公共支出的驅動與約束

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隨著凱恩斯主義的出現和人們對政府角色認識的新變化,公共支出膨脹成為一個普遍的現象。自1995年以來,我國公共支出占GDP的比重處于上升趨勢,但與其他國家相比,仍然偏低。公共支出規模涉及公共財政基本職能的實現,其增長是個緩慢的過程,受許多現實因素的影響和制約,對這個問題的研究有著重要的理論和現實意義。

一、文獻回顧

公共支出規模研究得到經濟學家越來越多的關注。本文所指的公共支出為公共財政支出,即政府執行其職能的成本。

從國外看,大部分學者將公共支出規模增長歸因于需求面因素,即人們對政府提供的公共服務的需求,如Musgrave(1966)、Peacock&Wiseman(1967)、Mueller(1989)、Dao(1995)等。隨著公共選擇學派的興起,人們研究的視野逐漸開闊,不僅考慮需求面因素,同時融入供給面因素和政治面因素。供給面因素強調公共支出能力尤其是政府稅收能力對公共部門規模的影響,如Kau&Rubin(2002)、Kenny&Winer(2001),Tridimas&Winer(2005);政治面因素強調不同的政府結構如官僚主義(Niskanen,1971;Oates,1985)、民主制度(Boix,2001;Lott&Kenny,1999;Mueller&Stratmann,2003)等。這些研究對解釋公共支出規模增長提供了新的理論上的洞察力。

這些研究都不是針對中國情況進行的,且大部分研究暗含年度平衡預算的假定,沒有考慮政府債務的存在。另一方面,政治面因素與需求面因素本質上是一樣的。與發達國家成熟的政治制度不同,我國是一個在摸索中、追趕中前進的社會主義國家,公共決策的作出首先是視現實經濟發展需要而定,官僚主義等政治影響的確存在,但終究受制于現實需要,并作用于現實經濟。因此,就我國目前的情況,將政治面因素分離出來是多余的。由此,公共支出規模增長的影響因素可以歸為兩個層面,即需求面和供給面,需求面因素驅動公共支出規模正向增長,供給面因素則對公共支出規模形成制約。

如此,在我國有關公共支出規模增長的研究中,大部分只能歸為需求層面的研究,如牛增福(1998)、王雍君(2000)、楊繼和劉柯杰(2002)、湯玉剛(2006)等,且由于統計口徑不同,結論也不統一。趙志耘(1998)、常世旺和韓仁月(2008)雖然指出公共支出能力即收入是制約公共支出規模的關鍵因素之一,但這個結論比較模糊,沒有進一步分離收入來源,也未考慮政府赤字。本文在借鑒國內外學者研究成果的基礎上,考慮政府的舉債能力,從需求和供給兩方面進行分析。

二、公共支出增長的驅動與制約:理論和假設檢驗

根據已有的研究和對中國現實的考察,本文總結了幾類決定公共支出規模變動的可能因素,包括城鄉差距、城市化、市場化、對外開放和人口規模,還包括影響稅收能力的就業、代表征稅方便程度的交通、政府舉債能力等供給面因素。

增長的政治壓力與現代工業社會發展相伴,由此帶來公共部門的膨脹(AdolphWagner,1883)。工業化會帶來貧富差距拉大的負面影響,而隨著社會的進步,人們的觀念發生變化,對政府消除工業化帶來的貧富差距現象的需求更迫切。因此,收入差距是影響公共支出規模的一個十分重要的因素。Wildaysky(1985)就認為越平等的國家,公共支出規模越大,降低公共支出規模可能會帶來社會的更大不平等;Lott&Kenny(1999)、Mueller&Stratmann(2003)認為低收入人群權力增加導致了民主制度成熟國家公共部門的擴張的觀點本質上與Wildaysky研究結論是一致的。本文用城鄉收入差距來表示收入不平等現象,并預計城鄉收入差距與公共支出規模之間呈反向關系。

本文的第二個猜想是公共支出規模可能隨著城市化率的提高而擴大。這里城市化指的是城鎮人口占總人口的比重。隨著工業化的推進,大量的農村人口向城市轉移,農業人口比重逐年減少,1952年農村人口占88%,到2008年,已經下降到54%,這意味著半個多世紀里大約4.4億農村人口通過流動或就地城市化的途徑轉變為城市人口,2008年城市人口達60667萬人。城市化進程提高了城市人口密度,增加了城市基礎設施需要,也改變了傳統的保障機制,越來越多的人被納入到由國家和社會提供的保障網路中,從而公共支出尤其是轉移支付和健康方面的支出增加(Tussing&Henning,1974)。

市場化改革增加了對公共品的需求。1978年以來的市場化改革,是30年來我國經濟高速增長和發展的關鍵因素,2008年我國非國有經濟在工業總產值中的比重約為72%,市場化程度大大提升。另一方面,市場不是萬能的,諸如在公共產品、外部性、壟斷和經濟穩定等問題上表現出的“失靈”需要公共支出來解決,政府與市場存在互補關系。從國際上看,發達國家的公共支出規模遠高于發展中國家。因此,市場化程度可能與公共支出規模呈正向關系。

一國經濟的開放程度會影響公共支出規模。一般情況下,開放可能是不穩定的因素之一,一個國家越開放,越容易受到外部的沖擊,如輸入型通貨膨脹、失業甚至經濟金融危機等,這就要求政府增加公共支出消除開放對生產、就業和消費等方面的消極影響(Lewis-Beck&Rice,1985)。但是,開放也可能帶來負效應,如陽光工程便于規范政府行為,外商進入要求政府提高工作效率等。在封閉條件下,政府可能有更多的干預行為,如國有企業、價格控制、貿易壁壘等,而在開放條件下,政府干預范圍明顯縮小(Garen&Trask,2005),這可能減少公共支出。因此,開放和公共支出規模的關系十分復雜,很難確定二者是正向還是負向關系。

本文還考慮了人口因素。Borcherding(1985)認為人口統計變量是影響公共支出規模增長的一個重要因素。一般來說,人口越多,對公共品的需求越大,公共支出規模越大。1978年我國人口96259萬人,到2008年人口已達132802萬人,增長了1.4倍,從理論上說應正向拉動了公共支出規模增長。

公共支出是靠稅收來支撐的,對于供給面因素,首先考慮的應是稅收能力。稅收能力的提高是公共部門支出和結構的決定因素(Ward,1982;Ferris&West,1996;Becker&Mulligan,1998;Kenny&Winer,2001)。根據Kau&Rubin(2002)的分析,稅收是由征稅成本決定的。當征稅成本減少時,稅收增加,公共支出正增長,相反公共支出負增長。由于稅收對個人而言屬于劣等品,個人常常通過各種方式回避征稅,因此,征稅成本受政府擴大潛在稅基的能力和稅收規避成本的影響(Meltzer&Richard,1981)。我國存在嚴重的二元經濟,農村勞動力供給無限彈性,改革開放后,大量勞動力從農業中解放出來,或女性由家庭主婦走向勞動力市場,由不易測度的生產力變為易測度的生產力,擴大了潛在稅基。另外,公共交通狀況的改善便利了出行,降低了征稅成本。因此,本文猜想就業的增長和交通狀況的改善應與公共支出正相關,二者有助于增強稅收能力。

此外,考慮到公共收入中除了稅收,還有部分是政府借債,因此,政府舉債能力也是影響公共支出規模增長的重要因素,本文將政府舉債能力作為控制變量。

三、實證分析

Bergstrom&Goodman(1973)曾采用Cobb-Douglas生產函數構造公共支出規模模型,本文借鑒前人方法,構造模型如下:

lngt=?琢0+?琢1lndift+?琢2lnnt+?琢3lnopt+?琢4lnubt+?琢5rdeft+?琢6lnlt+?琢7lnrdt+?琢8lnmkt+u1t

其中,ln表示取自然對數,g是公共支出規模,用預算內財政支出占GDP百分比來表示;?琢0是常數項;dif表示城鄉實際收入差距,是城鄉居民實際可支配收入間的差,以1978年為不變價格;n是年末總人口;op代表開放程度,以出口和進口總和占GDP比重來表示;ub代表城市化率,用城鎮人口占總人口的比重來表示;rdef表示政府的舉債能力,用財政赤字占GDP的比重來表示;表示稅收能力的指標有就業規模l和代表征稅方便程度的交通狀況rd,rd用標準道路里程來表示;mk表示市場化程度,用非國有經濟占工業總產值的比重來表示;u1表示誤差項;t是年份。

考慮到城市化可能受公共支出、農村居民收入狀況和前一年城市化水平的影響,以及就業狀況可能受公共支出、工資影響,本文還構造了另兩個方程:

所謂城市化主要指農業人口轉為城市人口,影響城市化的第一個因素是農村居民實際純收入,用fi表示。在我國,由于公共品供給非均等化,重城市,輕農村,加上城鎮化戰略的引導,農村居民收入高意味著將有更多的人有經濟實力移居城市或就地城鎮化。城市化還受公共支出影響,財政傾斜為城市提供了更多的公共服務,吸引了更多的人移居城市。城市化是個累積的過程,受前一年城市化水平的影響并帶有明顯的趨勢,因此在方程中添加了城市化的一階滯后項和趨勢項。關于就業規模l,首先受工資影響,一般情況下,與工資呈正向變動,工資wg,用歷年平均工資實際值來表示;公共支出g可能通過相機抉擇的宏觀調控影響勞動力供給l。u2和u3均表示誤差項。

本文使用的是1978年~2008年時間序列數據,數據來源于中國統計年鑒和新中國55年統計資料匯編(2005),每個變量的觀察值均為31,用三階段最小二乘法進行估計,結果如下(括號里為Z統計量):

lng=211.259+0.192lndif-23.779lnn-0.416lnop+4.5lnub+

(6.5)(1.7)(-5.38)(-2.3)(7.01)

5.7rdef+4.454lnl+0.273lnrd+0.27lnmk

(5.46)(3.36)(0.53)(0.59)

R2=0.95

lnub=-13.345+0.025lng+0.048lnfi+0.692lnub-1+0.007t

(-2.63)(2.37)(2.05)(7.76)(2.64)

R2=0.998

lnl=10.469-0.389lng+0.237lnwg

(79.09)(-13.14)(19.98)

R2=0.96

估計結果顯示,人口規模與公共支出規模呈反向關系,人口每增長1%,公共支出規模相對縮小23.779%,這與前面的理論假設相反,說明我國的公共支出并未因人口增長的需求而擴大,這符合我國公共支出嚴重偏向城市、忽略農村,而農村人口又占很大比重的現實;開放程度與公共支出規模呈反向關系,開放程度擴大1%,公共支出規模縮小0.416%,說明在開放的過程中,我國政府積極適應國際化要求,增進了工作效率,同時壓縮了政府作為市場微觀經濟主體直接參與市場化運作的規模;城鄉差距與公共支出規模呈正向關系,城鄉差距拉大1%,公共支出規模擴大0.192%,這與前面的理論和假設檢驗相反,說明目前為止我國政府部門對城鄉差距重視不足,這與我國政府還未從經濟建設型政府角色中轉變出來的現實有關;城市化與公共支出規模呈正向關系,城市化規模擴張1%,公共支出規模擴大4.5%,說明城市人口的增加確實引起了基礎設施、社會保障等公共品需求的增加;市場化程度與公共支出規模呈正向關系,市場化程度增加1%,公共支出規模擴大0.27%,說明市場化帶來的壟斷、外部性和各種社會問題增加了對政府公共服務的需求,但在統計上不顯著;交通狀況改善便于政府征稅,但在統計上影響不顯著;需要重點指出的是供給面的就業因素,就業提高1%,公共支出規模提高4.454%,就業規模的增長,增強了稅收能力,對公共支出有正向影響,可見,稅收供給能力的提高是公共支出規模增長的一個重要因素。

本文主要目的是考察公共支出的驅動與制約因素,為節約篇幅,只對公共支出模型估計的可信性進行檢驗,這可以通過lng的擬合值和實際值的比較反映出來。從圖1可以看出,模型擬合效果較好。

除了交通狀況和市場化程度外,其他因素對公共支出規模增長有顯著影響。首先,稅收供給能力的提高是公共支出規模增長的關鍵因素,從表中可以看出,改革開放以來,就業增長帶動公共支出規模增長267%;人口增長,反而使公共支出規模縮小了7倍以上,這可能是受制于稅收能力,政府無力負擔所有人的公共服務需求;再看對外開放因素,1978年,進出口總額只占GDP的9.7%,2008年遭遇次貸危機,也接近60%,對外開放擴大使公共支出規模縮小61.6%;城市化驅動公共支出規模增長414%;城鄉收入差距也是驅動公共支出規模增長的重要因素,1978年城鄉收入差距是2.57倍,2008年擴大到3.31倍,驅動公共支出規模擴大48.8%。

四、結論

本文從理論上探討了我國公共支出規模的驅動與制約因素,然后從實證上進行了檢驗。本文的結論是:控制政府舉債能力這一變量,就業增長是公共支出規模增長的重要因素,如農村剩余勞動力和女性走向勞動力市場,將不可測度的生產力變為可測度的生產力,擴大了潛在稅基;交通狀況的改善便于征稅,但其對公共支出規模增長的正向作用在統計上不顯著;人口、對外開放二因素與公共支出規模負向變動;市場化程度提高、城市化規模擴大和城鄉差距拉大是驅動公共支出規模正增長的重要變量。這個結論也表明,公共支出規模增長受制于公共支出能力即收入來源,舉債是透支未來收入,稅收能力才是公共支出的保障,因此,本文的結論在政策上的體現,就是強調要擴大公共支出規模首先要提升就業率;其次,讓全民共享改革成果,而不是以擴大城鄉差距、加重社會不平等為代價片面發展城市,加大未來的經濟發展風險和社會治理成本從而引發的更大規模的公共支出需求。公共支出規模的提高不僅要注重“開源”,增加就業,短期內更要注重“節流”,調整公共支出結構,提高支出效率。

本文的結論建立在需求和供給兩方面因素的整合上,采用三階段最小二乘法,這有別于一般從需求單層面的模型分析。限于數據和時間周期,本文沒有采用分階段分析,也沒有將預算外支出納入進去,這是本文未來的改進方向。