公共事務治理角度探析現(xiàn)代公共管理與時俱進論文

時間:2022-04-23 04:42:00

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公共事務治理角度探析現(xiàn)代公共管理與時俱進論文

編者按:本文主要從“公有”與“共有”:問題的提出與解決;從“公有”到“共有”:轉變的基本內(nèi)容及對公共管理的啟示進行論述。其中,主要包括:共有制包涵了包括公有制在內(nèi)的多種經(jīng)濟成分、人人占有生產(chǎn)資料、化公為私,本質是一種重新組合了的公有制、從“公有制”到“共有制”的轉變,建立在萬豐人對社會主義所有制本質的科學認識的基礎上、萬豐的改革實踐,實現(xiàn)了從公有制到共有制的轉變、真正實現(xiàn)所有權、共有制所反映出的所有制社會化的特征,不是單一的,而是全方位的、共有制的第三個轉變是變公有制單一的主體為主體多元化等,具體請詳情見。

【內(nèi)容提要】文章對共有制的由來和從“公有”到“共有”的轉變的具體內(nèi)容進行了探討。在此基礎上,從公共事務治理角度分析了這些轉變對公共管理實現(xiàn)形式和公共服務供給模式的影響和啟示。最后,指出現(xiàn)代公共管理保持與時俱進品質的必要性和重要意義。

【關鍵詞】公有共有所有制社會治理公共服務公共管理

一、“公有”與“共有”:問題的提出與解決

深圳市萬豐村,毗鄰香港,最早受到改革開放的影響。然而,與全國其它地方相似,萬豐人也受到來自“姓資”與“姓社”爭論及對馬克思主義教條式理解的困擾,在改革開放的大潮中一度固守貧困。隨著改革的深入,在村黨支部的領導下,萬豐人認識到,社會主義公有制的出現(xiàn)有其歷史必然性,它對社會發(fā)展的貢獻不可磨滅。然而,隨著各國實踐中遇到的新情況、新問題,公有制也暴露出其矛盾的一面。例如事實所有權與名義所有權的背離,所有權與經(jīng)營權的集中與重合,國家所有權的人不能正確行使權等。公有制的不足反映出它自身需要在實現(xiàn)形式上加以完善和改進。以此為契機,萬豐人對馬克思主義經(jīng)典理論特別是馬克思關于“重建個人所有制”理論進行了深入細致鉆研,由此提出了既能體現(xiàn)公有制性質,又具有靈活性和兼容性的生產(chǎn)資料“共有制”理論。

按照萬豐人的理解,所謂“共有制”,就是以財產(chǎn)社會化為特征,具有多元化產(chǎn)權主體的一種新型公有制模式。這種新的模式的具體內(nèi)容有:(1)共有制包涵了包括公有制在內(nèi)的多種經(jīng)濟成分,在共有制條件下,公有制的性質沒有改變,改變的是其內(nèi)部組成部分。(2)人人占有生產(chǎn)資料;(3)化公為私,本質是一種重新組合了的公有制;(4)剩余價值合理分配;(5)既是一種經(jīng)濟形態(tài),又是一種社會形態(tài);(6)實現(xiàn)了財產(chǎn)最大社會化。[1]由于“共有制”的這些內(nèi)涵,使它具備多元化主體、開發(fā)性體系和靈活多樣的適應性等不同于傳統(tǒng)“公有制”的基本特征,也保證了它能夠克服在“公有制”下不能實現(xiàn)的諸如所有權、經(jīng)營權、利益分配權等明晰化的弊端,盡可能使公有制的優(yōu)越性發(fā)揮出來。共有制是從公有制的基礎上來,又不斷超越公有制。它通過改變公有制單一的所有關系為多元成份的所有關系,使共有制在實踐中更體現(xiàn)出公平和效率,更適應社會化大生產(chǎn)的客觀需要。

從“公有制”到“共有制”的轉變,建立在萬豐人對社會主義所有制本質的科學認識的基礎上。萬豐村黨支部認為,公有制的本質特征和公有制的實現(xiàn)形式,是一個問題的兩個方面。前者是內(nèi)涵,后者是表現(xiàn)形式。社會主義所有制的公有制本質不能變,但其具體的實現(xiàn)形式卻是多樣化的。“共有”與“公有”,雖然都表明非私有、非獨有,但二者的差異也涇渭分明。“公有”按其實際意義是對“私有”的否定,是排斥私有的。而“共有”按其本意是排斥“獨有”的多元占有,各自擁有一份自己支配的份額。這一系列關系在所有制上就表現(xiàn)為下述形式:

全民所有制對立私有制

集體所有制

公有制私有制

融合

國家與團體共有團體、個人共有

國家與團體、個人共有國家與多個團體、個人共有

共有制

二、從“公有”到“共有”:轉變的基本內(nèi)容及對公共管理的啟示

萬豐的改革實踐,實現(xiàn)了從公有制到共有制的轉變。這一轉變既表明在實踐中人們對公有制實現(xiàn)形式的開拓性探索,也孕育著深刻的內(nèi)涵嬗變,背后存在著深厚的理論與實踐依據(jù)。我們認為,從“公有”到“共有”的轉變,實質上是萬豐人積極探索一種社會主義生產(chǎn)資料公有制實現(xiàn)的最佳形式的過程。這種有益的探索,不僅在政治經(jīng)濟學領域具有重要實踐意義,對其它學科理論的鉆研也有啟發(fā)作用。當前,公共管理特別是政府公共管理如何更好地尋求多樣化、社會化的治理模式,構筑新型的社會治理框架,是擺在學術界和實務界面前的共同課題。對此,萬豐人的探索成果提供了多方面的寶貴借鑒。

1、真正實現(xiàn)所有權

盡管在公有制和共有制下,都同樣強調(diào)全體成員享有對生產(chǎn)資料的共同占有,人人都是所有者,共同擁有所有權。但是,由于財產(chǎn)的所有權只有通過占有權、支配權、分配權和受益權的具體運作,才有實際意義,離開具體的所有權的實現(xiàn)方式,無視實際上的差異性,只會導致事實所有權與名義所有權的分離。共有制通過具體的體制安排恰當實現(xiàn)每一個共同所有權者的愿望和利益,使生產(chǎn)資料更加體現(xiàn)出共同占有的性質。共有制通過實行股份制,以集體股、實物股、“干股”等形式,實現(xiàn)人人都是股東,人人享有對生產(chǎn)資料的所有權、處置權和受益權。同時,通過具體的投資方式,也使個人對集體使用的財產(chǎn)密切關注,改變了在公有制虛幻所有權下對國家或集體財產(chǎn)的漠視和浪費的狀況。

在公共管理角領域,實際上也有一個委托----關系,在一定程度上體現(xiàn)了所有權與使用權分離的狀況。由于政府是公眾利益的二次人(由于人民與主權國家的關系為第一層次的,故這里把國家與政府的關系稱為第二層次),與公眾之間形成了委托關系。對公眾而言,共同利益是個虛幻的概念,如果無視這一現(xiàn)實,實現(xiàn)公共利益的方式可能是高成本的,無法真正使所有人獲得利益。這時候政府就承擔起人角色,為公眾提供優(yōu)質服務,滿足各種需求。這樣,公眾成功實現(xiàn)所有權與經(jīng)營權的分離;對政府而言,從公眾那里取得了經(jīng)營公共物品的權利(力),并不意味著就是獨自或壟斷了公共服務。相反,取得公眾參與和支持是公共管理的有效途徑。在傳統(tǒng)公共行政那里,由于政府的行為出發(fā)點是自上而下的,缺少參與和來自公眾的積極認同,公共管理變成政府內(nèi)部事務管理,與公共部門的根本目標的本質根本相悖。現(xiàn)代公共管理把公共服務看成是公眾導向和結果取向的統(tǒng)一,在堅持公眾利益的基礎上,積極尋求實現(xiàn)公共利益的最佳形式,如公共物品的私人供給、社會供給等等,都顯示出它的開放式姿態(tài)。

2、全部過程的社會化

共有制所反映出的所有制社會化的特征,不是單一的,而是全方位的。首先,它突出所有者社會化。共有制面向社會,容納了公、私兩類經(jīng)濟成份,所有者的主體不僅有國家、集體、個人,還兼公私兩大領域,是典型的多元主體混合制。其次,關于生產(chǎn)資料占有、處置上的社會化。生產(chǎn)資料的共同占有建立在固定的契約之上,任何單個所有者無法直接或隨意處置,而必須得到共同制定的規(guī)則的許可,這就意味著在所有權問題上,既要承認其多元化,又必須保證其社會化的運作。再次,生產(chǎn)社會化的基礎是市場化,它改變了過去政企不分,政社合一的運行機制,在經(jīng)營體制上主要由市場起引導作用。

共有制反映出來的社會化特征,實質上有更深的上層建筑意義。無論是西方國家流行的以放權和財富再分配為內(nèi)容的“共有主義”,還是我國興起的政府治理理論,都強調(diào)社會力量的作用和還權于社會的重要性。因此,社會化在經(jīng)濟所有制上的表現(xiàn)與政治領域的要求是一致與同步的。

在公共管理領域,社會化也已經(jīng)是一種最新的趨勢。所謂公共管理社會化,是指在社會管理和公共服務領域,要改變傳統(tǒng)的由政府大包大攬的做法,將一些政府職能通過向社會轉移或委托等方式,轉移出政府,以達到提高行政效率,節(jié)約財政開支的目的。其本質是要運用市場機制的作用,推動政府管理現(xiàn)代化。[2]可以說,社會化貫穿公共管理整個活動的始終。首先,從公共管理的起源看,它是具有社會屬性的。筆者認為,國家或政府不是從外部強加給社會的力量,是社會矛盾運動的結果,社會是國家或政府產(chǎn)生、存在的基礎。其次,從公共管理的過程看,國家根據(jù)社會發(fā)展的不同情況,對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說,國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言,社會越向前發(fā)展,社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強,國家對社會發(fā)生作用的領域就越小,作用的強度也越弱。[3]最后,從公共管理的發(fā)展趨勢看,現(xiàn)代公共管理要求政府不僅要下放權力,更多地是要認真考慮還權于社會,還權于公民。要不斷深入強化公共管理理念,推進公共管理的社會化。[4]

3、所有制主體的多元化

共有制的第三個轉變是變公有制單一的主體為主體多元化。在傳統(tǒng)公有制下,不論是國家所有制還是集體所有制,其所有者主體是單一的或比較單一的。依國有制為例,其所有者主體就是一個籠統(tǒng)的國家,既單一,又不分層次。而在共有制下,其共有者主體不僅是多元的,而且分為不同的類型和層次。它可以是國家、集體或個人;也可以是代表公有的單位和個人、代表私有的企業(yè)和個人;還可以是法人與自然人等等。共有制下主體多元化的實質意義在于,正視客觀存在的差異性和多樣性,使所有者分層次與多元化,從而具有更大靈活性和適應性。在實踐上,這種做法可以根據(jù)市場發(fā)展的需要及時做出形式上的調(diào)整與改變,從長遠目標看,更有利于公有制的最終實現(xiàn)。

盡管,在所有制實現(xiàn)形式問題上的爭論已經(jīng)塵埃落定,但在公共管理領域,這種艱難的轉變卻還有待時日。一方面,在新公共管理大張旗鼓的市場化和顧客取向的理念影響下,我們可能已經(jīng)認識到傳統(tǒng)公共行政以政府管理為核心的治理方式可能存在的低效,以及官僚制度下效率悖論。因此,現(xiàn)代公共管理就是要在打破政府一元壟斷的基礎上,大力提倡公共事務管理的多元化,尋找一種真正有利于公共利益實現(xiàn)的治理模式。在這種模式下,公共管理不是政府管理,而是對社會事務的管理,政府需要來自市場與社會中介組織的協(xié)助與參與,政府同時又必須做好屬于自己的份內(nèi)事務。因此,多元化治理既是靈活的形式,又是系統(tǒng)的責任關聯(lián)機制。另一方面,公共管理主體多元化要受到當前社會條件的制約。具體地說,在市場經(jīng)濟體制建立與完善的初期,市場與社會力量還不足于強大到獨立承擔許多公共治理任務的程度,因此,現(xiàn)階段政府仍然是公共利益的最大維護者,而市場化與社會化也只能作為一種手段在有限范圍內(nèi)發(fā)揮作用。這就要求現(xiàn)代公共管理在構建公共治理的模式時,既要從根本上保持公共管理的公共性,又要在具體實踐中則盡量社會化與市場化,凸顯公共管理的管理性,做到二者的辯證統(tǒng)一。

4、實現(xiàn)兼容與互補

共有制理論認為,在傳統(tǒng)公有制下,無論是國家所有還是集體所有,都具封閉性和排他性。由于對公有制的過分強調(diào),使公私對立嚴重,到了“不是我吃掉你,就是你吃掉我”的境地。這在一定程度上損害了合理的正當?shù)乃饺死娑绊懥藙趧诱叩姆e極性。而“共有”本質上不排斥“個有”,相反能容納許多“個有”。共有制的這種容納不是簡單地組合各種“個有”,而是一種兼容互利的機制。它保證了各種所有者主體之間的優(yōu)勢互補,運做體制上的靈活多樣,是單純公有制無法比擬的。例如,在共有制生產(chǎn)關系中,多元產(chǎn)權主體、多種分配方式、多層合作關系、多種融資渠道并存,各要素共同形成一個有機系統(tǒng),彼此相互區(qū)別又相互依存,相互制約又相互貫通和促進,共同維持系統(tǒng)的良性運行。當然,兼容與互補必須建立在公有制為主體的前提之下,不是公私趨同論,更不是私有化。共有制能夠成功實現(xiàn)公有制,最根本的原因就在于它用公有制這張大網(wǎng),容納了各具優(yōu)勢的不同經(jīng)濟形式,從而能自如應對各種復雜的環(huán)境,不斷向偉大目標邁進。

作為有著多元主體的公共管理活動,同樣存在著各個主體間的兼容與互補問題。國外主張政府與私營部門合作,吸收私營部門的長處以克服公共部門的不足。這與國內(nèi)改革提出的政府放權讓利,培植社會力量的主張是一致的。以公共物品或服務的供給為例,過去一直以來都認為政府是公共物品或服務的當然供給者,理由是公共物品或服務的自身的消費上的非競爭性和使用上的排他成本高的特性。然而這種單一的供給模式最終將導致效率低下甚至腐敗的產(chǎn)生。在現(xiàn)代經(jīng)濟學的努力下,人們認識到有些公共物品或服務可以通過私人渠道供給,比如付費的“俱樂部產(chǎn)品”,更進一步提出公共物品或服務的生產(chǎn)與供給可以分離,主張構建由私人生產(chǎn)而由公共部門供給的模式,譬如政府采購。如此等等。

現(xiàn)實的狀況是,政與市場都是不完善的物品供給渠道,二者的結合可能彌補這些不足。由于公共部門與私人部門的搏弈并非零和結果,未來公共治理中仍然期待更多的公私合營。另一方面,隨著社會力量的壯大,社會自治組織的參與能力凸顯,如何把新興的社會力量納入治理體系,在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)合作,是公共管理者最為緊迫的任務。而實際上,隨著公共治理主體多元化的形成,多中心治理模式已經(jīng)成為各國達到善治的理想途徑。由此,“我們不是在完善的政府與完善的市場中選擇,而是在不完善的政府和不完善的市場之中選擇”[5]的悲觀觀點可以改變?yōu)椤氨M管有不完善的政府、不完善的市場和不完善的社會,但我們是在完善的多中心治理模式中做出選擇”。

經(jīng)過上述分析可以看出,萬豐“共有制”模式之所以能夠成功,關鍵在于創(chuàng)新;現(xiàn)代公共管理之所以成為繼傳統(tǒng)公共行政之后新的治理形式,關鍵也是創(chuàng)新與發(fā)展。同志指出,“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂,是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力┈┈,創(chuàng)新就要不斷解放思想、實事求是、與時俱進。實踐沒有止境,創(chuàng)新也沒有止境。”[5]這是我們國家總結多年經(jīng)驗得出的科學論斷,也為我們構筑現(xiàn)代公共管理理論指明了方向。正如萬豐人在實踐馬克思主義政治經(jīng)濟學時大膽提出馬克思主義政治經(jīng)濟學不是封閉的體系一樣,現(xiàn)代公共管理也是可以和必須創(chuàng)新與發(fā)展的,任何理論的重要價值都在于它源于實踐又指導實踐,并且在實踐的推動下創(chuàng)新,永無止境。現(xiàn)代公共管理理論作為新的公共部門治理形式已經(jīng)為各國實踐所采納,顯示出強大的生命力。可以預見的是,作為公共行政百年歷史發(fā)展的繼續(xù)和創(chuàng)新,現(xiàn)代公共管理必然也會隨著公共部門改革的不斷深入而向前發(fā)展,保持與時俱進的品質。

參考文獻:

[1]本文案例部分參考了《共有制論》(中共中央黨校出版社,1996年版)和《論共有制與私有制》(潘強恩主編,中華工商聯(lián)合出版社,1995年版)兩本書有關內(nèi)容,此后出現(xiàn)不一一注明。

[2]汪玉凱:“公共管理趨向社會化”,載《管理科學》1999年第6期。.

[3]王樂夫:“論公共管理的社會性內(nèi)涵及其他”,載《政治學研究》2001年第3期。.

[4]陳慶云:“強化公共管理理念,推進公共管理社會化”,載《中國行政管理》2001年第12期。

[5][美]查爾斯·沃爾夫:《市場或政府》,中國發(fā)展出版社,1994年版,第5頁。

[6]:“在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的講話”。