剖析國外國企改革及對我國的借鑒

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摘要：意大利國有企業的改革和調整始于20世紀70年代中期，主要動因是其國有企業經濟效益日漸低下，在日益激烈的市場競爭中逐步喪失了其存在的優勢，虧損嚴重導致政府財政負擔過重。意大利政府通過對國有企業產權的調整和經營管理體制的改革，使國有企業的經營績效有了顯著提高，國有資本得到了盤活，產業結構進一步優化。意大利國有企業改革的成功經驗與教訓，對我國國有企業的深化改革具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：國有企業；體制改革；經營績效；私有化

第二次世界大戰以后，包括意大利在內的西歐各國的國有企業得到了迅速發展，并為國民經濟的恢復和發展做出了重要貢獻。經過40年代末50年代初和70年代中期兩次國有化高潮后，意大利國有經濟已經在國民經濟中占有重要的地位。然而到了70年代末，隨著宏觀經濟形勢的變化，特別是滯脹的出現使各國國有企業陷入了困境。英國保守黨政府上臺后率先在1981年開始推行“小政府，大社會”的私有化改革，掀起了私有化改革的浪潮。意大利由于自身的原因，并且身處西歐，也不可避免的加入了國有企業改革和調整的浪潮。作為一個國有經濟在國民經濟中占有重要地位的國家，意大利國有企業改革的經驗和教訓值得我們借鑒。

一、意大利國有企業發展的歷史沿革

意大利國有企業的歷史較長，早在國家統一前，就在郵政，電報，煙草等行業成立了國有企業。一戰后，特別是1929——1933年經濟危機期間，意大利國有企業得到迅速發展，初步形成了國有企業體系。在經濟危機爆發后，控制著大量工業企業的意大利商業銀行，信貸銀行和羅馬銀行陷入了困境。為了挽救這三家銀行，國家成立了一個持股性質的國家伊利公司，目的是接管這三家銀行所掌握的工業企業股份，對已接收的企業進行整頓，并在整頓好之后交還給私人經營。起初它只是一個過渡性質的機構。后來法西斯政府把它作為一個永久性的實體，負責對國有工業股份進行管理。這就是戰后聞名于世的國家參與制的開端。所謂國家參與制是指由國家持股公司層層參與股份的企業所構成的經營體系，國家利用這一系統，以較少的國有壟斷資本有效地控制和掌握著為數眾多的企業，組成了一個國有壟斷資本與私人資本密切結合的龐大體系。同時，國家參與制也是國家直接干預經濟，對經濟進行宏觀調控的一種形式。

二戰后，意大利國有企業出現大規模的發展，特別是國家參與制，已經發展為更加規范，趨于比較完善的公有企業體系。戰后意大利繼承了戰時發展起來的國有企業體系，而且除了整頓原有的伊利公司之外，于1953年和1962年分別成立了埃尼和埃菲姆兩個巨型的國有股份公司。1957年電話部門交給伊利公司經營。1958年設立了國家參與部負責管理這些大型的國有股份公司，并于1971年成立了專門挽救困難企業的工業管理和持股公司。除了國家參與制企業之外，意大利還有國有自治公司和公共企業，它們一起構成了意大利國有企業體系。

到了70年代，意大利國有企業達到了高潮，基本上控制了國內電力，鋼鐵，石油，鐵路，航運等基礎工業和基礎設施部門。1981年，公共經濟在國民經濟各部門中占的比重：在全國工業的增加值中占19。9%，在工業固定資本投資總額中占39。1%，在工業雇員人數中占16。6%，在全國工商業增加值中占25。1%，在其固定資本投資總額中占49。7%，在其雇員中占26。8%；在全國電力，煤炭，自來水的產值中占95%；在交通運輸業和電訊行業中占70—90%。

戰后意大利國有企業的發展如此迅速主要有以下幾個方面的原因：（1）二戰后，意大利作為主戰場，國民經濟遭到了巨大的破壞。一些基礎設施和基礎工業的恢復需要大量的投資，而私人資本無法承擔這樣的重任，因此巨大的戰后恢復工作只能由國家來承擔。（2）一些基礎工業和基礎設施部門以及戰后由于科技革命帶來的新技術部門所需投資大，風險高，回收資金慢。私人資本往往不愿經營，或者根本無力經營，為了保障國民經濟的恢復和快速發展，只好由國家參與介入。（3）戰后凱恩斯主義盛行以及主張發展國有經濟的社會的執政也是一個重要原因。（4）為了保障社會公眾的利益和國家落后地區的發展，也需要國有企業。在自然壟斷和公眾服務部門，為了防止少數廠商利用壟斷地位獲取高額利潤，損害消費者利益往往由國家經營，如電力，電話等部門。此外，意大利南部地區經濟落后，為了改善南方的經濟環境，也必須依靠國有企業實行政府的開發落后地區政策。

二、20世紀70年代以來的意大利國有企業改革

（一）國有企業改革的動因

1、國有企業經濟效益低下，虧損嚴重導致政府財政負擔過重，是國有企業改革最直接的動因。20世紀70年代以來，絕大多數國有企業效率低下。1981年全國電力公司虧損22257億里拉，國有鐵路公司1982年的收入與支出的比率僅為23.1%，不僅一般的國有企業虧損嚴重，就是曾為戰后意大利經濟奇跡作出巨大貢獻的國家參與制企業也連年虧損。伊利，埃尼，埃菲姆這三大國有控股公司在1974——1984年這十年間基本上是年年虧損。國有企業虧損導致的一個直接后果是政府必須支付給虧損企業巨額補貼，造成財政赤字巨大。1977年國家給予埃尼和埃菲姆公司財政補貼4580億里拉，1978年又給予整個國家參與制企業財政補貼16490億里拉，導致1970-1982年意大利政府財政赤字與國內生產總值的比重由3.5%上升到11.9%。盡管如此，國家參與制企業的困難不但沒有得到緩解，而且形成了惡性循環。國家給予的財政補貼使企業競爭意識弱化，惰性增強，反過來進一步加重了國家的負擔。為了擺脫這種困境，國有企業改革成了唯一的選擇。

2、科技進步導致產業結構變化，適應這種結構調整的要求，調整國有資產存量和結構是國有企業改革的深層次原因。隨著科學技術的進步，70年代以來國有企業所在的鋼鐵，煤炭，鐵路等傳統部門在國民經濟中的重要地位已逐步被新興的產業部門所取代，逐漸成了夕陽產業，使這些部門的國有企業面臨著嚴峻的市場環境，喪失了存在的優勢地位。如果這些產業繼續由國家經營，不但不能促進這些產業的發展，而且還可能因為阻礙民間資本的發展而導致整個產業結構的落后。另一方面，私人資本已經發展壯大，具備了進入這些領域的條件。為了適應這種潮流，意大利產業結構的調整已不可避免。

3、70年代“滯脹”的出現和保守主義思潮興起是國有企業改革的又一個原因。戰后，在西方國家凱恩斯主義一直占據著主流地位，它強調國家對經濟的干預和調節包括推行國有化政策。意大利國有企業的發展受這種思想的影響。凱恩斯主義曾為西方國有經濟的發展起到過重要的推動作用。但是到了70年代中期，“滯脹”的出現，宣告了凱恩斯主義的破產，新保守主義思潮逐漸取代了凱恩斯主義，占據了主流地位。這種思潮反對國家干預，主張依靠市場機制的自發調節，促進經濟發展。在這種思潮的影響下，各國紛紛進行了國有企業的改革。

4、經濟全球化和歐洲一體化的影響。經濟全球化要求各國市場更加開放，取消對某些領域的市場進入限制和對包括國有企業在內的本國企業的補貼。同時意大利作為歐共體的成員國之一，在享受共同體帶來的好處的同時，必須取消對本國市場的保護，給予國有企業的種種補貼將被迫取消。在這種情況下，意大利必須調整國有企業，以增強其競爭力。

（二）國有企業產權的調整和管理體制改革同步進行

意大利國有企業改革是從兩個層次上展開的。在宏觀方面，主要是調整國有經濟的存量和結構，改革國有企業的產權結構，使股權多元化，以適應產業結構調整的需要。調整的方向是國有企業的私有化。在微觀方面，主要是改革國有企業的經營管理機制，做到政企分開。逐步放松政府對國有企業的干預，歸還國有企業的經營自主權，使之成為市場競爭中的主體。

1、國有企業產權調整的過程。意大利國有企業產權的改革調整大體經歷了兩個階段：

第一階段（1976——1992）：這一階段改革主要是在國家參與制系統內進行。早在1976年，埃尼公司就將它下屬的達塔瑪特公司賣給了私人，制造業投資公司出售了下屬的意大利南方雅格公司和卡拉布諾-魯卡諾水泥公司，開了國有企業改革的先河。此后，1976-1985年，埃尼公司出售了19家企業，埃菲姆公司出售了15家企業，伊利出售了14家。1985年國家參與部長宣布成立了國家參與制企業出讓和購買委員會，專門審查國家參與制企業的出售，這個舉動大大加快了國家參與制企業的私有化。1987年伊利公司成功地將虧損嚴重的阿爾法-羅密歐汽車制造廠賣給了菲亞特集團。1988-1992年三大控股公司共出售了94家下屬企業。

第二階段（1992至今）：這一時期國有企業改革從國家參與制企業擴大到國家自治公司和國有化企業。國有企業改革邁出了關鍵的一步，開始了進入包括公共服務部門如鐵路，電話等部門的改革。1992年，將國有電話公司，國家鐵路公司，全國電力公司改造成股份制公司。同年，又將伊利，埃尼公司變成了以私法準則為主的企業。1993年取消了內閣中的國家參與部，從而實行各行業的私有化。

2、意大利國有企業經營管理體制的改革。意大利國有企業經營管理體制改革的基本目標是加強國有企業經營自主權，使國有企業能像私營企業那樣經營和管理。采取的措施主要有：（1）改變國有企業經營目標的多元化，強化國有企業贏利目標。國有企業實行分類對待，對于主要兼有保障社會福利的國有企業，其用于滿足社會目標而支出的費用單獨考核。而那些經營性的企業應強化其贏利目標。80年代伊利公司董事長普洛迪破除了傳統的觀念，認為國有企業也應當是以贏利為目標的企業。這種新見解改變了國有企業由于所肩負的社會目標而不必過于重視贏利的理念，使國有企業有了新的動力，因為企業再也無法以社會目標為借口逃避其經營不善的責任。（2）改革國有企業的人事制度，擯棄官僚管理。意大利是一個多黨制國家，其政府往往是聯合執政，反映在國有企業的管理上也是搞黨派平衡，進行權利分配，導致國有企業領導人的任命往往不是看其管理能力，而主要看他屬于哪個黨派，國有企業領導人的任命成了政治平衡的結果，經常出現官僚執掌企業的現象。改革后，國有企業由專家管理，如普洛迪出任伊利公司總裁，財政學家雷維利奧出任埃尼總裁。專家管理使國有企業的經營有了起色。（3）引入私營企業的經營管理機制。過去國有企業為了保證就業，保持社會穩定往往吸納了大量的冗員，而且國有企業不能解雇工人。這種鐵飯碗使得國有企業員工沒有壓力，生產效率低下。引入私營企業的管理機制后，按員工的實際表現考核，勞動生產效率有了明顯提高。（4）減少政府對企業的直接干預，增強企業的經營自主權。過去政府對企業的管理通常是通過任命官員來進行的。這些政府委派的官員雖然在經營上有一定的自主權，但他們不可避免地會對上盲目服從。為了改革這種狀況，意大利取消了國家參與制，減少了官僚主義作風，使企業主要按照私營企業的經營管理辦法來運行。

（三）意大利國有企業改革的特點

1、改革過程緩慢平穩是意大利國有企業改革最顯著的特點。由于國情不同，意大利國有企業改革與英國激進的改革和法國大步推進的私有化相比，顯得異常溫和，甚至它的改革稱不上一場運動，而只是國有企業一次調整。意大利國有企業改革的目的除了擺脫財政危機，減少財政赤字外，更主要的是為本企業集團的改造籌集資金。作為一個國家參與制高度發達的國家，國有經濟經過長期的發展已成為國家管理經濟的一種重要工具，改革的目的并不是要擯棄國有經濟，而是要使國有企業變得和私營企業一樣有競爭力。正如私人財團菲亞特集團的常務董事羅米蒂所認為的那樣，不能把國有企業和私營企業對立起來，重要的是使它們平衡起來。此外，長期以來重視國有經濟的社會黨和社會勢力強大，他們的存在也使意大利國有企業改革進展緩慢。

2、意大利國有企業改革形式多樣。意大利政府在改革過程中的做法，一般是將國有企業改造成股份公司，然后再出售。于是在私有化的層次上就出現了多樣化的特點：一是將國有企業的全部股份賣給私人，這是最為徹底的方式。如出售阿爾法-羅密歐汽車制造公司。二是將國有企業轉為官民共有，進行以私法為基礎的民營。具體作法是將一部分股權轉讓給私人，形成產權的多元化。如1985年伊利公司出售了下屬的中南銀行74%的股份。三是在微觀層次上，采取各種措施改革國有企業。四是開展與國內外公司的合作等等。

三、意大利國有企業改革的績效和存在的問題

意大利國有企業經過20多年的改革取得了顯著的效果，大多數國有企業的經濟效益有所提高，國家的財政狀況大為好轉，但是與許多國家私有化改革的后果一樣，它的改革也帶來了許多問題，引發了一些社會矛盾。

（一）意大利國有企業改革的績效

1、國有企業經營效率提高，經濟效益增加。

由于國有企業進行了產權多元化改革，政府和企業的關系發生了重大變化，由過去以公法調整改為以私法調整。企業擺脫了政府的過度干預，經營自主權增加，經營更加靈活，而且被推向市場并實行了股份制的國有企業有了壓力，必須按照市場機制去求得生存和發展，明顯提高了企業的效率，同時內部員工持股也大大加強了公司的凝聚力。以埃尼公司為例，1984年它結束了自70年代中期以來的持續虧損，達到了收支平衡。1985年贏利8220億里拉。

2、減輕了政府財政負擔，國家財政狀況大為改善。

通過對國有企業的改革和調整，意大利政府逐漸減輕了政府的財政負擔。一方面通過私有化可以甩掉國有企業虧損補貼的包袱，從而減少政府用于這方面的支出；另一方面又可以通過出售國有企業獲得一筆可觀的收入。此外，國有企業經濟效益的提高還可以獲得一定的稅收。這使的意大利政府從財政負擔中大為解脫。當然意大利政府的財政狀況的好轉不能完全歸因于私有化，但它對國家財政的好轉無疑起到重要作用。

3、盤活了國有資本，調整了國有資本的存量和結構，優化了產業結構。

由于必須保證公共部門和公共服務的穩定性，而且國有企業缺乏投資的自主權，國有資本的流動性很小。通過國有企業的私有化，政府出售一些經營不善的企業，從這些部門中轉移出一些國有資本。并可用出售國有企業獲得的收入投入到更需要國有企業發揮作用的領域和部門。同時，國有企業退出原有的壟斷領域，有助于私人資本的進入，有利于這些部門的技術進步和經營管理的改善。

4、國有企業產權多元化的改革有利于吸收民間資本，使社會投資總量增加。

國有企業出售股份給個人，大大吸收了民間閑置的資本，特別是完全出售給個人的企業，個人在接受后，往往要對企業進行改造和設備更新，這種后續的投資有時比購買時的投資還要大。

（二）意大利國有企業改革帶來的問題

與世界上許多國家國有企業改革面臨的問題相類似，意大利的國有企業改革在取得明顯績效的同時，也相應帶來了一系列經濟和社會問題。這些矛盾和問題主要表現在：

1、使失業人數上升，失業問題更趨嚴重，引發社會矛盾。改革前國有企業為了保障就業，吸收了大量的勞動力。私有化之后，為了提高生產效率，企業不可避免地要精簡機構，裁減冗員。從而使大量國有企業職工失去工作，加大了失業隊伍，使意大利本來已經很嚴重的失業問題更加嚴重，甚至引發社會動蕩，如曾發生那不勒斯南方金融公司的職工組織起來，聯合占領公司的事件。

2、公眾社會福利受到損害。過去由于社會服務部門和基礎設施部門的國有企業作為國家福利政策的執行者，一般以低廉的價格向居民提供產品和服務。私有化后，福利原則被利潤原則所取代，必然會對公眾的利益產生影響。而且這些部門具有天然壟斷性，缺乏必要的競爭。在私有化后，常出現國家壟斷被私人壟斷代替的現象。新的所有者和經營者會利用其壟斷地位，提高價格，損害公眾利益。

3、國有資產流失嚴重。在私有化的過程中，有些國有企業虧損嚴重，負債累累，難以出售，私人一般不愿意去購買虧損企業，而且國有資產數目龐大，國有資產的出售形成了買方市場。為了使一般股東買的起，使私有化順利進行，許多國有企業在出售時都采取了折價出售等各種優惠措施，導致國有資產貶值和流失。國家在國有化和私有化運動中，遭到了雙重損失。在建立國家參與制企業時購買私人企業的價格過高，而私有化過程中又蒙受損失。

4、使社會階層兩極分化。國有企業私有化首先使富有者受益，國有企業出售時一般定價偏低，使購買者以低價獲得巨額資產，導致社會財富進一步向富人集中。使有錢人更加有錢，而那些窮人首先買不起股票，而且往往在私有化過程中失去了工作，變的更加貧窮。私有化在生產財富的同時也在生產貧窮。

四、意大利國有企業改革對我國的啟示

（一）改革要立足本國國情，采取適合自己的方式，謹慎地推行國有企業改革

意大利是戰后西歐地區經濟發展較慢的國家，為了加快經濟發展，提高其經濟實力，往往需要政府的大力干預和支持，因此意大利經濟中國有經濟比重較大。在這樣的背景下進行國有企業的改革，意大利并不主張在所有領域進行大規模的私有化，而是從實際出發，謹慎緩慢地推行國有企業改革。改革也沒有擯棄國有企業，而是在政府宏觀調控和市場機制調節中尋求新的平衡關系。意大利的國有企業改革后，國有企業仍然是政府宏觀調控的杠桿。而我國作為一個社會主義國家，國有企業在我國經濟生活中占據著主導地位。國有企業資產總量大，分布領域廣，但是經濟效率低下，面臨著改革的迫切需要。借鑒意大利國有企業改革的穩步進行，我國的國有企業改革也應該立足我國的實際，避免激進的改革，謹慎平穩地推行國有經濟的戰略性重組，保證國有企業對國民經濟的控制力。對不同領域和部門的國有企業實施不同的改革措施。對基礎設施和基礎工業，高科技以及具有戰略意義的產業和部門，國有企業不僅不能減弱，反而要加強。而對一般私營企業有能力經營的競爭性產業和部門，國有企業可以全部退出。

（二）國有企業并非效率天然低下，引入私營企業的經營管理機制和激勵機制，國有企業同樣也可以提高效率

國有企業與私營企業在經營管理體制上相比有許多天然的劣勢。首先公有產權制度下，造成國有資產代表缺位。每個公民理論上都有由資產所有權決定的剩余索取權，但是這種索取權處于不可分狀態下，每個公民無法實現其作為委托人對人—企業經營者的監督。其次國有企業目標多元化。為了實現其社會目標往往犧牲經濟目標。此外，國有企業管理體制不暢，人浮于事，國有企業職工沒有失業壓力，都造成了國有企業效率的低下。

但是意大利國有企業改革使許多國有企業的經營狀況大為好轉。對我國的改革很有啟發意義。與私營企業相比，國有企業激勵約束機制確實有不完善之處，但是這些不完善之處并不是無法克服。通過變革管理體制，可以改變國有企業激勵約機制政出多門的情況；通過分離國有企業的商業目標和經濟目標可以促進激勵約束機制單一化，便于考核；逐步引入和強化淘汰機制，可以使國有企業和私人企業處于相似的壓力下；堅持推行股份制改革，有利于社會監督，同時來自股票市場的壓力使經營者產生強烈的責任心和事業心，而且職工持有股份使員工能把公司的興衰同自身利益結合起來。

（三）為了保障改革平穩進行，配套措施要完整，監督機制要嚴格有效

首先，意大利政府對國有企業的私有化改革進行了充分的準備工作，制定了一系列法律法規措施。為了使私有化改革能順利進行，意大利政府甚至編發了宣傳私有化的小冊子，解除民眾對私有化的疑惑和顧慮。其次，意大利政府成立了專門的組織機構，負責國有企業的調整改革。為了推進私有化進程，意大利成立了三個專門委員會：政府特別委員會，私有化委員會，私有化管委會。此外，政府的經濟規劃部際委員會負責股票的流動等。再次，為了保障消費者的利益，建立了嚴格的企業監管機制。加強對改制后企業的監督和管理，公用事業部門改革后，易于形成私人壟斷和取代公共壟斷，損害消費者利益，必須成立新的機構保證服務質量的提高和把價格控制在合理的可接受的范圍內。最后，對特殊行業的國有企業的產權的出售，政府設置黃金股或者做出特別的規定和限制。黃金股在決定公司的重大決策時擁有一票否決權，從而保證政府對這些領域的控制。