損失。

過去的農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)，主要是考慮解決糧食供給問題，沒有考慮農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)，也沒有考慮到參與國際市場競爭。現(xiàn)在考慮加入世貿(mào)組織后的應(yīng)對問題，要提高競爭能力，感覺在政策上缺的東西太多。比如歐洲的瘋牛病出來以后，騰出很大的牛肉市場空間，按道理我們有豐富的畜牧生產(chǎn)資源，我們的畜產(chǎn)品應(yīng)該是具有優(yōu)勢的，但是就是因?yàn)殚L期以來，我們的畜產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、我們的整個(gè)市場體系都是按照國內(nèi)市場與需求設(shè)計(jì)的，沒有考慮到歐洲市場的需要，也沒有考慮其他國家市場的需要，因此在這樣的關(guān)鍵時(shí)刻，我們沒有任何政策手段能夠動(dòng)員資源，拿出具有競爭能力的、符合要求的牛肉進(jìn)軍歐洲市場。今后我國農(nóng)業(yè)政策的設(shè)計(jì)，要考慮如何提升中國農(nóng)業(yè)的競爭能力問題，要由過去解決短缺問題，向解決質(zhì)量問題、解決競爭能力問題轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在到了必須大規(guī)模調(diào)整農(nóng)業(yè)政策的時(shí)候。

沒有全國大市場流通體制弊端暴露

流通體制最大的缺陷是，至今為止，我們還沒有形成競爭有序、全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品大市場，這也意味著失去農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格權(quán)力。

從技術(shù)角度看，目前流通體制還存在下述問題：第一，市場的基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，批發(fā)市場、期貨市場發(fā)育不健全，影響了農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場的機(jī)會(huì)，農(nóng)產(chǎn)品沒有一個(gè)充分競爭的環(huán)境，雖然是糧食主要需求方，由于市場的隔離，定價(jià)權(quán)等于交給了外方，如果不能預(yù)先掌控價(jià)格變化，對營銷就缺乏一個(gè)制高點(diǎn)。我們開放程度較高的產(chǎn)品都應(yīng)進(jìn)入期貨交易，不能進(jìn)行期貨交易的可進(jìn)入批發(fā)市場。第二，沒有健全的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。農(nóng)產(chǎn)品到目前為止，往往是無標(biāo)上市，無標(biāo)流通。農(nóng)民生產(chǎn)的時(shí)候，根本不知道市場究竟需要什么樣的農(nóng)產(chǎn)品。對于農(nóng)產(chǎn)品來講，沒有健全的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的約束，怎能進(jìn)入國際市場？怎么能符合人家的要求呢？第三，缺乏一個(gè)比較完備的、系統(tǒng)的信息體系。也就是農(nóng)民種糧食或者是種蔬菜、水果，往往是馬路信息、鄰里信息，沒有辦法得到真實(shí)的市場反應(yīng)與信號。不完備的農(nóng)產(chǎn)品市場信息體系極大制約了農(nóng)業(yè)競爭能力的提高。

改革開放以來，凡是開放時(shí)間比較早的農(nóng)產(chǎn)品，市場化程度比較高的農(nóng)產(chǎn)品，現(xiàn)在競爭能力已經(jīng)開始形成。凡是國家管得比較死的農(nóng)產(chǎn)品，現(xiàn)在面臨巨大挑戰(zhàn)。而且現(xiàn)在流通體系缺乏市場化的特征。所以在國內(nèi)的市場全面開放以后，要抓緊時(shí)間進(jìn)行調(diào)整，真正的讓它市場化、商業(yè)化，不能由政府管死。

政府不是競爭主體

以往政府管理的力量非常強(qiáng)大，在經(jīng)濟(jì)中參與的程度比較深，但政府不是市場競爭主體。政府最多是提供一個(gè)競爭的環(huán)境，公平競爭的環(huán)境是政府該爭取的，競爭主體應(yīng)是企業(yè)。靠農(nóng)民是不行的，但是我們又有多少企業(yè)能夠參與挑戰(zhàn)呢？所以我覺得，在目前分散的農(nóng)戶家庭經(jīng)營制度下，面對越來越激烈的國際市場競爭，有一個(gè)制度上的缺陷，那就是我們沒有真正的農(nóng)業(yè)的市場競爭主體。我們現(xiàn)在沒有大的糧商，也沒有大的油商、畜牧商，也沒有什么果商，我們這么多柑橘，但是似乎沒有一個(gè)柑橘協(xié)會(huì)，沒有一個(gè)組織來把這個(gè)行業(yè)組織起來。

在這種分散的農(nóng)戶和激烈競爭的大市場之間，應(yīng)該有一個(gè)制度創(chuàng)新。創(chuàng)新的重點(diǎn)是：一要培育我們的龍頭企業(yè)，尤其要培養(yǎng)我們的航空母艦。二要把農(nóng)民組織起來，成立行業(yè)協(xié)會(huì)。

沒有好產(chǎn)品也談不上競爭

產(chǎn)品是競爭的起點(diǎn)，也是競爭的終點(diǎn)。市場全面開放后，對農(nóng)業(yè)的沖擊，最可怕的是來自國外企業(yè)的競爭，我們不怕美國的大豆、小麥到中國市場，而是怕它的跨國公司來分配和壟斷中國農(nóng)產(chǎn)品市場，所以我們需要通過制度創(chuàng)新來解決競爭主體問題。但是如果我們有了企業(yè)，沒有好的產(chǎn)品也是不行，今后的農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)該包含四個(gè)基本的競爭要素：

第一，品質(zhì)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)格化和標(biāo)準(zhǔn)化，像做工業(yè)品一樣來做農(nóng)產(chǎn)品。就像日本市場上的大蔥，不同的長度、不同的規(guī)格，有不同的價(jià)格，我們應(yīng)該培養(yǎng)農(nóng)民有這樣一個(gè)意識。

第二，安全性。現(xiàn)在全球都對農(nóng)產(chǎn)品的安全性提出懷疑，對農(nóng)產(chǎn)品有信任危機(jī)，不敢吃。像歐洲出現(xiàn)瘋牛病以后，在歐洲吃牛排是很困難的。這意味著，今后中國農(nóng)產(chǎn)品要參與國際競爭

，首先得讓全世界的消費(fèi)者信任我們的農(nóng)產(chǎn)品和食品。因此，我們必須抓好農(nóng)產(chǎn)品的安全體系建設(shè)，不管是政府部門，還是企業(yè)、行業(yè)，以及我們的農(nóng)民，應(yīng)該樹立這個(gè)安全觀，要讓全世界的消費(fèi)者對中國的產(chǎn)品放心。我們不僅要讓國內(nèi)的消費(fèi)者、城市的消費(fèi)者放心，更重要的要讓全世界的消費(fèi)者對中國的農(nóng)產(chǎn)品放心。

第三，外觀和風(fēng)味。既好看，又好吃，這是農(nóng)產(chǎn)品競爭的最基本因素。

第四，均衡供應(yīng)，通過技術(shù)手段分散上市。農(nóng)產(chǎn)品是靠天吃飯的，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)就有季節(jié)性，不均衡供應(yīng)，比如說到收獲季節(jié)，是集中上市的，到淡季就沒有了。這樣，價(jià)格就有波動(dòng)性特征，對農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定的供給就產(chǎn)生一些風(fēng)險(xiǎn)。如果通過技術(shù)、設(shè)施能夠熨平這種波動(dòng)的話，很顯然，這個(gè)農(nóng)產(chǎn)品就能夠保持市場的穩(wěn)定供給，相應(yīng)就可以穩(wěn)定市場份額。

突破壁壘，讓中國的農(nóng)產(chǎn)品走出國門

中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入國際市場首先要考慮是否符合國際市場的標(biāo)準(zhǔn)和要求。比如說禽肉，中國本來具有優(yōu)勢，在國際市場中，價(jià)格上的優(yōu)勢也比較大。為什么現(xiàn)在我們的禽肉進(jìn)入不了歐洲等市場或者進(jìn)入的很少呢？就是因?yàn)槲覀儑鴥?nèi)的很多禽肉生產(chǎn)的廠家，過去沒有考慮歐洲等國際市場的要求或者說它不知道歐洲市場、美國市場有何規(guī)定，而歐洲、日本、美國市場的技術(shù)壁壘也令人望而卻步。所以，一方面，我們的產(chǎn)品可能不符合這些市場的要求；另一方面，也很難突破這些市場的技術(shù)壁壘，由此就難以進(jìn)入歐洲等國際市場。他說，進(jìn)入歐洲市場時(shí)，國內(nèi)企業(yè)在商業(yè)運(yùn)作時(shí)，要考慮與歐洲的營銷商合作，通過歐洲衛(wèi)生檢疫部門的認(rèn)可。一般歐洲官方會(huì)對養(yǎng)雞廠周圍的環(huán)境，水的質(zhì)量，包括雞舍條件、飼料、殘留等等，都要進(jìn)行檢查，如果符合它的標(biāo)準(zhǔn)，就意味著你可以得到進(jìn)入歐洲市場的“通行證”。

由于農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)主義在歐洲、日本非常盛行，因此，具有競爭優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，也不一定能夠進(jìn)入他們的市場。政府應(yīng)在多邊、雙邊貿(mào)易談判中發(fā)揮巨大作用。某一個(gè)國家市場對你的某種產(chǎn)品不一定是開放的，我們的企業(yè)、行業(yè)組織就應(yīng)向政府提出要求，讓政府積極談判，這樣才使產(chǎn)品出口成為可能。比如說禽肉，歐盟于1996年8月1日停止了中國產(chǎn)品進(jìn)入其市場，經(jīng)過雙方政府的艱苦談判，到今年5月份才僅僅開放了上海和山東地區(qū)的市場，對北京市場和其他市場還沒有開放。要想打開所有市場，還需經(jīng)過政府部門艱苦的談判。

受不了沖擊該怎么辦

按照世貿(mào)組織的規(guī)定，我們可采取的貿(mào)易政策主要是以下三種類型：

第一，對于中國的農(nóng)產(chǎn)品來講，可以使用關(guān)稅政策的產(chǎn)品，但不能采取比承諾條件更高的關(guān)稅。世貿(mào)組織也有一些配套的保障措施，如反傾銷、反補(bǔ)貼條款等。wto《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對關(guān)稅化農(nóng)產(chǎn)品還設(shè)置了“特殊保障條款”。日本限制我們?nèi)N農(nóng)產(chǎn)品的時(shí)候就打了這個(gè)旗號。日本是沒有道理的，但是這提醒我們，如果今后的某一個(gè)產(chǎn)品或者某一個(gè)產(chǎn)業(yè)遇到國外產(chǎn)品沖擊時(shí)，應(yīng)該考慮動(dòng)用世貿(mào)組織的這些保障措施。

第二，關(guān)稅配額管理。關(guān)稅配額管理不是對所有農(nóng)產(chǎn)品，對中國來說，主要針對糧棉油糖毛，這些所謂關(guān)系到國計(jì)民生的重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品。這種管理辦法最主要的特點(diǎn)就是為農(nóng)產(chǎn)品設(shè)置了一個(gè)進(jìn)口配額，配額內(nèi)的進(jìn)口是低關(guān)稅，超過配額采取高關(guān)稅。所以在管理方式上，按照世貿(mào)組織的規(guī)則來搞一些管理辦法，盡量把可能的漏洞堵住。

第三個(gè)，技術(shù)性的貿(mào)易壁壘（TBT）。主要是包括像動(dòng)植物檢疫（SPS）、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等措施。如果別國的產(chǎn)品不符合我們的標(biāo)準(zhǔn)，我們就不允許進(jìn)入市場。現(xiàn)在爭論比較多的就是轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品問題，現(xiàn)在美國、加拿大，還有一些南美國家，支持搞轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。而歐盟、日本等國家，對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品有限制。這實(shí)際上是技術(shù)加政治問題。歐盟、日本就利用轉(zhuǎn)基因問題，限制美國的玉米、大豆進(jìn)入其市場。TBT是非常復(fù)雜的貿(mào)易政策問題，要綜合使用，前提是必須在世貿(mào)組織的框架之內(nèi)，不能超越世貿(mào)組織的框架，否則就會(huì)引起人家的起訴。

加入世貿(mào)后農(nóng)民怎么辦？這是一個(gè)難以回答的戰(zhàn)略問題。對我們的農(nóng)民來講，要提高科學(xué)種田水平，生產(chǎn)出消費(fèi)者滿意的，甚至是全世界消費(fèi)者滿意的農(nóng)產(chǎn)品。盡可能的走出土地，轉(zhuǎn)向其他部門。對于基層政府來講，在我們的農(nóng)業(yè)組織制度還不健全的情況下，能夠擔(dān)起保護(hù)農(nóng)民利益的重任，目前最緊要的就是減少強(qiáng)加給農(nóng)民身上的一些負(fù)擔(dān)。

過渡期內(nèi)的主要對策建議

應(yīng)對加入WTO給我國農(nóng)業(yè)帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，最根本的措施是加大支持力度，全面提升我國農(nóng)業(yè)的競爭能力。與此同時(shí)，要抓緊建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全保障體系，采取措施減少市場開放所帶來的沖擊。

1．深化農(nóng)業(yè)管理體制改革。要抓緊改革目前部門分割、行業(yè)壟斷、地方保護(hù)主義嚴(yán)重，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通與內(nèi)外貿(mào)脫節(jié)，管理部門職能重疊、管理環(huán)節(jié)過多的農(nóng)業(yè)管理體制，針對加入WTO后我國擴(kuò)大對外開放、國際競爭更趨激烈的新形勢，統(tǒng)一設(shè)計(jì)和部署農(nóng)業(yè)管理體制。要在明確界定政府職能的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和宏觀調(diào)控的職能，逐步形成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、對外貿(mào)易一體化管理體制。

2．加強(qiáng)農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策，從根本上提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力。

第一，加大對農(nóng)產(chǎn)品科研、推廣、病蟲害防治、市場信息服務(wù)、基建等“綠箱政策”的支持力度。應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)育種科研支持基金，加快農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)品種選育，縮小與國外農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)差距。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、質(zhì)量檢測檢驗(yàn)體系、市場信息體系、病蟲害防疫防治體系建設(shè)，全面提升農(nóng)產(chǎn)品競爭能力。

第二，對進(jìn)口敏感農(nóng)產(chǎn)品及具有出口潛力的農(nóng)產(chǎn)品，根據(jù)WTO“微量允許標(biāo)準(zhǔn)”建立價(jià)格支持制度，保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。但應(yīng)調(diào)整補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，由現(xiàn)在補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼農(nóng)

產(chǎn)品生產(chǎn)者。

3．盡快建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全保障體系，采取措施減少市場開放所帶來的沖擊。

建立農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口監(jiān)測與產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警系統(tǒng)和快速反應(yīng)機(jī)制；有效利用WTO反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施機(jī)制，加強(qiáng)主要敏感農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口管理，提高海關(guān)監(jiān)管水平與效率，堅(jiān)決打擊和防范農(nóng)產(chǎn)品走私。

4．積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。加快農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的重組與技術(shù)改造，重點(diǎn)扶持和培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制，建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售一體化的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系。要鼓勵(lì)建立幾個(gè)大糧商、畜牧商等農(nóng)產(chǎn)品大企業(yè)，控制國內(nèi)市場分配，參與國際競爭。

5．鼓勵(lì)組建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、加工及外貿(mào)一體化管理。農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)：提供農(nóng)產(chǎn)品國際國內(nèi)市場信息、政策法規(guī)咨詢服務(wù)；農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)與服務(wù)；國際市場開拓；行業(yè)準(zhǔn)入管理；國內(nèi)市場價(jià)格及進(jìn)出口價(jià)格協(xié)調(diào)與管理；反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查、應(yīng)訴，行業(yè)損害調(diào)查，貿(mào)易糾紛處理等。

6．實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品出口促進(jìn)政策。

完善農(nóng)產(chǎn)品出口退稅制度，實(shí)現(xiàn)出口農(nóng)產(chǎn)品的“零”稅率；提供農(nóng)產(chǎn)品國外市場拓展國際博覽會(huì)、交易會(huì)參展費(fèi)、裝修費(fèi)，市場調(diào)查、廣告促銷等；對企業(yè)開拓新市場提供保險(xiǎn)支持；資助企業(yè)的研究開發(fā)活動(dòng)。

加強(qiáng)應(yīng)訴國外反傾銷反補(bǔ)貼的工作。我國蔬菜水果等農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上具有一定競爭優(yōu)勢，目前普遍面臨反傾銷調(diào)查，深受國際貿(mào)易保護(hù)主義政策的危害。應(yīng)充分重視反傾銷應(yīng)訴工作，充分發(fā)揮各商品行業(yè)協(xié)會(huì)的組織協(xié)調(diào)作用，提高抗辯能力，爭取有利結(jié)果。

大力發(fā)展有機(jī)安全農(nóng)產(chǎn)品(綠色食品)出口。充分發(fā)揮我國中西部地區(qū)得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，大力發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)；盡快使我國綠色食品認(rèn)證體系與國際有機(jī)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)接軌，使我國綠色食品獲得發(fā)達(dá)國家市場的承認(rèn)；應(yīng)盡快建立有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系，將科研、服務(wù)、生產(chǎn)、貿(mào)易一體化，提供有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的有機(jī)肥、生物農(nóng)藥、天敵益蟲等農(nóng)資和有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)方法、科研成果；應(yīng)采取措施擴(kuò)大有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模，建立出口生產(chǎn)基地，樹立知名品牌。