自然保護區公共管理論文

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1數據和方法

漳江口保護區涉及福建省漳州市云霄縣東廈鎮的竹塔村和船場村，兩村有2681戶，約11186人，社區村民主要從事糧食、蔬菜生產、海水養殖和海洋捕撈。

1.1資料

通過中國期刊網、萬方數據庫、國家林業部、環境保護部、福建省環境保護廳、福建省林業廳和漳江口保護區管理局門戶網站，查閱了相關文獻資料，包括自然保護區管理的相關論文、報道和文件等。

1.2問卷調查

1.2.1管理人員的調查問卷

在專家咨詢基礎上，經過反復修訂，設計了《漳江口保護區管理的調查問卷》(以下簡稱調查問卷)。23位專家對調查問卷進行了內容效度檢驗，檢驗結果顯示，17位專家認為非常可行，5位專家認為比較可行，1位專家認為一般可行。該檢驗結果符合研究要求。選擇漳江口保護區管理局、福建省環境保護廳、福建省林業廳、漳州市環境保護局、漳州市林業局、云霄縣環境保護局和云霄縣林業局等單位的管理人員開展調查，采取面對面訪談的形式，并對問卷中的疑問給予解答，提高了問卷回答質量和回收率。問卷的調查時間為2013年7～8月。共向81人發放調查問卷81份，回收調查問卷77份，其中，有效調查問卷76份。對調查問卷的調查結果進行了內部一致性檢驗，經檢驗，調查問卷的信度系數為0.87，表明調查問卷具有可信性。

1.2.2專家的調查問卷

設計了《漳江口保護區管理中的利益相關者調查問卷》(以下簡稱調查問卷)。23位專家對調查問卷進行了內容效度檢驗，檢驗結果顯示，16位專家認為非常可行，3位專家認為比較可行，2位專家認為一般可行。該檢驗結果符合研究要求。按照具有代表性原則，選擇福建省環境保護廳、福建省林業廳、福建省海洋與漁業廳、福建省國土資源廳、福建省住房和城鄉建設廳等相關單位的專家，選擇科研院所和高校中主要從事生態建設、環境保護、資源環境管理等方面的專家。調查問卷的調查時間為2013年9～10月。共向78人發放調查問卷78份，回收調查問卷75份，其中，有效調查問卷73份。對調查問卷的調查結果進行了內部一致性檢驗，經檢驗，調查問卷的信度系數為0.86，表明調查問卷具有可信性。

1.3數理統計

采用MicrosoftExcel軟件對調查數據進行統計處理，按照重要程度給予賦值，分別以5分、4分、3分、2分和1分的賦值，最后用總得分除以選擇人數，得到平均分。

2漳江口保護區管理中的利益相關者分析

利益相關者指受一件事的原因或者結果影響的人、集團或者組織。利益相關者分析是通過確定基本特征、內在聯系等方面來推定關鍵參與者或利益相關者的工具或方法[4]。公共管理中的利益相關者分析，更強調參與者和組織者之間的相互影響，在影響的背后就隱藏著公共管理問題的答案[5]。運用利益相關者理論分析自然保護區管理問題，能很好地協調利益相關方，使復雜的管理問題的解決方案趨于理性化。2.1管理中利益相關者的界定利益相關者具有合法性、權力性和緊急性3個特征[6]。根據漳江口保護區管理中的利益相關者權力和利益關系的定性判斷，將漳江口保護區管理中的利益相關者分為確定型利益相關者(同時具有合法性、權力性和緊急性3個特征），包括政府、當地社區、非政府組織、企業與旅游公司；預期型利益相關者(具有合法性、權力性和緊急性3個特征中的2個特征)，包括科技工作者和社會公眾；潛在型利益相關者(具有合法性、權力性和緊急性3個特征中的1個特征)，包括金融機構、新聞媒體和旅游者。專家的問卷調查結果顯示，漳江口保護區管理利益相關者中的政府(包括漳江口保護區管理局)、當地社區、非政府組織、企業與旅游公司的重要性高，重要程度都大于4.50分(圖1)；專家學者和社會公眾的重要性較高，重要程度在3.00～3.50分；金融機構、新聞媒體和旅游者的重要性低，重要程度都小于2.50分。圖1漳江口保護區管理中利益相關者的重要程度Fig.1ImportanceofthestakeholdersintheManagementofZhangjiangkouNatureReserve根據漳江口保護區管理中利益相關者權力和利益關系的定性判斷，結合專家的問卷調查的結果，界定漳江口保護區管理中的確定型利益相關者為政府(包括漳江口保護區管理局)、當地社區、非政府組織、企業與旅游公司；預期型利益相關者為科技工作者和社會公眾；潛在型利益相關者為金融機構、新聞媒體和旅游者。2.2管理中確定型利益相關者的價值取向在漳江口保護區管理中，由于確定型利益相關者的角色、責任和任務不同，其價值取向的差異較大，造成利益者相關者之間的沖突。通過專家的問卷調查統計結果，分析漳江口保護區管理中確定型利益相關者的價值取向。從表1可以看出，有71人(97.26%)認為政府的價值取向為生態價值，有69人(94.52%)認為當地社區的價值取向為經濟價值，有68人(93.15%)認為非政府組織的價值取向為社會價值，有70人(95.89%)認為企業與旅游公司的價值取向為經濟價值。政府追求的是漳江口保護區資源環境保護和生態功能發揮以及生態效益提高，在漳江口保護區管理中，政府通過制定法規和政策，調控和規范其他利益相關者的行為，實現漳江口保護區生物多樣性保護和生態價值管理的目標，所以政府關注的是生態價值。漳江口保護區管理局作為政府為濕地保護和生態價值管理設立的管理機構，主要職能是保護濕地生態系統和生物多樣性，執行濕地保護的法規和政策，制定中長期發展規劃和年度計劃，以生態效益為目標，所以漳江口保護區管理局關注的是生態價值。漳江口保護區建立和管理制約了當地社區的發展，限制資源的利用造成漳江口保護區當地社區經濟收入的減少，而當地社區沒有得到相應的補償；漳江口保護區當地社區為了發展生產，追求經濟利益，以經濟效益為目標，在漳江口保護區管理中，當地社區關注的是經濟價值。漳江口保護區及其周邊地區的加工企業利用保護區的自然資源獲得經濟收入，企業追求的是經濟效益，在漳江口保護區管理中，企業關注的是經濟價值。漳江口保護區及其周邊地區的旅游公司利用保護區內的資源環境發展旅游，其主要目的是以營利為主，追求利潤最大化，以經濟效益為目標，在漳江口保護區管理中，旅游公司關注的是經濟價值。非政府組織通過培訓漳江口保護區的社區居民，提高了社區居民的文化水平，為漳江口保護區管理提供了社會支撐；另外，非政府組織通過濕地保護和發展生態環境項目、推廣科學管理技術，提高了當地社區和社區居民的經濟收入，實現非政府組織在漳江口保護區管理中的使命，以社會效益為目標，在漳江口保護區管理中，非政府組織關注的是社會價值。

3漳江口保護區公共管理模式的構建

公共管理是以政府為核心的各種社會公共組織以有效提供公共物品和公共服務、促進公共利益最大化為宗旨，運用政治、經濟和管理的理論和方法，依法制定與執行公共政策，管理社會公共事務，提供公共物品和公共服務的活動。公共管理需要整合以政府為核心的各種社會公共組織的力量，公共管理的主體不僅有政府，還有社會中為追求公共利益服務的非政府組織等[7,8]。漳江口保護區提供的產品及服務具有公共物品的特點，在管理中會造成“搭便車”、“市場失靈”和“政府失靈”等[9]，需要政府、當地社區、非政府組織、企業與旅游公司之間的配合與互動，所以作為公共管理對象的漳江口保護區管理主體應該多元化。

3.1漳江口保護區管理中面臨問題的分析

管理人員的問卷調查結果顯示，漳江口保護區管理中面臨的問題分別為缺乏分類管理、缺乏社區共管、缺少管理經費和缺少管理編制，其重要程度分別為3.95分、3.57分、3.03分和2.29分(圖2)。管理中缺乏對漳江口保護區具有的生態價值、經濟價值和社會價值進行分類管理，在管理政策上沒有體現生態價值、經濟價值和社會價值之間的差別，影響了漳江口保護區生態、經濟和社會功能的發揮。在漳江口保護區管理中，注重當地社區生產、生活對保護區濕地資源環境的負面影響，而忽視了建立保護區給當地社區居民帶來的社會經濟影響，在禁止當地社區居民不合理利用資源的同時，沒有為其尋找可持續生計的發展途徑，使當地社區居民從保護區中所得的收入減少，當地社區居民缺乏參與漳江口保護區的管理，造成當地社區居民對漳江口保護區管理工作的消極抵抗，影響漳江口保護區管理工作的順利進行。上級財政撥款是當前漳江口保護區管理經費的主要來源，上級財政撥款只能基本滿足職工的工資，缺少基礎設施的維護與運轉、宣傳等管理費用，由于管理經費匱乏，致使濕地保護管理的技術手段還停留在粗放的管理階段，對保護區管理造成了很大困難。目前漳江口保護區管理局為副縣(處)級建制級別，而管理人員編制維持在建立省級自然保護區時的人員編制，影響了漳江口保護區管理工作的開展。圖2漳江口保護區管理中面臨問題的重要程度漳江口保護區管理中面臨問題的主要原因是實行單一的政府管理，漳江口保護區管理工作要達到生物多樣性保護、濕地生態系統完整、當地社區需要和社會公眾期望相一致的綜合目標，而政府機構難以獨自解決面臨的所有問題，因此，漳江口保護區需要推行管理主體多元化的公共管理，以促進該保護區的可持續發展。

3.2漳江口自然保護區管理模式的選擇

漳江口保護區紅樹林濕地生態系統功能主要體現在防災護堤、保持土壤、氣體調節、環境凈化和生物多樣性保護等生態效益功能，提供生產有機物產品(包括木材、凋落物、漁業)、科學研究和科普教育、游憩等經濟效益功能，發展當地社區經濟、增加社區居民經濟收入、提高社區居民健康和文化水平等社會效益功能[10]，具有重要的生態價值、經濟價值和社會價值。通過漳江口保護區利益相關者價值取向和管理中面臨問題的分析，對漳江口保護區具有的生態價值、經濟價值和社會價值進行分類管理[11]，構建合理的公共管理模式(圖3)，實現生態、經濟、社會效益的最大化，達到漳江口保護區有效管理的目標。

3.2.1政府主導的管理型

漳江口保護區生態價值指保護區內各種生態服務價值，包括防災護堤、保持土壤、氣體調節、環境凈化和生物多樣性保護等，具有巨大的生態效益功能。而作為正外部性的公共物品，漳江口保護區具有非排他性，會產生“搭便車”現象，私人從利潤最大化角度不會提供此類物品。通過漳江口保護區管理中的確定型利益相關者價值取向分析可以看出，在漳江口保護區管理中，政府(包括漳江口保護區管理局)關注的是生態價值，因此，采取政府主導的管理型對漳江口保護區生態價值進行管理。政府作為公共經濟主體具有強制性和普遍性，政府作為漳江口保護區管理的主體，通過立法和制定政策，協調各利益相關者之間矛盾，向參與漳江口保護區管理的其他主體提供經費，通過制定法律、法規、政策等對參與漳江口保護區管理的其他主體進行規制和監督。

3.2.2政府指導下的社區共同管理型

漳江口保護區經濟效益指通過保護區的建設和管理，使保護區當地社區、加工企業和旅游公司獲得經濟收入，包括提供紅樹林木材、紅樹林凋落物、灘涂海水養殖和景觀資源等。漳江口保護區的建立對濕地生態保護、生態系統功能恢復和改善區域生態環境具有重要意義，但是漳江口保護區的建立和管理在一定程度上制約社區發展，限制資源的利用造成漳江口保護區社區居民經濟利益的下降，而社區居民沒有得到相應的補償。社區共管指社區居民共同參與保護區管理方案的決策、實施和評估的過程，目標是濕地生物多樣性保護和社區可持續發展。從漳江口保護區管理中的確定型利益相關者價值取向分析中可知，在漳江口保護區管理中，當地社區居民關注的是經濟價值，因此，采取政府指導下的社區共同管理型對漳江口保護區經濟價值進行管理。政府作為漳江口保護區社區共同管理的啟動者、組織者、激勵者和實施保證者，為當地社區提供政策和法律支持，補充當地社區在管理漳江口保護區公共資源上的需求；當地社區組織在提供市場信息、推廣先進技術、項目示范、宣傳和落實政策等方面起到了承上啟下的作用；社區居民作為社區共同管理的直接受益者和主要實施者，依法享有規定的產權，以決策者的身份參與社區資源利用規劃，以個人及其家庭成員的力量參與實施和管理。

3.2.3政府指導下的企業與旅游公司管理型

漳江口保護區相關企業利用保護區的自然資源，發展養殖業和加工業獲取經濟效益，旅游公司利用保護區內優越的自然環境和景觀資源，在實驗區開展生態旅游項目及相關服務業，獲得經濟效益。通過漳江口保護區管理中的確定型利益相關者價值取向分析可以看出，在漳江口保護區管理中，企業與旅游公司關注的是經濟價值，因此，采取政府指導下的企業與旅游公司管理型對漳江口保護區經濟價值進行管理。作為公共利益的代表，政府為企業與旅游公司提供制度的保障和激勵，為消費者提供信息，并給予必要的支持，在政府指導下讓企業與旅游公司通過市場競爭，以達到最佳的經濟效益。

3.2.4政府指導下的非政府組織管理型

漳江口保護區社會價值指保護區社會效益的價值，表現為當地社區居民經濟收入的增加和社區居民科學、教育、文化、衛生水平的提高以及物質生活條件的改善等。漳江口保護區作為向公眾介紹、傳播和展示自然保護事業的良好場所，有著廣泛的社會影響和感染力；非政府組織作為公益服務的社會群體，致力于各種社會公益事業。從漳江口保護區管理中的確定型利益相關者價值取向分析中可知，在漳江口保護區管理中，非政府組織關注的是社會效益；作為公益性事業的漳江口保護區，是一項復雜的生態系統工程，政府在其建設與管理中必須處于主導地位。因此，采取政府指導下的非府組織管理型對漳江口保護區社會價值進行管理。政府通過制定支持性的法規和政策，賦予非政府組織充分的權利，承擔濕地保護的責任。

4結論

漳江口保護區的建立對保護濕地生態系統和生物多樣性、改善區域生態環境、促進人與自然協調發展具有重要作用，但是漳江口保護區管理中面臨著管理主體單一、缺乏分類管理、缺乏社區共管、管理經費不足和缺少管理編制等問題。漳江口保護區管理中的確定型利益相關者為政府(包括漳江口保護區管理局)、當地社區、非政府組織、企業與旅游公司；預期型利益相關者為專家學者和社會公眾；潛在型利益相關者為金融機構、新聞媒體和旅游者。政府關注的是生態價值，當地社區關注的是經濟價值，非政府組織關注的是社會價值，企業與旅游公司關注的是經濟價值。需要對漳江口保護區具有的生態價值、經濟價值和社會價值進行分類管理。漳江口保護區生態價值的管理采取政府主導的管理型，經濟價值的管理采取政府指導下的社區共同管理型以及企業與旅游公司管理型，社會價值的管理采取政府指導下的非政府組織管理型。

作者:陳傳明單位:福建師范大學地理研究所