公眾參與式城市管理探討分析論文

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摘要:隨著城市的發(fā)展，如何更有效的管理城市和如何使社會公眾利益得到最大化成了更普遍關(guān)注的問題。本文通過對公眾參與式城市管理形式從理論的研究到各國實踐的總結(jié)，包括我國的發(fā)展情況，從而探討公眾參與式管理在我國如何能更有效利用和完善問題，使得這種形式能更廣泛的推廣，促進(jìn)城市的管理建設(shè)。

關(guān)鍵詞:公眾參與理論研究實踐探討政策建議

所謂參與是指員工對有關(guān)其工作、生活以及某些層級節(jié)制方面的組織決策的介入。在城市管理的范疇中，這種參與就涉及到社會公眾對政府組織城市管理的介入，包括政策的制定、修改、執(zhí)行、監(jiān)督等各方面，同時，它強調(diào)了公眾作為社會利益的主體而對城市管理的參與、決策和管理。

公眾參與式管理從理論到實踐的探索經(jīng)歷了大約半個世紀(jì)，經(jīng)歷了重視社會公眾利益—公民低層次的參與—公眾參與被廣泛提倡的發(fā)展，其參與形式和途徑多樣化的轉(zhuǎn)變是經(jīng)過不斷變革和完善的。然而即使在公眾參與已不斷發(fā)展的今天，各個國家的公眾參與程度仍充滿了不均衡性，這受各國歷史背景的影響，也與不同城市管理發(fā)展的理念相關(guān)。本文從美國，德國和我國南昌市的城市管理參與實踐案例的角度對該問題進(jìn)行分析。

一、國內(nèi)外公眾參與式管理的實踐經(jīng)驗

1.費城模式——公眾全面參與城市規(guī)劃

美國在公眾參與城市管理方面已形成了相對完善的制度，而且公眾具有更普遍的參與意識，因此提供了許多公眾參與管理的實踐和經(jīng)驗。美國城市政府在調(diào)動利益相關(guān)者參與管理方面的方式很多，而且大多都已制度化。從費城華埠居民反對市政府在華埠北面建立棒球場并取得勝利的實例中可以一探美國公眾參與城市管理的現(xiàn)狀和程度。

2000年，費城市政府欲在華埠所在的12街和Vine街附近修建棒球場，為保護(hù)華埠的傳統(tǒng)風(fēng)貌，居民的生活環(huán)境和未來的發(fā)展空間，費城中華公所和華埠發(fā)展會以及全體居民開始了反對新建棒球場的城市規(guī)劃建設(shè)公眾參與活動。在4月12日舉行的市議會聽證會上，華埠社區(qū)居民口頭表達(dá)了修建棒球場的反對意見，之后又從華埠發(fā)展歷史，生活現(xiàn)狀，環(huán)境保護(hù)等方面提交了反對意見的書面報告。費城市長和棒球委員會積極回應(yīng)，并應(yīng)之邀請參觀了華埠，然而在決策中仍然堅持將棒球場建在華埠北部的原方案。針對此項決策，華埠社區(qū)居民并未放棄爭取自己的權(quán)益，反而更堅定了反對態(tài)度，并通過游行示威，派代表與市議會進(jìn)行交涉等方式表達(dá)自己的反對意見，之后又以“環(huán)境歧視”名義狀告費城市長，使之進(jìn)入法律程序。同時，華埠社區(qū)還成立了多個專業(yè)委員會，包括法律委員會，建設(shè)委員會，資金籌集委員會，通訊與公共關(guān)系委員會等，尋求市議會議員和有關(guān)負(fù)責(zé)人，其他社區(qū)及其代表的支持，并搜集類似的公眾參與案例進(jìn)行分析，多面出擊，給市政府造成較大壓力，最終迫使市政府放棄了在華埠修建棒球場的方案，重新為棒球場選址。

這是公眾參與城市規(guī)劃建設(shè)的典型案例，公眾參與貫穿了整個決策階段，不僅僅包括較為普遍的決策前聽證會和公眾發(fā)表意見階段，更表明即使在政府已經(jīng)做出了相關(guān)決策，只要決策依據(jù)存在問題，利益相關(guān)者仍然可以積極參與。公眾參與的方式的多樣化也是美國參與式城市管理的特征之一，常見的有問題研究會，鄰里規(guī)劃會議和機(jī)動小組等。在市民起主要角色作用的規(guī)劃階段，主要是公眾會議，多以公眾評議和公眾聽證會展開，這已經(jīng)成為社會民主制度在城市管理規(guī)劃方面的重要體現(xiàn)。

2.斯圖加特模式——兩階段公眾參與

德國城市規(guī)劃中的公眾參與可分為兩個階段，即初始的公眾參與和正式的公眾參與。前者是指在規(guī)劃編制前，邀請市民就規(guī)劃的編制和調(diào)整發(fā)表建設(shè)性意見，后者是指規(guī)劃編制完成后，通過規(guī)劃展示向市民征集批評意見并由公眾審批的公眾解釋階段。下面是斯圖加特廣場修建的案例分析。

斯圖加特廣場位于柏林的夏洛騰堡-威默爾斯多夫區(qū)，其規(guī)劃是建造公園綠地，需更新柏林的輕軌3號線并將輕軌夏洛騰堡車站東移。城市發(fā)展會議部遵循《建設(shè)法典》制定斯圖加特廣場公園及相關(guān)工程的規(guī)劃，通過柏林公開出版的政府宣傳冊向公眾傳達(dá)規(guī)劃信息，并在柏林政府公報、出版物和互聯(lián)網(wǎng)上公開公眾參與的聲明，同時在規(guī)劃聽證會和信息會上向公眾進(jìn)行關(guān)于斯圖加特廣場工程的具體陳述。公眾在了解相關(guān)信息后向規(guī)劃當(dāng)局提出意見以及規(guī)劃方案的評價和修改建議。城市發(fā)展會議部和規(guī)劃局根據(jù)專家和市民的意見制定出更為完善的規(guī)劃方案，并再次在公報、出版物和互聯(lián)網(wǎng)上做出關(guān)于修改后的方案，規(guī)劃依據(jù)以及對市民意見的采納情況的總體陳述，此時公眾參與進(jìn)入公眾解釋階段。這種陳述時間持續(xù)一個月，在公眾解釋的這段期間內(nèi)，每個人都可以把自己的建議或修改愿望提出來，然后由管理委員會再次評估市民的建議，并提交給區(qū)議會以及柏林的州議會作決定。整個斯圖加特廣場工程的規(guī)劃制定都是依據(jù)《建設(shè)法典》嚴(yán)格進(jìn)行的，充分保障了公眾參與城市規(guī)劃建設(shè)的權(quán)利。公務(wù)員之家

3.南昌模式——民意調(diào)查式參與

南昌市規(guī)劃局制定關(guān)于城市建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃，并在八一廣場就規(guī)劃方向、依據(jù)等內(nèi)容向市民展示，并向市民發(fā)放了民意調(diào)查表，然而效果并不明顯。市民參與的熱情不高，民意調(diào)查表的回收率較低，除了專業(yè)人員和知識分子外，普通市民對規(guī)劃建設(shè)的概念也很模糊，對市規(guī)劃局所作的規(guī)劃建設(shè)意見和自身意愿的表達(dá)較少，且反映的問題有些也與整個規(guī)劃方案并無關(guān)聯(lián)。針對回收的調(diào)查表中公眾提出的意見和建議，市政府給與了必要的重視，并解決了一些可以迅速解決的問題，但對民意調(diào)查表的最后處理情況并未向公眾展示或作出說明。在后續(xù)的規(guī)劃調(diào)整和修改過程中，除了在4月1日規(guī)劃日，公眾有比較正式的再參與機(jī)會外，平時缺乏專門的機(jī)制和途徑參與到城市的規(guī)劃和管理當(dāng)中去。從整個的規(guī)劃過程看，公眾參與缺乏連續(xù)性和互動性，前期的民意調(diào)查更像是“收集資料”，并未反映大部分市民關(guān)于城市如何建設(shè)的真實意愿，而在民意調(diào)查之后，也并未有專門的機(jī)構(gòu)和委員會針對市民的意見作出評估和說明，公眾沒有參與到城市規(guī)劃和管理的整個過程，公眾參與還屬于是低層次的參與。

二、公眾參與式管理實踐的國際比較

南昌的城市規(guī)劃公眾參與案例與美國和德國的相關(guān)案例形成了強烈的對比，從中可以看到我國的不足之處并汲取美德兩國的經(jīng)驗。

1.參與機(jī)制的法律保障。健全的公眾參與機(jī)制為市民參與城市建設(shè)管理提供了可行的道路，美國和德國正是因為有了較為完善的參與程序和途徑才使得公眾參與有了比較明顯的效果，相比之下，我國的城市規(guī)劃管理中，公眾參與的方式較為單一，缺乏健全的機(jī)制保障，因此，也使得公眾參與處于落后的階段。從上文的案例中，美國和德國盡管參與的機(jī)制不完全一致，但都具有類似的脈絡(luò):市政府或規(guī)劃局提出規(guī)劃議案—以公眾聽證會或通過傳媒等形式向市民公告，提供相關(guān)信息—公眾就規(guī)劃議案提出意見和建議，反饋給市政府—有關(guān)部門積極反應(yīng)，針對意見和建議展開分析—修改后的議案公示—公眾再度評議—議案決策，在具體的城市規(guī)劃方案決策以后，公眾同樣有評議的權(quán)力，只要有法律依據(jù)，同樣可以再施加影響。即使公眾同意規(guī)劃方案，也并不意味著公眾參與的停止，在規(guī)劃建設(shè)的實施階段，公眾同樣可以參與到監(jiān)督的過程中去，這種公眾參與機(jī)制是連續(xù)性的，貫穿到整個城市管理規(guī)劃的過程。而我國的公眾參與主要集中在初始階段，即將規(guī)劃方案向公眾展示，并了解和考慮公眾的意見，大部分的城市管理中公眾參與的程度僅限于此。在規(guī)劃部門做出審批、許可等行政行為中，忽視了公眾參與的前置程序，并且沒有將這一公眾參與程序以制度化加以確立。這種參與機(jī)制的缺陷，使得我國城市的公眾參與少了穩(wěn)健的基石，公眾參與式城市管理模式也難以真正得到發(fā)展。2.公眾參與意識取決于權(quán)利與義務(wù)對等。縱使有完善的公眾參與機(jī)制，參與式的城市管理也離不開市民的積極響應(yīng)，如果公眾缺乏參與的熱情，那么整個的城市管理建設(shè)工作也難以得到公眾真實的意見和建議，仍舊會陷入政府部門一把抓，公眾被動接受的局面，而這種現(xiàn)象恰恰是我國的城市管理過程中經(jīng)常出現(xiàn)的。相比之下，美國和德國由于公眾參與的歷史相對較久，市民的參與積極性普遍較高。在美國費城華埠的公眾參與案例中，在規(guī)劃案出臺公示階段，華埠社區(qū)的居民就在公眾聽證會上提出反對意見，并作出了更多的努力例如邀請政府部門官員參觀華埠，游行示威，爭取其他社區(qū)支持等。在德國斯圖加特廣場修建案例中，德國公眾也積極參與，反映自己關(guān)于規(guī)劃案的真實意愿和寶貴建議。我國南昌城市規(guī)劃展示案例中，一百多萬人口卻只有幾百人參加，民意調(diào)查表的回收率也并不高，從民意調(diào)查表內(nèi)容的反映來看，部分市民對一些問題持冷漠態(tài)度，種種現(xiàn)象都反映出我國公眾參與意識淡薄，與美德等國公眾反映相去甚遠(yuǎn)，缺乏城市的“主人翁”精神。

3.法律制度健全。現(xiàn)代社會是法治社會，公眾只有在明確的法律保障基礎(chǔ)上才能確切獲得城市規(guī)劃建設(shè)管理中的主體地位，并廣泛參與到管理過程中去。美國、德國等在公眾參與管理方面有表率作用的西方發(fā)達(dá)國家，在法律制度建設(shè)方面往往也較為健全。如德國的《建設(shè)法典》，其對于公眾參與城市規(guī)劃和建設(shè)就有著具體明確的法律規(guī)定，而這種公眾參與的程序和方法在聯(lián)邦州和地方的法律法規(guī)中，又根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況加以完善和具體化。在美國，為了保證公眾參與的力度，聯(lián)邦政府將公眾參與的程度作為投資的重要依據(jù)，并制定了相關(guān)法規(guī)，如70年代的環(huán)境法規(guī)和90年代的聯(lián)邦新交通法，對公眾參與城市規(guī)劃的程序內(nèi)容都不斷進(jìn)行了深化。反思我國現(xiàn)有的法律體系中，《中華人民共和國規(guī)劃法》規(guī)定的僅僅是“城市規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，城市人民政府應(yīng)當(dāng)公布”，沒有公布后公眾參與的相關(guān)規(guī)定，也就是說僅僅從法律角度確立了公眾的知情權(quán)，至于參與權(quán)并未受到法律的保護(hù)。這種法律制度和規(guī)定的缺失往往容易使得人民的愿望得不到表達(dá)，利益無法得到充分的保障，從而挫傷公眾參與的積極性和主動性。

4.公眾參與的形式和途徑。多樣化的公眾參與形式和途徑是倡導(dǎo)公眾參與所需重視的另一方面，只有具有豐富的參與形式，公眾參與才會在更廣泛的程度上得以發(fā)展。美國在公眾參與形式方面具有鮮明的多樣性，其在城市規(guī)劃制定階段的公眾參與形式有公眾聽證會、公共資訊委員會、民意調(diào)查、街區(qū)規(guī)劃委員會和流動機(jī)構(gòu)等，在設(shè)計和選擇規(guī)劃方案時則采用公共投票、參與設(shè)計和公眾討論會等方式，在規(guī)劃實施階段通過各種教育形式使得公眾獲得規(guī)劃培訓(xùn)以便更好參與，在規(guī)劃反饋階段則設(shè)立咨詢中心和電話熱線等獲得公眾的反饋信息。從規(guī)劃制定到最后的監(jiān)督反饋階段，都有不同形式的公眾參與方式，為市民參與城市規(guī)劃建設(shè)管理提供了必不可少的途徑。而在德國，組織公眾會議是最普遍采用的一種形式，同時還有顧問委員會和市民陪審員制，還借助媒體和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化形式促進(jìn)公眾參與。相比之下，我國公眾參與的形式就要少的多，通常是在政府作出城市規(guī)劃公告時，通過民意調(diào)查表反饋自己的信息，目前也使用了網(wǎng)絡(luò)調(diào)查的形式，但影響較為局限，缺乏貫穿整個規(guī)劃管理過程的多樣化形式。因此創(chuàng)新具有中國特色的公眾參與城市管理形式和途徑也是值得關(guān)注的問題之一。

三、完善我國公眾參與制度，促進(jìn)城市和諧發(fā)展

根據(jù)上文所分析的我國公眾參與的缺陷，從以下幾個方面提出促進(jìn)性建議，以提高我國的公眾參與程度，促進(jìn)公眾參與的發(fā)展。

1.制度建設(shè)先行，明確參與程序。根據(jù)美國和德國在公眾參與制度建設(shè)方面的經(jīng)驗，如何建立順暢完整的公眾參與機(jī)制關(guān)鍵在于建立健全的參與機(jī)制，明確參與程序。結(jié)合我國城市管理模式處于轉(zhuǎn)型時期的特點，探索既符合人民利益，又切合實際的參與機(jī)制，就必須注意所倡導(dǎo)的制度建設(shè)的可行性，加強制度建設(shè)。

2.提高公民素質(zhì)，加強參與宣傳。從公民素質(zhì)抓起，提高人們的文化修養(yǎng)和主體意識;加強宣傳，使得公眾對公眾參與城市管理有更明確的概念，以及對其權(quán)利和義務(wù)有更清楚的認(rèn)識，從而提高公眾參與的積極性，徹底改變市民參與意識淡薄的現(xiàn)狀，促進(jìn)公眾參與的發(fā)展。

3.法律保障是基礎(chǔ)，促進(jìn)公眾參與的法制建設(shè)。我國尚缺真正的城市管理法，在現(xiàn)有的法律條例中對公眾參與問題也并不是很重視。制定或完善相關(guān)法律顯得尤為重要。

4.豐富參與形式，創(chuàng)新參與途徑:除了人民代表大會外，聽證會是現(xiàn)在廣泛采用的形式之一，在此基礎(chǔ)上，可以加大聽證會的使用范圍，同時開展各種公眾評議會議，為公眾參與提供更多的平臺。利用傳媒，網(wǎng)絡(luò)等手段和社區(qū)自治的平臺收集公眾意見，同時做出意見的受理情況解釋。針對不同的城市管理中所出現(xiàn)的問題，創(chuàng)新不同的參與方式，使公眾有機(jī)會和平臺參與到城市的建設(shè)管理中去。

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