公共服務(wù)外包問(wèn)題及完善詮釋

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一、政府公共服務(wù)外包的涵義及其范圍界定。

我們所謂的合同承包(外包)制度，就是政府通過(guò)合同談判的形式使某些具體的公共產(chǎn)品生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移到私營(yíng)企業(yè)或非營(yíng)利組織，以形成政府主導(dǎo)、不同主體共同參與的格局。這意味著政府可以作出用公共開(kāi)支來(lái)提供某種服務(wù)，但不意味著必須依靠政府雇員和設(shè)施來(lái)提供這項(xiàng)服務(wù)，政府可通過(guò)合同招標(biāo)的方式調(diào)動(dòng)私營(yíng)部門的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給。政府實(shí)施合同承包，首先要選擇承包對(duì)象即確定哪些公共服務(wù)可以進(jìn)行對(duì)外承包。一般而言，作為公共管理的社會(huì)公共服務(wù)是指由政府經(jīng)辦的、涉及社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的民眾基本利益的可收費(fèi)的或不可收費(fèi)的公用事業(yè)。

二、政府公共服務(wù)外包實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題。

1.公共服務(wù)成本的難以衡量性。合同定價(jià)是公共服務(wù)外包合同中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其約定了政府應(yīng)付給承包商的報(bào)酬。這就要求政府正確核算機(jī)構(gòu)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)成本，并確定某項(xiàng)公共服務(wù)的成本底線。政府進(jìn)行核算時(shí)，很容易忽略部分隱性成本，例如:常規(guī)運(yùn)營(yíng)預(yù)算中沒(méi)有包括設(shè)施、設(shè)備和交通工具等方面的支出，合同招標(biāo)成本和合同監(jiān)督成本。因此，服務(wù)成本核算的偏差很可能影響合同定價(jià)的準(zhǔn)確性，導(dǎo)致合同不能順利履行。

2.合同招標(biāo)的公平性問(wèn)題。政府進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，其最終目的是為了選擇最有實(shí)力的競(jìng)標(biāo)者來(lái)承擔(dān)提供公共服務(wù)的責(zé)任。整個(gè)招標(biāo)過(guò)程需要嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，遵循公正、公平、公開(kāi)的原則，保證競(jìng)標(biāo)人的合法權(quán)益。但是某些官員將公共服務(wù)的對(duì)外招標(biāo)視作以權(quán)謀私和尋租的機(jī)會(huì)，通過(guò)收取賄賂來(lái)幫助有的競(jìng)標(biāo)者排斥潛在的競(jìng)標(biāo)對(duì)手，有的地方政府部門甚至與投標(biāo)人達(dá)成幕后協(xié)議，整個(gè)招標(biāo)過(guò)程形同虛設(shè)。

3.合同實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督缺失問(wèn)題。公共服務(wù)的外包帶來(lái)的是典型的委托——模式，作為人的私營(yíng)承包商有著天生的趨利性，在不受約束的情況下，他們很可能通過(guò)降低服務(wù)質(zhì)量和提高服務(wù)價(jià)格來(lái)追求最大的利潤(rùn)，這是與政府尋求公共利益最大化的目標(biāo)背道而馳的。在實(shí)際操作中，政府在與私營(yíng)部門的承包商簽訂合同后，往往不能對(duì)合同的履行情況進(jìn)行有效監(jiān)督，尤其是缺乏專門的人員對(duì)服務(wù)提供過(guò)程中的技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管。一些私營(yíng)部門則利用了政府與承包商在合同履行過(guò)程中信息的不對(duì)稱性，表面上積極為公眾服務(wù)，實(shí)則為企業(yè)謀取商機(jī)和利益。

三、政府有效實(shí)施公共服務(wù)外包的對(duì)策

1.要建立公共服務(wù)外包業(yè)務(wù)的社會(huì)調(diào)查、民主決策和科學(xué)決策的制度。關(guān)鍵是創(chuàng)新體制，要建立廣泛開(kāi)展社會(huì)調(diào)查、推進(jìn)民主決策和科學(xué)決策的制度訂公共服務(wù)外包的品種、數(shù)量，服務(wù)外包方式及方案，廣泛征求民意，包括召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等，尤其要注意增加基層群眾的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和一定決策參與權(quán)，實(shí)行民主決策和科學(xué)決策。這亦是當(dāng)前改善黨群政民關(guān)系，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，提高公眾對(duì)機(jī)關(guān)部門工作滿意度的一個(gè)主要努力方向。

2.要建立服務(wù)外包商一視同仁的準(zhǔn)入制度和公開(kāi)擇優(yōu)的采購(gòu)承包制度。為了提高公共服務(wù)滿意度，一定要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行公開(kāi)發(fā)包、接包，形成充分競(jìng)爭(zhēng)打破獨(dú)家壟斷，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。要真正做到不搞條條或塊塊保護(hù)主義，地不分南北，單位不分公私或事業(yè)企業(yè)，隸屬關(guān)系不分市內(nèi)市外，一視同仁，實(shí)行公平的國(guó)民待遇。要以公開(kāi)求公平，公開(kāi)求公正，公開(kāi)求擇優(yōu)，公開(kāi)保廉潔，公開(kāi)求公眾滿意。

3.要建立標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)的公共服務(wù)外包的評(píng)價(jià)考核制度和動(dòng)態(tài)的激勵(lì)機(jī)制。這是公共服務(wù)外包公眾滿意度的制度保障和機(jī)制保障，要花大力氣去研究創(chuàng)建。首先要研究制訂公共服務(wù)外包的專項(xiàng)評(píng)價(jià)綜合考核的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)外包涉及到服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、效率、態(tài)度和持續(xù)改進(jìn)的水平，很難用一個(gè)簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)檢測(cè)。因此，要抓住關(guān)鍵，抓住公共服務(wù)對(duì)象的主要意愿來(lái)研訂。二是要建立政府主管部門主持，專業(yè)社會(huì)統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)，服務(wù)對(duì)象民意問(wèn)卷調(diào)查補(bǔ)充相結(jié)合的評(píng)價(jià)制度。三是要建立與公開(kāi)綜合評(píng)價(jià)相適應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。包括承包合同內(nèi)的激勵(lì)和承包合同外的激勵(lì)兩部分。

對(duì)于正在嘗試采用合同外包方式來(lái)提供公共服務(wù)的中國(guó)政府機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，充分認(rèn)識(shí)合同外包制度，了解合同外包可能產(chǎn)生的問(wèn)題，采取積極的防范措施，不僅能為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，還能降低公共產(chǎn)品生產(chǎn)的成本、節(jié)約公共財(cái)政開(kāi)支。這對(duì)于政府公共治理具有廣闊的現(xiàn)實(shí)意義。