交通治理政策對比

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隨著社會發展,我國的大中城市出現了交通擁堵的問題。發現交通擁堵的現實原因,對于治堵方案的正確制定具有現實意義。社會處于“復雜”之中,不同的政策提出,可能會給社會各階層、各職業、各地區產生不同的影響,治堵方案的提出本身也可能會具有成本和效果(收益),治堵方案的制定應當基于公平——效率,除此之外,治堵方案定會改變市場結構和收入分配水平。這就決定了提出行之有效的政策,必須比較在不同情況下各政策可能會帶來什么樣的結果。本文力求通過網絡經濟分析方法,對于各交通治理政策的適用性進行系統比較,然后提出各種情況下治堵方案選擇的一般性原則。

1道路及其經濟性質

道路網絡是交通的核心,現如今我們想從一個空間到達另一個空間必須借助于交通網絡,這一網絡包括陸路交通網絡、水陸交通網絡和航空交通網絡等。從絕大多數的城市看,借助于陸路交通網絡的占絕對優勢。現在所提出的交通擁堵一般是指陸路交通的擁堵問題,尤其城市內部陸路交通網絡的擁堵問題是研究的重點。要想理解交通為何出現擁堵,首先要對道路的經濟屬性進行界定。道路作為公共物品,其供給小于需求呈現必然性。道路作為一個社會的公共物品,其供給一般都由地方政府提供。公共物品具有典型的非競爭性和非排他性的特征,道路的非競爭性體現在不擁堵的情況,一個人對道路的使用不會影響到其他人的消費;道路的非排他性體現在即便沒有付費的人使用道路,我們也很難將其排除。雖然我國各地對外地車輛在本地的使用實施了一定的限制,也就是提升了道路使用的排他能力,道路逐漸向俱樂部產品方向演變。一旦交通發生擁堵,道路的競爭性也逐漸凸顯,因此當交通出現擁堵而政府并未對外來車輛實施限制時,道路具有競爭性而不具有排他性,是公共資源性質。如果擁堵和限制并存道路的將具有私人物品性質,見圖1。圖1道路是網絡型投資,從資金、技術、規模經濟和影響一個地區交易成本的角度看,很多人認為政府充當供給者具有一定的優勢。但一旦政府在資金等方面無法提供時,大的財團或者具有一定強制力的非政府組織可能會為此充當供給者。原因是當市場供給很小而市場對道路的需求很大時,通過“公共事務治理之道”(奧斯特羅姆)形成的制度能夠為市場提供“產品”。因此,道路的供給應該存在多個方式和多個水平。這為我們尋求多種供給模式和多樣的滿足需求提供可能。路網和路況是決定道路供給的重要因素,炫耀性和可替代性是影響需求的主要因素。從道路供給上看,路網密度是決定擁堵的重要因素,就像無限的供給能滿足有限的需求一樣,只要路網密度足夠大,擁堵問題不會出現。但無限的供給似乎不切實際,因為道路的提供本身具有成本,而這一成本來源于稅收、財政撥付和集資。路況直接影響車輛行駛速度,對于增加了對道路的占用時間,由此帶來了造成擁堵的可能和先決條件。很多人購買車輛并非由于生活所必須,而是象征高收入或者說是有閑階級(凡勃倫)的象征,因此購車現已成為一種炫耀性商品,尤其大排量的汽車這一特征更加明顯。除此之外,由于各種交通工具的運載能力不同,各種交通工具之間的可替代性也決定了交通的現實問題。交通規則作為基本行車規范,對擁堵現象并不構成治理。而限購、限行等措施作為內化在道路使用者“成本——收益函數”的制度,能夠起到影響道路需求和供給的目的,至于能否“有的放矢”,關鍵在于道路公共屬性和政策是否具有針對性。

2交通擁堵政策的比較分析

目前,采用的交通擁堵的治理對策有:政府投資擴充路網,限購令,降低公共交通費用,限行令和征收堵車費等。利用經濟學方式對治堵政策進行比較,能夠發現其優勢和弊端,從中能夠找出治堵政策的適用性,根據社會發展的公平效率原則,為治堵政策的制定提供依據。治堵政策主要從幾個當面入手,從政策制定上分為兩個維度:供給和需求和制度設置(管制與激勵),由此可以建立對我國治堵政策進行劃分。從表1可以看出,目前的政策制定主要針對于需求管制方面。需求方面,部分城市尤其是大城市,實施了激勵公共交通發展,降低公共交通使用費用的措施,以緩解交通擁堵問題。供給方面,我國長期實施特殊情況下的交通管制,和積極擴充路網(高架、立交等)等措施,但由于道路的公共屬性,決定了道路擁堵問題必然存在,而且擁堵的現象逐漸在中型城市甚至小城市出現。分析治堵政策,必須對各項政策可能產生的經濟后果進行估計,由于各政策的經濟后果具有明顯的異同,因此在不同的情況下,應因地制宜地采用適用政策,方能起到非常好的政策效果。通過對交通擁堵治理政策的比較能夠發現,激勵性措施其成本一般高于其他交通管制措施(由于其需要財政支持),從道路的經濟屬性上看,激勵政策并不通過改變其屬性以緩解交通問題。雖然此類政策具有高成本性,但其經濟效率較高,并未限制人們的選擇自由以及產生收入再分配效應。但由于道路本身的公共物品屬性,其需求過度及市場供給不足的現象是必然的趨勢。相比較而言,通過需求激勵(通過公共交通對私人汽車的替代激勵)的效果優于擴充路網,原因在于需求激勵措施可能帶來更為長久的經濟效應。如果考慮到期效的影響因素,需求刺激政策由于其是生活奢侈品(需求價格彈性大于1),當經濟增長較快時政策效果可能受限,而供給激勵政策不僅受制于財政約束,也受制于城市發展的未來目標。管制政策方面:供給管制政策一般只能作為“權宜之計”,對于交通擁堵的治理只能起到暫時的作用。由于交通管制帶來的道路性質競爭性,從而使得道路呈現公共資源屬性。這種競爭性造成了資源占有上的不平等,不僅僅限制了道路的利用效率,而且造成了公民選擇上的不自由和利用上的不公正。不僅造成低效,而且影響管制部門的聲譽,因此只能在特殊情況下使用。需求管制政策相對于其他政策,其效果更明顯(一般較長),但需求管制政策的經濟后果差異較大,主要體現在自由的限制,效率問題和收入再分配效應中。其中:①限購令的自由選擇問題和收入再分配效應較為明顯,如果道路是一項公共物品,那么人民對公共物品的使用不應該具有排他性和競爭性,汽車的使用和道路是分不開的,限購令用汽車捆綁道路,不僅使得道路具有了競爭性(雖然不是完全的競爭性)和排他性(有可能是完全的排他性),使得道路成為部分人的“準私人物品”。作為社會公共投資的道路應作為公共物品存在,為廣大公民謀求福利,限購性導致了公共物品分配不均,必將產生實際的收入再分配效應。已有限購令會在已有汽車的車主和未購汽車的人之間產生明顯的財產再分配效應,目前北京市二手汽車市場的火爆足以證明了財產再分配效應在起作用。限購令使得“牌照”成為一項新的金融資產,有用牌照的汽車將通過“掛牌”提升車的使用價值。從收入再分配和財產再分配上考慮,限購政策存在一定的問題,副作用較為明顯。但限購令對于治理交通擁堵的效果上看,具有較為明顯的優勢,由于對于需求的直接管制再配之擴充路網等措施,治理效果非常明顯。②限號政策是需求管制政策中時效較為短期的一種。道路作為公共物品,其過度需求現象必將產生,除非由于收入不足或者沒有欲望而未構成需求。當通過限號而產生的道路供給過剩,必將對購車行為產生正向激勵,在我國高速經濟增長和人民收入水平顯著提高的今天,汽車作為奢侈品和炫耀性商品,其購買欲望自然會增強,在購買欲望和購買能力具備的條件下,汽車增速顯而易見。由此可以看出,在收入增長過快的環境下,此類政策效果將會非常的短。③征收堵車費是一項通過增加使用者使用成本的方式限制車輛使用已達到治堵效果的政策。此政策的實質是對一旦發生擁堵(公共物品性質發生改變)的道路,通過增加需求者的成本(類似于消費稅)來改變對道路市場的均衡。

征收堵車費會在某一閾值上實現均衡,例如某城市規定擁堵值定為車速低于v,當速度低于v由于擁堵費的征收限制了一定的車輛使用,但速度高于v時也會刺激車輛上路,因此政策只能使得道路在某一行駛速度上實現均衡。堵車費的征收應實施累進制,原因在于累進制的堵車費可以使得在道路供給不變的情況下,通過改變需求,使得市場恢復平衡,具有較強的自我調節能力。由于征收堵車費不可能真正的致使道路暢通無阻,只是改變了擁堵點(行駛速度的閾值),征收堵車費較為適用交通惡化嚴重的地區緩解交通壓力。信息不對稱是導致市場失靈的原因之一,信息不對稱會導致道德風險和逆向選擇。在擁堵問題上具有非常大的不確定性,例如工作日上路車輛的不確定性、行駛路線的不確定性等成為道路使用者面臨的一個重要風險。由此可能引起具有較高邊際效用的車主(可能有重要的急事)不能有效利用,而具有較低利用效率的車主可能卻能獲取道路使用——逆向選擇。也可能出現經常利用交通的信息較完備的使用者通過機會主義方式影響道路的利用——道德風險。④增加使用費(例如燃油附加稅)是通過增加汽車使用成本的方式限制車輛購買而治堵的政策。其經濟理論依據來源于戈森第二法則,當道路使用成本提高時,消費者會選擇相應的替代品(替代效應);同時當使用費用增加時,實際收入的減少也會引發對汽車消費的下降(收入效應,由于汽車是生活奢侈品,其收入彈性較大)。此類治堵政策具有較為明顯的優點:通過市場選擇進行治堵,不會對消費者具有強制性;通過對市場的分辨,能抑制炫耀性購車行為,市場能自動剔除需求強度較低的人。缺點體現在,道路使用成本無疑是市場交易成本之一,此種提升使用成本必將提升社會的交易成本,可能引發交易成本提升帶來的社會效率低下。另外,增加車輛使用費分為固定費形式和單位使用費形式。兩種形式可能導致不同的效果。其中固定使用費形式可能只能較少的減少車輛;而單位費用隨著對道路(里程)的使用量增加而增加,對長距離的道路使用具有較好的效果。增加使用費對道路需求過度的糾正并不具有顯著性和穩定性,汽車作為生活奢侈品的事實并未改變,因此當收入增長較快時,擁堵問題會變得一樣嚴重。由于使用費的征收具有同一性,因此在區域收入差距較小的情況下適用。

3政策選擇問題

政策的制定應當具有針對性,就目前各城市的實際情況制定合理的、適用的政策是研究的宗旨。治堵問題的政策制定一般基于3個判斷:制度決定觀、供求平衡論和福利觀。

3.1基于制度分析的治堵方案

一些人認為治堵必須靠制度,此是治堵的制度主導觀。制度作為規約人的行為,一般采取禁忌方式影響人的選擇空間,其效果取決于制度的可實施性、社會贊同性和對現實關系的合理化程度。關于交通擁堵問題,制度觀強調通過制定科學、有效、合理的制度是使得道路暢通的關鍵。如何評價一項好的治賭方案,關鍵是看其有效性。因此從治堵的效果上看,限號和征收堵車費成為其首選目標。

3.2基于供求的治堵方案

供求觀認為治理交通必須從對道路的需求和供給入手,調整供求是治堵的根本。當需求不可逆轉時增加供給是唯一可行的途徑,因此治堵的短期目標來源于需求管制,而長期策略應當從供給入手。

3.3基于公平——效率的治堵方案

交通是連接生產要素的主要方式,因此交通問題成為影響社會福利問題的一項重要因素。緩解和治理交通擁堵的目標就是為了實現要素的有效流動,促進資源在空間上的整合,說到底交通治理問題就是社會福利問題。新古典經濟學把福利目標定義在效率之上(新福利經濟學),而庇古將收入公平視為社會福利的主要標準,阿瑪蒂亞•森從自由的角度對福利目標進行了重新解讀。縱觀福利經濟目標,自由、公平和效率成為主要的三維標準,交通治堵問題也應當從此三維視角對其規制。通過上述對治堵方案價值判斷的分析,不難發現其內在的聯系。制度建設是治堵策略的主要工具,而供求平衡是治堵效果的體現和力求達到的目標,治堵的根本在于提升社會福利,這不僅僅包括社會效率目標,也應當體現出人們的更大自由和公平。從治堵的時間上看,治堵觀更注重制度的短期效果,而福利觀注重社會的長期發展問題,供求觀對于中期分析較為擅長。因此,上述的治堵策略在選擇時不能只注重短期效果或者中期、長期效果,應當綜合考慮,“兩權相利取其重,兩權相害取其輕”是治堵的基本思路。按照3種觀點對各種治堵策略進行分析,并對其進行排序,從中不難看出各種觀念在治堵問題上的差距。治堵從這三維視角看,那么每一個政策將落在一個三維空間之中,將存在一個三維變量(x,y,z),如果將x記作福利觀念;y記作供求觀;z記作制度觀。那么任何一個政策將存在一個三維向量屬性,例如,限購令(5,7,4)。評價各個政策的優劣,關鍵的問題在于,我們如果選擇一個(福利,供求,制度)的標準,如果能夠確定一個權重(即社會兼顧的目標),那么就容易選擇哪一個政策對社會更為有利。確定應急(瞬時)、短期還是長期對于治堵也是不可回避的問題,瞬時、短期和長期治堵應當具有不同的權重。極端的看,如果我們過度的強調福利觀,權重分配為(1,0,0),此時應當短期內選擇“限號”,長期內選擇“降低公共交通費”和“擴充路網”。如果給出一個權重,那么可以在三維空間中劃出一個平面,在平面以下區域將是社會能夠“容忍”的政策(例如上圖中的A點),而平面以上的政策應剔除(例如上圖中的B點)。逐漸平行移動平面能夠比較此價值觀下的政策優劣性(方案排序),從而對政策進行選擇。注重長期或者短期的一個社會可能具有不同的價值目標(權重),因此可能存在不同的臨界面。

4結束語

城市交通一直是制約大中城市發展的瓶頸,交通發展由于其本身的經濟屬性必須通過制度建設,供求并抓。城市交通的科學化、現代化管理不僅是工程問題,也是為了實現社會主義現代化的經濟問題。我國在轉型時期,隨著工業化城市化進程,對城市交通需求膨脹,交通管理的作用日益顯著,雖然它不直接提升交通運行提供的福利,但有效管理能起到重要的整合作用。交通運行效率依賴統一、協同和高效的綜合管理,高效的管理以制度建設為手段,以供求平衡為保障,充分表達效率、公平和自由等社會福利指標。交通治堵政策選擇應當首先確定治堵目標(價值判斷),在此基礎上確定“政策選擇——制度選擇——投入方式”。