臺灣農業發展模式研究

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內容提要：20世紀50年代初，臺灣開始了第一次，建立了自耕田制度，選擇了外向型農業經濟，并大力實施農業技術革新、農業機械應用和農作物品種改良等措施，使臺灣農業持續快速地發展。同時，實施了適度“盤剝農業”以培養工業的經濟發展戰略。進入70年代后，隨著臺灣工業的快速發展，經濟結構迅速轉型，臺灣農業的比較優勢又迅速喪失。于是，臺灣又進行了第二次，廢除了土地兼并的限制，并采取了農產品價格補貼、關稅壁壘、財政轉移支付、提高農民福利、工業“反哺”農業等保護政策，以促進農業增效和農民增收，積累了一些可借鑒的經驗與教訓。

關鍵詞：臺灣農業發展模式政策調整經驗教訓

現代以來，臺灣農業經歷了恢復——發展——停滯——轉型四個階段，反映了臺灣農業和農村經濟的興衰史。二戰期間，日本侵略者加強了對臺灣海峽的軍事控制，島內經濟受到嚴重影響。抗戰勝利后，臺灣農業開始緩慢復蘇，但因內戰期間島內政局動亂，經濟發展再度受挫。20世紀50年代初，臺灣當局為了穩定社會秩序和恢復經濟，實施了休養生息的農業政策，使臺灣農業得到了逐步恢復。從1953年起，臺灣農業進入了持續發展的黃金時期，闖出了一條人多地少、資源有限、市場狹窄且生產力落后地區發展外向型農業的道路。然而，隨著臺灣工業的快速發展和經濟結構的迅速轉型，臺灣農業的比較優勢又迅速喪失，并從1969年起進入了停滯階段。于是，臺灣當局進行了多次的農業政策調整，出臺了一系列旨在促進農業發展和農民增收的政策措施。本文擬就現代臺灣農業發展模式和農產品生產與貿易政策轉變等問題進行探討，以幫助讀者了解臺灣現代農業的發展歷程。

一、通過變革土地管理制度以解放農村生產力

二戰結束后，臺灣地區的土地管理制度仍然是封建地主土地所有制，即少數地主(11．7％)占領了大部分(56．0％)土地。據1948年統計，“當時臺灣總人口約740萬，農業人口約380多萬，農民75％是佃農，約有280萬，超過當時總人口的1／3。”①無地和少地的農民靠租佃地主土地維持生活，佃農通常要將所收獲糧食的50％作為租金，其土地較好和肥沃地區，租率甚至高達70％。且不管年景好壞，地租照交不誤，農民辛苦勞作一年，只能得到少部分糧食，故勞動者生產積極性不高。解放戰爭結束后，臺灣島內人口劇增，經濟秩序混亂，物資短缺，通貨膨脹，經濟面臨崩潰邊緣。于是，從1950年初開始，臺灣當局出臺了一系列旨在鼓勵農耕的政策措施，以調動廣大農民的生產積極性。至1951年底，臺灣島內農業生產恢復到戰前最高水平，水稻產量達到148．5萬噸，甘蔗產量達到202．2萬噸，農業生產年均增長率為13％。②雖然臺灣經濟得到了迅速恢復，但仍然無法解決地主與農民之間的階級矛盾。于是，在祖國大陸的影響下，臺灣當局也著手進行，以解放農村生產力。

①李松林著：《晚年》，安徽人民出版社1993年版，第158頁。

②中國農墾經貿流通協會赴臺灣現代農業考察團著：《現代臺灣農業考察報告》，《中國熱帶農業信息網》2006年3月。

臺灣第一次建立了自耕農土地管理制度。整個采取了三大措施：一是實行“減少地租”政策。1951年5月25日，臺灣“立法院”頒布了《耕地“三七五”減租條例》，規定地租最高限額為37．5％。即：佃戶在農地年收入總量中扣除25％作為生產成本后，余下的糧食租佃雙方按比例分紅，佃農占62．5％，地主得37．5％，地主和佃農雙方必須訂立書面租約，租期不得少于6年，災歉之年地租減免，因災歉收獲量不到三成者，應予免租。①《減租條例》明確了農地的租率、租期，取消了附帶租金，鞏固了佃權，改善了佃農生活。據1953年統計，島內約有26萬公頃出租耕地重新訂立了租約，受益佃農達29萬戶。減租政策一定程度上緩解了地主與農民之間的矛盾，對臺灣社會的穩定起到了積極作用。二是實施“耕者有其田”政策。1953年1月26日，臺灣當局頒布了《實施耕者有其田條例》，規定一戶地主最多允許保留水耕田2公頃或旱地4公頃，超過部分由“政府”征收，并付給地主補償金。

補償金可以領取現金，也可以用土地債券或公營企業的股票結算。一般情況下發給地主70％的實物債券和現金，30％的(農林、工礦、臺泥、臺紙等四大公營公司)股票。而臺灣當局又將征收的土地有償轉讓給佃農，原承租者優先購買。征收的地價和佃戶承領的地價相同，都按耕地全年收獲量的2．5倍計算，分10年付清。臺灣的第一年，共征購地主土地13．9萬公頃，約占地主原有耕地的30％，19．5萬農戶購買了土地。②這次歷經10年時間，據1963年統計，80％的耕地變更了所有權。“耕者有其田”政策的實施，既調動了農民的生產積極性，又促進了臺灣農業的快速發展。三是推行“公地放領”政策。近代以來，臺灣長期處于殖民統治之下，出現了封建地主、殖民統治者和農民共同占有土地的局面。二戰結束后，臺灣省政府接管了日本殖民者占有的土地，成為公有土地。從1948年開始，臺灣省政府開始將部分公地承租給無地或少地的農民耕種。l952年5月30日，臺灣“行政院”頒布了《公用土地出賣條例》，全面推行“公地放領”政策，允許無地或少地的農民(按照現耕農、雇農、耕地不足的佃農、半自耕農的順序)承領公地，其地價也按單位產量的2．5倍計算，分10年付清。“公地放領”政策一直延續到1976年，共放領公地14萬公頃，28．6萬農戶承領了公地。“公地放領”政策使臺灣有限的土地資源得到充分利用，農民與“政府”都增加了收入。據l963年統計，臺灣地區每公頃稻米產量提高到2600千克，比1948年增產了200多千克，山芋每公頃產量提高到14000千克，比1948年增產了2800多千克。農民平均年收入達到20988元新臺幣(以1953年價格計算)，比1948年13158元增長了7830元。③臺灣第一次，廢除了封建土地所有制，建立了新的土地管理制度，調動了廣大農民的勞動積極性，促進了臺灣農業的快速發展。

①《耕地“三七五”減租條例》，民國40年4月7日頒發。

②喻塵著：《鋪平騰飛之路》，《南方都市報》2005年10月28日。

③李國鼎著：《臺灣的現代農業》，東南大學出版社1996年出版，第66—67頁。

臺灣第二次著重解決土地流轉問題。第一次建立了自耕田制度，這種以小私有制為基礎的小農經濟所能發揮的潛力是有限的，尤其是一家一戶的“單打獨斗”和小本經營，農產品成本高，農業抗災能力弱，與以后大規模發展的加工出口工業不相適應。進入20世紀70年代后，世界經濟開始復蘇，市場體系不斷完善，農產品競爭加劇，臺灣那種小規模家庭經營格局在市場經濟中明顯的缺乏競爭力。為此，臺灣當局出臺了一系列新的農業政策，其中一項具有決定性意義的措施就是進行了第二次。1979年初，臺灣當局頒布了《臺灣地區家庭農場共同經營及委托經營實施要點》，拉開了第二次序幕。《實施要點》鼓勵農民創辦家庭農場，聯合經營農業，允許農民將自己的土地委托他人經營。隨后，臺灣當局又頒發了《擴大家庭農場經營規模輔導農民購買農地貸款計劃實施要點》，通過提供低息或無息貸款，鼓勵農民購買土地，擴大農場體量，以獲取農業生產的規模效益。1979年12月，國民黨十一屆四中全會制定了“推動第二次”基本方針，旨在改變一家一戶占有土地的自耕農制度，以提高土地集中度，擴大農業經營規模，降低農產品生產、加工、流通和銷售的成本。經過一年多的醞釀，臺灣“農委會”終于1981年9月出臺了《第二階段農地改革方案》。其主要措施有三條：一是為農戶提供擴大農場經營耕地的貸款。二是在農村推行共同、委任及合作經營農業的措施。三是加速農地重劃建設進程。臺灣第二次廢除了農田兼并限制，允許土地自由流轉，提倡創辦家庭農場，鼓勵農民聯合經營，輔導小農轉業，擴大農業生產規模，推廣和發展“共同經營”、“專業區”、“委托代耕”等經營方式。與第一次相比，前者將土地“化整為零”，打破“大地主、小佃農”的局面，后者則將土地“化零為整”，造成“小地主、大佃農”的經營格局，其目的是為了實現農業生產的專業化、企業化和機械化，解決小農戶與大市場的矛盾。同時，還“使更多農民擺脫土地束縛，實行較大規模的農業生產，使勞動力轉到其他行業，促進農村資本主義發展。”①

①唐昌珍、王宇著：《臺灣事典》，南開大學出版社1990年版，第415頁。