公共事業組織監督機制研究論文

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內容摘要：完善的監督機制是對腐敗的有效預防。在社會轉型時期，完善我國公共事業組織的監督機制，要在加強立法、完善監督機制體系的基礎上，強化公共事業倫理道德建設，引入市場競爭機制。

關鍵詞：社會轉型期公共事業組織監督機制

當代中國社會轉型是指“中國社會從傳統社會向現代社會、從農業社會向工業社會、從封閉性社會向開放性社會的社會變遷”，是在社會主義制度下社會的結構性變遷。在社會轉型期的背景下，預防腐敗、完善公共事業組織的監督機制至關重要。

公共事業組織監督機制存在的問題分析

（一）雙重俘獲

行政主管部門對公共事業組織的“俘獲”主要表現為行政主管部門將公共事業組織作為其鞏固和擴大既得利益的工具。從我國公共事業組織的負責人與政府財務監督主體的關系來看，公共事業組織的大部分負責人都來自政府機關，具有官員身份。他們受政府委派，在公共事業組織中開展工作，與政府組織有著千絲萬縷的聯系。有的公共事業組織的負責人甚至與政府財務監督主體存在著領導與被領導的關系。但是，主管部門的“俘獲”往往是以自身“被俘獲”為代價的。在主管部門和社團相互“博弈”的過程中，在社團的公關攻勢下，主管部門被“俘獲”了。這種“俘獲”的結果必然是監督的疲軟。

（二）組織缺位

在我國，公共事業組織的財務監督機關是業務主管單位、財政部門、審計機關、人民銀行等。這些政府監督部門主體多元并存，形成了一個看似嚴密的財務監督網絡。但從總的監督效果來看，缺位、錯位、越位現象均在不同程度上存在。從理論上講，財務監督主體的多元化很可能會使政府對公共事業組織的監督陷入不同主體之間相互扯皮、互相推諉的尷尬狀況。

（三）社會監督體系薄弱

在我國，對公共事業組織的社會監督主要是公眾監督和新聞輿論監督。而這兩種監督都沒能發揮應有的作用。新聞輿論報喜不報憂的狀況雖有改善，但是新聞視角更多放在了政府和社會上，對公共事業組織這個第三部門并沒有投入應有的注意。雖然改革開放以來，我國民主氛圍得到了極大的加強，但是公眾監督的渠道和力度都有待進一步加強。

（四）監督法規缺乏

相對于社會主義市場經濟，我國目前頒布和實施的有關公共事業組織監督法規滯后，缺少專門的公共事業組織監督法律或法規。公共事業組織會計規范體系也存在問題。只有事業單位有會計準則和會計制度，而社會團體、民辦非企業沒有自己的會計準則與會計制度。

（五）政府財務監督與規范管理工作存在脫節

政府監管部門財務監督工作的目標過多地集中在單純查處公共事業組織違法違規的財務收支行為上，在改進公共事業組織的財務管理工作、完善財務管理工作制度以及防止公共事業組織非營利性質異化上缺乏足夠地重視，使得公共事業組織的政府財務監督運行系統不完備，不僅弱化了政府對公共事業組織公共資金運行全過程實施有效財務監督的效能，而且在一定程度上削弱了政府監管部門在公共事業組織財務監督中的作用。

國外監督機制的實踐及對我國的啟示

國外對公共事業組織的監督主要采取兩種模式，即英國“行政監督模式”和美國的“非管制模式”。以監督專員或慈善委員會為主的監督機制是英國的特點，對公共事業組織的監督控制具有主動性特點和行政規制的特征。美國對慈善機構的政府管理實施的是“胡蘿卜加大棒”的政策。“胡蘿卜政策”是主要手段，其主要形式是稅收優惠、賦予其他特權以及各級政府對慈善機構的直接和間接支持。“大棒政策”主要有兩部分構成：特權特別是稅收優惠的剝奪；司法調查及相應的處罰。國外監督機制措施對我國有以下借鑒：

加強財務監管。對公共事業組織進行財務監督和管理是保證公共事業組織公共責任實現的重要手段。我國對公共事業組織的財務監督應該著重以下幾個方面：對非營利性的約束。強化財務公開制度。加強對受贈財產支出比例約束。

加強立法約束。從發達市場經濟國家的經驗看，普遍重視法律與法規建設。必須在充分借鑒國際經驗、充分結合我國國情的基礎上，盡快建立并逐步完善各種法律法規體系，提前構筑適應未來不同類型機構運行所必須的制度平臺，為分類改革奠定法制基礎。

引進競爭機制。競爭機制的引入與完善是提高公共事業組織服務水平和質量的根本之道。必須打破壟斷格局，建立競爭機制，激勵公共事業組織不斷改善業績，由社會來評價各個組織的業績，由業績來決定其發展，在競爭中實現優勝劣汰。完善公共事業組織監督機制的對策

（一）完善公共事業組織立法

要抓緊制定專門的公共事業組織法，針對公共事業組織行為的實體內容進行系統的規范，增強法律規范的操作行和針對性，搞好法律體系的銜接和法律規范的配套，以使監督懲戒有法可依，確實起到警示、教育的作用。對現有有關的法律法規要清理，凡過時的法律條款要予以修訂或廢止，不合理的和重復的要取代，沖突的要予以理順，徹底改變把公共事業組織當作行政機關或事業單位來管理的傳統做法，使對公共事業組織的監督真正有法可依。

（二）加強公共事業倫理道德建設

加強公共事業倫理道德建設的途徑就是從道德驅動的自律到制度化的自律。制度化自律不僅意味著自律成為少數高尚者的自覺行動，更重要的是使自律成為多數“理性經濟人”在外部約束下唯一理性的選擇。從人性和自律的形成過程看，當經?；?、嚴密化的外力約束下的行為產生慣性并最終成為行為主體的“下意識”或“自然反應”時，他律就轉化為自律，達到自律與他律的有機統一。公共事業倫理道德建設的核心是擺脫對道德驅動的自律的過分依賴，實現制度化的自律。

（三）完善并強化多元化的監督體系

在強化輿論監督的同時，要加強市場監督機制和客戶監督機制。在公益服務的新模式中，服務對象要從單純的受惠者轉變為服務的協作生產者（co-producer）。公眾可以通過政府部門、評估機構和非營利組織自身設有的投訴熱線和網站對非營利組織進行監督。完善客戶需求的評估機制、服務提供方式設計中客戶參與、客戶滿意成為組織追求的最終目標等，都意味著客戶監督機制的強化。

（四）加強日常監督

在適當放寬對公共事業組織的登記控制后，同時應加強對公共事業組織運作期間的監督，以保證其公共責任的實現，尤其要注意以下方面：增強年檢的可操作性。加強公共事業組織的財務監督。對公共事業組織財政優惠的制度化。

（五）加強市場約束

我國公共事業組織監督的外部制度中一個重要特點是國家人為的限制公共事業組織之間的競爭。這種限制主要體現為兩個方面：分級管理所帶來的地域上限制競爭。在同一行政區域內，不允許設立相同或相似的社團。這種市場約束的軟化造成了社團的壟斷地位，客觀上削弱了公共事業組織實現公共責任的外部約束。所以，適當的引入市場競爭機制，既可以從外部加強對公共事業組織的監督，又能激發公共事業組織活力，在市場經濟的宏觀環境中提高競爭力，提高經濟效益和社會效益。

參考文獻：

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