剖析官僚制和民主政治對比

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在英語中官僚制(bureaucracy)這個詞本身含義就十分復雜，有官僚政治、官僚制度、官僚組織、官僚體系、官僚作風等等多種用法，同時又是官僚的總稱。歷史上很少有政治家在提到“官僚制”時不賦予這個概念以強烈的感情色彩和難以把握的內涵，既有公眾從情感出發的貶義理解，又有韋伯等的理性闡釋。在漢語中，“官僚”通常表達的是貶義，不管是古代還是近代，社會公眾總是將那些魚肉百姓、草營人命、侵吞社會財富、中飽私囊、禍國殃民的官員與“官僚”、“官僚作風”聯系在一起。只是隨著現代政治哲學和社會理論的發展，特別是在德國社會理論家馬克斯•韋伯那里，官僚制才被理解為現代市場經濟和工業文明的產物，亦即一種政治統治和社會管理的政治組織機構和體制，從而使官僚制這個詞逐漸“中性化”，學屆也稱其為“科層制”。

盡管如此，官僚制理論在其發展過程中對官僚制所提出的各種批判，又不能不讓我們對官僚制作出理智的思考。特別是官僚制在西方后工業社會和信息時代體現出來的局限和弊端，日益成為新公共管理理論和治理理論的眾矢之的，這也給社會組織模式的變遷提供了理論上的支持。本文擬從民主和效率兩種價值取向概括和分析與官僚制問題密切相關的理論。

一、多元主義、專家政治論和法團主義

對民主價值的關注是官僚制理論中的核心問題。現代政治學中與官僚制問題密切相關的一些理論可以歸人民主理論這一大的范疇。本文簡要總結多元主義、專家政治論和法團主義有關官僚制問題的觀點。多元主義學派認為，當代西方國家(主要是美國)的政治體系是各種相互交錯的力量的匯集，是一種錯綜復雜的權力平衡。每個團體都對決策具有一定的影響，但沒有任何一個團體對權力具有壟斷地位或決定性的作用，不存在一個特定的權力精英團體。政府雖被賦予權力，但它越來越處于來自各種利益團體的壓力之下，其獨立權力非常小。官僚只是多元主義政治制度中各個否決團體中的一員。

在國家機構內，精英和團體經常為了促進各自的利益而互相競爭。官僚體系成為多元主義國家的一個部分，其本身是許多高度分立的機關的集合體，它們在某種程度上相互依賴又相互競爭。多元主義有助于馴服政府的力量，將強制減少到最低限度，并可以和平解決爭端，所以有助于促進民主。進而，機構的分立、權力的多元化和政府超載等可以馴化官僚機構并將其威脅降至最低程度。專家政治論學派則提出與多元主義相對立的見解。專家政治是一種政治制度，在此制度內具有決定性影響的人是行政和經濟方面的技術人員。該學派由帕雷托、莫斯卡和米契爾斯的理論發展而來，但不同于精英理論。后者關心的是統治精英，技術官僚精英只是其中的一部分；而前者專門關心官僚技術精英的權力，并認為這些人正在逐漸取代其他類型的精英人物在決策中的地位。

專家政治論學派認為，在西方國家技術官僚精英的權力已經在以民選政治機構為代價的情況下發生了增長，并對民主產生了一種威脅。法團主義也是精英理論的一個分支，認為國家政策的制定是由高層國家權勢精英與一些數量有限的社團組織(包括工商業團體和工會)領袖彼此協調完成的。社團組織得到準許在各自的領域內保持一種謹慎的性壟斷，但必須服從國家對他們施加的某種。國家通過名義上不屬于國家的私人和組織來實施控制，由此產生非直接的、非正式的和非公開的行政形式。因此，國家干預并不一定要與官僚機構的干預聯系在一起，法團主義是“一種沒有官僚政治的國家控制體制”。之所以如此，是因為法團主義國家關心效率和成功，避免程序的正規化；只與少數權勢機構打交道，使龐大的行政機構成為多余；可以通過半政府組織和非政府組織來完成一些公共事務管理工作。

二、公共選擇理論對官僚制的探索

古典理論對效率問題是含糊的，盡管韋伯的合理性概念包括效率，但并不是關于效率的理論，而是對現代組織中占據支配地位的形式程序的敘述。

因此，一些政治經濟學家通過研究公共部門中的制度安排與經濟績效方面的關系對傳統官僚制理論發起挑戰。奧斯特羅姆對公共選擇學派的理論作了總結，其理論特征是：(1)把個人當作基本的分析單位；(2)運用外部效應、共同財產和公益物品理論來界定與公共行政有關的事物結構；(3)分析不同組織或者不同決策安排在公益物品和服務產出方面的結果；(4)根據其產出是否符合效率標準或者其他績效尺度來評估這些結果。公共選擇理論認為，個人自由選擇在公共領域會導致公共事物的悲劇。官僚制組織可以替代個人選擇，在與控制外部效應、管理共同財產或者提供公益物品有關的任何企業或機構組織里起著重要的制度作用。但是，這種組織形式存在嚴重的制度缺陷和失敗條件。“在非常巨大的官僚社會：(1)對不同的需求的反映會日益變得毫無區別；(2)對預定為受益者的人所引起的成本會越來越高；(3)無法根據需求分配供給；(4)無法采取行動阻止一種用途阻礙其他用途，使公益物品受侵蝕；(5)日益變得易于犯錯，不可控制，公共行動劇烈地偏離于有關公共目的和目標；(6)最后導致補救性的行動是惡化而不是緩解問題。”

為此，就必須構思另外的制度安排，應該把經濟市場的運行規則引入政治市場以提高政治市場的效率，這主要包括三方面的內容：(1)明確界定公共物品的產權；(2)在公共部門內部和部門之間引人競爭機制，重構官員的激勵機制，按照市場規則來組織公共物品的生產和供給；(3)重新設計公共物品的偏好顯示機制，使投票人盡可能真實地顯示其偏好。基于以上分析，我們可以將公共選擇理論的特征歸納如下：(1)繼承了主流經濟學關于經濟人的基本假設，并將這一堅定泛化到政治領域；(2)政治市場博弈行為的結構也不必然為政府干預經濟提供理由；(3)基于對社會福利最大化的追求，公共物品供給可以引入競爭。顯然，公共選擇理論盡管沒有直接批評傳統官僚制的低效率，但已經對其提出了挑戰。

三、民主制行政模式

民主制行政是作為官僚制行政的替代模式而提出的，是新公共管理理論的準備階段。美國著名政治學家、行政學家、公共選擇學派的創始人文森特•奧斯特羅姆認為在美國建國初期就產生了民主制行政理論，在批判了韋伯的官僚制行政理論后，他總結了民主制行政的8條定理：①所有個人都是自己利益的最好判斷者；②沒有人適于審理自己涉及他人利益的案件；③由于同樣的理由，不，由于更充分的理由，人們不宜于同時既做法官又做當事人；④野心必須用野心來對抗；⑤個人的利益必須與立憲權利地位聯系起來；⑥手段必須與目的相稱，期望通過自己的作用達到任何目的的人，應該具有用以達到目的的手段；⑦在每種政治制度中，增進公眾幸福的權力，包括一種可能被誤用和濫用的自由裁量權；⑧那里的一成不變的目的是按這樣的方式來劃分和安排某些公職的，以便彼此有所牽制——使個人和私人利益可以成為公眾權利的保護者。這8條定理徹底根植于復雜的民主決策結構中，通過交疊管轄和權力分散的體制賦予其一種穩定的形式。他認為民主制行政體制中的公務人員首先承擔成為憲政共和國一位公民的責任，必須增進和服務單個個人的利益。奧斯特羅姆通過探討美國公共行政學的思想危機，強調指出公共行政學必須在官僚制行政的基礎上引人民主制行政的實踐，同時還探討了當代美國政府持續出現憲法危機的制度原因。從官僚制行政走向民主制意味著一個“哥白尼革命式”的轉折點，這種轉折，會帶來兩個方面的變革。

第一，以公眾為中心而不是傳統上以官員為中心。公共行政是為公民服務的，因而必須從公民的需要出發來開展活動，摒棄傳統的以官員偏好凌駕于社會偏好之上的做法。

第二，行政決策的民主化。由于具有決策責任，公共行政不能片面追求效率，而要從更高的層次追求行政活動的“好”與“壞”，這取決于行政決策在多大程度上體現了民意，行政決策的民主化就是一個重要的制度保證。到20世紀70年代末、80年代初，作為傳統的政府行政管理體制核心的官僚制，在應對技術變革、經濟全球化和國際競爭等日益激烈的挑戰方面已經不能滿足需要。在實踐方面，新西蘭、澳大利亞、英國、美國和德國等西方國家相繼對公共部門進行變革；在理論方面，民主制行政、新公共管理和新治理模式等的學術研究也取得了一些成果。

20多年來，傳統的官僚制組織模式被新的模式所取代的趨勢越來越明顯。在實踐方面，20世紀80年代開始，英、美等西方發達國家為迎接新技術革命和經濟全球化的挑戰，經歷了一場被稱為“政府再造運動”的公共管理革命。各國的運動從廣度、深度和成效方面雖然存在差異，但都涉及公共管理模式的根本性變革。新公共管理形式上都是對傳統公共行政模式的否定，改革的目的都是要尋求替代官僚制的新政府治理模式，并且都是以政府職能的市場化作為改革的基本取向。以美、英為代表的“政府再造運動”有其深刻的歷史和社會背景。這場變革的背景和動因，大致可以歸結為以下四個方面：一是社會歷史的變化決定了政府形態的根本變化；二是經濟全球化的大趨勢要求一個效率很高的政府；三是信息技術革命為打造新的政府模式提供了強勁的動力和技術支持；四是政府職能膨脹引起的財政危機為“政府再造運動”提供了直接的動因。

在信息技術的沖擊下，“政府再造”之風席卷世界，而政府再造促進了改革政府的治理模式。美國早在1993年就提出了利用新科技改造政府的目標；加拿大在改造政府的藍圖中，對信息技術亦是情有獨鐘，將其看作是在改進公共服務水平的同時大規模削減相關費用的良方。在綜合考慮了政府服務的相關費用等因素后，英國政府也下定決心，利用信息技術改革政府的公共服務水平，與其他國家一樣，英國政府改革的目的在于除了為公眾提供更好的服務外，通過降低政府行政費用使所有納稅人受益。在理論方面，從官僚制形成開始，對其的批評就從未停止過。經過20世紀的發展，官僚制在公共部門積聚了越來越多的弊端，從而引起了對政府廣泛的批評。這些抨擊主要集中在公共部門的規模過于龐大，浪費了過多稀缺資源；政府的活動范圍太大，許多活動可選擇私營部門完成；政府的官僚制組織方式造成效率低下。雖然政府的許多問題不一定與官僚制有關，但對政府的批評卻推動了對官僚制的變革。因此，從20世紀70、80年代開始，眾多的理論家從社會變遷的現實角度出發，深入考察研究官僚制作為一種組織管理模式所存在的弊端及其失范根源，從而努力尋找一種新模式取而代之的合理性。

四、新公共管理模式

與民主制行政不同，新公共管理模式基本上可以說是對現實政府的社會角色及政府與公民關系方面所進行的改革總結。盡管還有管理主義、企業型政府等多種多樣的名稱，但是它們說明了同樣的現象，即傳統的官僚制已經被一種以市場為基礎的模式取而代之。從概念上看，之所以稱為“公共管理”，是因為“公共行政”一詞幾乎完全和政府官僚制結為一體，“公共管理”則更為靈活；公共行政學派正逐漸轉變為公共管理學派。新公共管理的目標是要塑造一個更有效率、更具回應性、更負責任、更有服務品質的顧客導向型政府。圍繞這一目標，新公共管理首先改革政府的外部管理，即改革政府與社會、市場的關系，推行市場化和民營化政府作用的范圍。其次，改革政府的內部管理，將私營部門的管理理念和技術引入政府內部管理。

新公共管理盡管有眾多的名稱，但其共同的特征表現為：(1)代表一種與傳統的公共行政不同的重大變化，主要是結果的實現和管理者的責任；(2)明確表示了脫離古典官僚制的意圖，欲使組織、人事、任期和條件更有靈活性；(3)明確規定組織和人事目標，可以根據績效指標對工作任務的完成情況進行測量和對計劃方案進行評估；(4)資源管理人員更有可能帶有政治色彩為政府工作，而不是無黨派或中立的；(5)政府職能更有可能受到市場檢驗，政府介入并不一定總是通過官僚制手段；(6)具有通過民營化和市場檢驗、簽定合同等其他方式減少政府職能的趨勢。

新公共管理模式作為對傳統模式的改革到現在還沒有全部實現，原因頗多，其中源于缺乏良好的行政文化，缺乏任何政策變革的長期領導，缺乏可以對政府施加壓力的強有力的市民社會，缺乏明確的政府動力以及行政能力，缺乏適合契約性制度安排的可靠政策，缺乏支持性的法律體系以及缺乏恰當的領導和管理能力等等。但是新公共管理提出建立一種與傳統模式不同的政府、公務員和公眾之間的關系，這一目標確實推動了公共服務運行方式、政府活動范圍、責任機制的變革及學術研究的進展。官僚制理論的發展最終體現為新公共管理模式對“官僚制”概念的揚棄。這個揚棄在政治實踐上主要表現為，傳統行政管理實現效率價值的能力普遍受到懷疑；“統治”概念的消解與“治理”概念的出現；政府的運作方式和職能發生了革命性的劃時代的變化；權力層級關系被破壞，官僚制畸變。新公共管理理論的產生是挑戰官僚制的結果，它直接針對的就是傳統官僚制與政治民主之間的難以化解的矛盾。因而這一理論擴展和深化了民主政治建設的內容，強調政治過程的“公共性”，把解決“公共問題”、實現“公共利益”作為新目標，使公共組織的變遷呈現出從內部走向外部的趨勢。官僚制理論的變遷以及新公共管理思想的產生和發展，體現了西方民主政治建設的發展趨勢和方向。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍展開，已經在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了西方國家經濟與社會的發展，滿足了更多的公共服務需求，同時也增強了西方國家在國際社會中的競爭能力。