公共事業管理:社會轉型與公共政策創新

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［摘要］公共政策是人類面對日益復雜的公共事務所誕生的公共管理工具，是科學技術發展與社會進步相交融的人類知識結晶。公共政策的過程性與動態性特點要求公共政策必須順應時代的變化作出相應的調整和革新，做好公共政策的優化與組合，否則只能阻礙時代的發展和社會的進步。由此，面對大轉型的社會變革時代公共政策必須作出回應。本文以人事檔案制度為例，說明在社會轉型過程當中公共政策所存在的“二元性”不適應問題及其原因，并進一步指出公共政策創新的路徑選擇。作者認為，作為公共管理工具的公共政策是否具有回應性是社會轉型增量函數當中的重要變量。

［關鍵詞］社會轉型公共政策創新回應型政策人事檔案制度

社會型態與公共政策范式

在社會的發展過程中，我們可以按照社會的秩序狀況簡單地把社會型態劃分為常態社會和非常態社會。一般來說，常態社會表征為制度規范、社會理性、政局穩定、生活有序，非常態社會表征為制度混沌、社會病態、問題叢生、生活無序。為此，為了鞏固公共權力機構的權威地位和建構良性的社會秩序，不同型態的社會類型要求不同的“宏觀性”公共物品。比如，針對常態型社會所對應的相對正態的公共事務就必然需要維護型公共政策，也必然要求常規性的、程序化的公共管理；與此相反，針對非常態型社會所對應的相對病態的公共事務就必然需要回應型公共政策，也必然要求非程序化的公共管理或危機管理（見表1）。當然，這種“兩分法”不是截然對立的，比如常態社會亦存在紛繁復雜的公共事務，也需要回應型政策和危機管理，且在一定的時間段比較突出，如美國的“911事件”、中國的SARS危機等，只不過相對于非常態社會而言它所表露的顯度、頻率、強度較輕較少而已。同時，我們發現一個社會并非只是“靜止地”存在僅有的兩種社會型態，還存在著一種介于兩者之間的既不是完全意義上的常態、也不是完全意義上的非常態的“過渡”型態，即通常所謂的“轉型社會”。1其實，轉型社會是隱含的、必需的社會型態形式，任何社會變遷都無法擺脫這一階段。

表1不同社會型態下宏觀性公共物品的提供方式

社會型態公共物品常態社會非常態社會

公共事務正態、靜態病態、動態

公共政策維護性回應性

公共管理常規管理危機管理

根據常態與非常態性質不同的社會型態，我們可以發現轉型社會可能存在四種轉換形態2，即非常態到常態的過渡類型（A類）、常態到非常態的過渡類型（B類）、常態到常態的過渡類型（C類）、非常態到非常態的過渡類型（D類）（見圖1）。例如，從舊民主主義革命到新民主主義革命的勝利、從軍閥割據到國家統一、從殖民半殖民到國家獨立等弱勢轉換成強勢、負態轉換成正態就屬于A類轉型形態；從強大無比的封建王朝到衰敗破落的殖民半殖民，從國家獨立、民族團結到任人宰割、民族分裂等諸如此類強勢轉換成弱勢、正態轉換成負態就屬于B類轉型形態；依此類推，由一種強勢形態轉換成另一種強勢形態或從一種正態轉換成另一種正態就屬于C類轉型形態，由一種弱勢形態轉變成另一種弱勢形態或從一種負態轉換成另一種負態就屬于D類轉型形態。相比較而言，A、B兩類屬于重度轉型，C、D兩類屬于輕度轉型，它們所引發的社會振動幅度顯然不一樣。從四種形態來看，B、D是公眾最不愿意看到和接受的，而公眾經常討論的也就是A、C兩類。那么，在正常時期的轉型社會通常指的就是C類，即在良好的統治秩序下社會形態從一種正態轉換成另外一種正態。一般而言，這種轉換形態基本上涉及體制的轉軌、制度的變遷、觀念的變更，而不涉及“傷筋動骨”顛覆式的政權更替，可以說是一種理性的、“規則”的形態變換。

非常態――――→常態（A）

常態――――→非常態（B）

常態―――――→常態（C）

非常態―――→非常態（D）

圖1轉型社會的不同轉換形態

不同的社會型態需要不同的公共政策范式。比如，按照上述宏觀性公共物品的供給方式，常態社會更多地需要維護型公共政策范式，那就是根據社會公共事務的正常要求通過公共政策工具開展維護性的常規化管理；而非常態社會更多地需要回應型公共政策范式，那就是針對復雜多變的公共事務通過公共政策工具進行回應性的非程序化管理。因此，維護型政策范式與回應型政策范式是“有機社會”當中兩種常見的公共政策范式。根據著名政策科學家葉?？?#8226;德洛爾（YehezkelDror）提出的三種公共政策制定類型，即“繁榮時期的政策制定”、“嚴重逆境中的政策制定”和“巨大災難形勢下的政策制定”，1我們也可以推導出社會共同體所存在的三種公共政策范式：順境型政策范式、逆境型政策范式和危機型政策范式。國內學者胡寧生教授依據諾內特•塞爾茲尼克《轉變中的法律與社會》對法律范式所進行的一般性劃分而把公共政策范式區分為壓制型政策范式、自治型政策范式、回應型政策范式三種類型2（這里需要說明的是，公共政策一般表現為“準法律”，重大的、穩定的、成熟的公共政策會轉化成法律，因而法律范式與政策范式從一定程度上講是一致的）。德洛爾、塞爾茲尼克以及胡寧生的著述對于我們理解公共政策范式類型提供了積極的理論思考和有用的學術支持，對轉型社會的公共政策范式形態提供了適當的類型參照。但不管依據什么樣的標準對公共政策范式進行解構，無論是德洛爾的“社會具體情境”，還是塞爾茲尼克的“公共治理方式”，都可回歸到“維護型”與“回應型”這兩種基本的范式類型當中來。

那么，轉型社會的公共政策范式又如何呢？從一種常態過渡到另一種常態所謂“規則”的社會轉型，與其他相對“非規則”的社會轉型一樣，裂痕、沖突、對抗都是在所難免的。為了維護“安定團結”的局面，公共權力機構一方面通過傳統公共政策范式去維系社會原有格局，另一方面又急欲尋找新的公共政策范式去彌合新出現的“縫隙”以及“非對稱”的社會狀況，因而不可避免地出現范式守護、范式沖突和范式疊加，所謂的“雙軌制”就是這一階段的特色產物。作者認為，轉型社會的公共政策范式基本上呈現為“維護型＋回應型”的所謂“雙軌制”二元型政策范式。這種范式表明：（1）人們留戀既存的社會型態，希望維持原有利益格局，不到萬不得已不會進行風險性制度轉換，因而“政策格式”表征為信息壟斷、決策單一、溝通阻滯、執行剛性；（2）隨著新的事物、新的情況不斷地出現，舊的平衡慢慢打破，舊有格局發生重大變化，此時的“政策格式”表征為主體分化、信息失衡、執行無序、效率缺失；（3）在社會“混沌”狀態越來越明顯的情形下，政策受益者與政策受損者分化嚴重，受益者既希望享有原有格局所得的既成政策利益，又希望在轉型中獲得更多的政策收益，因而期冀享受政策“雙軌制”的“差價”好處以及由此帶來的財富、權力、聲望等更多資源；（4）在“制度阻隔”愈來愈嚴重的情況下，新型的、理性的制度秩序安排成為政策議程，由“政策斷裂”走向政策均衡，突破政策雙軌制“瓶頸”已經必不可少，公共政策創新成為可能，漸進式增量改革成為理想的路徑選擇，公共政策的回應力顯得特別重要。

社會轉型與公共政策困頓

對社會轉型作出研究的主要集中于社會學學者，而經濟學學者則偏向于從“過渡”或“轉軌”來表達社會的轉型1。在學者們的學術視野中，“過渡”或“轉軌”的涵義基本上描述的是從一種制度安排轉變到另一種制度安排、從一種實踐模式轉變到另一種實踐模式。根據經濟學家科勒德克的估計，目前已有35個國家、占世界1／4的人口，被卷入了這場轉軌變革中2。經濟學家科爾奈（J.Kornai）對這種轉軌經濟的趨勢作了概要性的論述，他認為轉軌經濟的趨勢主要有市場化、私營部門的發展、宏觀非均衡的再生產、一個立憲政體的發展、民主制度的發展、民族團體的重新定義、福利提高中的不公平等七種3?？茽柲嗡A測和描述的這些趨勢很好地說明了社會轉型的基本特點，其中也蘊含著社會轉型中舊體制與新體制的沖突與融合，反映了轉型國家在社會發展過程當中的非靜止與非均衡狀況。眾所周知，中國的社會轉型主要體現為計劃經濟體制向市場經濟體轉的轉軌，因而在社會主義和市場經濟之間形成了相互滲透和相互制約的復雜關系。我們可以看到，中國的市場經濟過渡是在社會主義憲法制度的基礎之上進行的，這樣就規定了市場化的可能性邊界和一般約束條件；同時，現實的社會主義是建立在市場經濟基礎上的，市場經濟會反過來推動政策、法律和制度的一些變化。經濟學學者張宇認為，當代中國社會轉型最重要的特征和最深刻的意義在于，它把市場化、工業化和社會主義制度的改革三重重大的社會轉型濃縮在了同一個歷史時代，在工業化與社會主義憲法制度雙重約束下推進市場化4。

由于“可能性邊界”與“一般約束條件”的存在，也由于制度環境的非確定性與不可預測性，在由計劃模式（舊體制）轉為市場模式（新體制）的過程中不可避免地會出現政策困頓與制度失范，“轉移性制度效益缺失”、“二元治理”、“時空錯位”等現象就是例證。所謂“轉移性制度效益缺失”指的是原有的公共政策與其他制度形態隨著政策或制度語境的變換而遭遇“侵蝕”乃至于“失語”，比如計劃時期的糧食供給制度和原有完善的“從搖籃到墳墓”的社會保障制度等。同時，新的政策或制度出臺剛開始由于固有阻力或動員不力等原因也使政策轉移產生低效或無效，比如農村費改稅政策的最初推行等等。所謂“二元治理”指的是在同一時空條件下同時使用計劃與市場的兩種資源配置方式和公共治理模式，即如上述所言的公共政策“雙軌制”二元化現象——新老結合、并行不軌，比如高等教育政策中的公費（計劃內）與自費（計劃外）的區別、價格政策中的“指標”（計劃價）與“黑市”（市場價）的差異、開放政策中的特區與非特區的設置以及“城鄉分治，一國兩策”1的現狀等等。所謂“時空錯位”指的是政策環境已經發生了改變而政策文本卻固守不變，此所謂“語境的轉換與文本的固化”現象，因而導致了公共政策時間與空間上的相對不一致，也說明了公共政策的惰性、剛性與不適應性的事實存在，比如戶籍制度、人事檔案制度等等。這里，我們以人事檔案制度為例理解社會轉型時期公共政策的是如何存在困境的。

人事檔案制度最初開始于延安時期，是為了適應黨對干部的考核而設立的，1949年中華人民共和國成立后得以全面推廣。最初的人事檔案不僅是一個人的履歷記錄，而且還是政治生涯的體現。后來，紙質的人事檔案的功能不斷地放大，成為了人們出國、升學、評職稱、調動、晉升、結婚、生育等方面的“人生硬件”。無可否認，傳統人事檔案制度作為公共管理的載體與憑證，在計劃體制時期對于國家安全、官吏管理、社會保障等方面發揮了不可替代的功能與作用。具體說來，人事檔案的作用體現在：首先，人事檔案是歷史地、全面地了解一個人的必要手段，是人事工作不可缺少的重要工具；其次，人事檔案是確定和澄清個人有關問題以及進行正常的政治審查的憑證；再次，人事檔案是研究和撰寫各類歷史、傳記的珍貴資料。2但隨著改革開放政策的實施和市場經濟體制的建立，傳統人事檔案制度的弊端亦顯露無疑：

第一，設置“人才壁壘”，限制了人力資本的合理流動，降低了人力資源的開發度。一個社會真正的發展在于積極地、最大限度地開發人力資源，馬克思在《資本論》中曾經說過“資本只有在流通中才能增值”，人力資本也是如此。在一個人力資源還相當稀缺的國度里，過度的“人才壁壘”只能妨礙個人自由、經濟繁榮和社會發展。同時，這種“人才壁壘”也造成了人力資源的“顯性浪費”和“隱性浪費”，把一些適合承擔某些職位的人予以排斥，將一些不適合的人去承擔這些職位；把愿意承擔某些職位的人予以排斥，而將那些“身在曹營心在漢”的人強力留住。因而，單位制下“粗工”、“窩工”、“怠工”的現象在所難免，工作效率、制度效益低下也在情理之中。

第二，實施“行政控制”，強化了行政的隨意性，傳統人事檔案制度成為某些領導壓人、整人的操作手段，是典型的“人治行政”。人事部門只管人不管事，在管人當中全憑主管領導的偏好進行人事鑒定，而對“單位人”的品行和工作鑒定處于極度的信息不對稱狀態之中——許多人也許一輩子也不知道他的檔案到底有些什么內容。把不稱職者寫成稱職，把稱職者寫成不稱職，更有甚者把人家檔案中的“不清白”拿來說事，因此檔案也被神圣化為權威的權力符號，成為操縱別人的手段。本來屬于公權力領域的事情硬要變成私權力，而對于“單位人”來說便是公權力嚴重侵犯私權利。至于個人思想品德的記錄，只能任憑領導者的“定性描述”。直到今天，如何量度思想品德仍然是一個“歌德巴赫猜想”。

第三，產生“制度交易”，致使人事檔案制度進一步扭曲，本來平等的公共雇傭關系演變為金錢和權力的“角斗場”，制度外公私關系的“幕后交易”有增無減。由人事檔案衍生的一系列腐敗現象仍然大量存在，檔案成為了某些人權力尋租的必需品。一些人為了把檔案從原單位調走千方百計想辦法，找關系、走后門，于是本來不具商品價值的東西有了價值。而一些人利用檔案作掩護，名為公共事業單位上班，實則為自己干活，同時也可以在多個單位領取薪金。這說明，仍然有許多“單位人”還把人事檔案當回事，對他來說人事檔案還是身份和地位的文字記錄，甚至是謀求個人利益最大化的護身符。而有的單位則根本不在乎原來的檔案，承諾對引進人才重新建立人事檔案，因此檔案成為“雞肋”。其實，全國已有相當多的城市明里或暗里承諾高級人才不受人事檔案限制，這一方面說明人才已經成為地方社會發展的重要戰略資源，人才大戰的帷幕已經徐徐拉開；另一方面也說明傳統人事檔案制度的功能日益式微，有檔案和無檔案已經不太重要。同時，也促使我們進一步思考：對于一項可有可無的政策或制度進行高成本維持有不有必要？

第四，制造“單位封閉”，消弱社會的整合性，妨礙著正常的社會分化。傳統的人事檔案制度產生于以政治出身為依據的政治身份等級體系、以城鄉戶籍和所有制為依據的社會身份等級體系、以平均主義為依據的單位系統內資源分配等級體系，為了維護本位利益，就必須對其他社會群體或其他社會系統進行排斥，因而人為地制造了“單位封閉”和低度化的社會流動。這種剛性化的制度隔離，加劇了單位與“單位人”乃至于整個社會的不信任狀態；同時，也促使某些人不“唯實”（事實）、不“唯書”（真理）、只“唯上”（領導），造成了本真人格的扭曲。隨著市場經濟與現代化的進程和發展，社會結構日益復雜，社會差異成分越來越多，剛性的制度阻隔毫無疑問對正常的社會分化起著阻礙作用。在公共事業單位以外，市場化和社會化程度已經愈來愈高，傳統的“二元人事體制結構”在制度變遷的背景下越發顯得與社會整體不相調和。

計劃經濟時代的公共政策文本與市場經濟時代的公共政策環境在同一時空條件下相生相存、相互振蕩，但也造成了公共政策變遷過程中的尷尬。正是因為上述一些原因和其不良影響的存在，作為原先人生“生命線”嚴肅而又神秘的人事檔案，可在今天它的神秘性正在慢慢地打破且易于失范，具體表現為：（1）“棄檔死檔”。據不完全統計，全國“棄檔族”有60萬人，主要包括“下?！闭吆痛笾袑．厴I生。僅成都市人才中心代管的檔案中，就有五分之一的檔案成為沒人要的“死檔”，存放時間最長的已達15年，四川省有關部門估計，全省的人才“死檔”已超過20萬份。1（2）“人檔脫節”。檔案在原單位（體制內），工作卻在單位之外（體制外），這部分人主要集中于從原單位“下?！闭?，他們中一部分人是“停薪留職”，一部分人是“辭職”，還有一部分人原因不明。（3）“人質檔案”。一些單位為了留住人才或逼迫跳槽人員辦請相關手續而扣留人事檔案，因而也出現了一些檔案價格相當昂貴的現象。如某高校的一位教授欲調到廣東某校，原單位死活不放他的檔案，后來經過百般努力才以3萬元“成交”。（4）“檔案克隆”。在正常情況下一個人只能有一份人事檔案，如果不是因為遺失或損壞，人事檔案是不能重建的。但一些地方為了吸引那些被“捆住”的高級人才采取重新“制造檔案”的辦法（這些地方和單位將這種現象稱之為“軟引進”），從而確立其勞動關系。（5）“虛假檔案”。把假材料、不真實信息塞進檔案或改寫原始檔案材料，導致坊間流傳“工齡越來越早，年齡越來越小，文憑越來越高，資格越來越老”。據《湖南日報》2001年10月23日的報道：鄉鎮班子換屆選舉之時，有些干部為達到提拔的目的，在檔案上弄虛作假。永州市冷水灘區委組織部對全區近3000名干部的“年齡、黨齡、工齡、學歷”逐一審核查實，共發現問題572處。其中年齡不符的333人次，工齡不符的160人次，黨齡不符的79人次。人事檔案的“尷尬”處境——猶如食之無味、棄之可惜的“雞肋”，正在拷問著現行人事檔案制度！

公共政策創新及其路徑選擇

公共政策要走出轉型期的困境，消除“政策硬化癥”2，就必須因時而變、適時創新。按照約瑟夫•熊彼特的經典定義，創新就是“實施新的組合方式”（新的商品、新的生產方法、新的市場以及新的組織）。1那么，作為社會創新之一的公共政策創新就是基于舊政策老化失效的情況下，尋求新的政策組合方式，選擇成本小、收效快的組合路徑，探索良性的政策替代方案，從而擺脫轉軌階段的政策困境，使適應相關制度環境的、新型的公共政策回到常態社會當中來。我們從社會轉型時期一般性的公共政策二元轉軌演繹軌跡（見圖2）當中可以發現：公共政策的“創新替代”在經過“接觸滲入”、“摩擦磨合”之后已是時候。顯然，舊政策（圖中以黑色圓圈表示的）的退出和新政策（圖中以白色圓圈表示的）的替代有一個相對較長的過程，舊政策的守護者可能在相當長的時間內固化已有的思維方式和實踐模式，而且還可能會對新政策的實施作出種種阻礙，作為政策創新者（包括政策規劃者、設計者——我們也可謂之為“政策工程師”）要有充分的心理準備。同時，也表明了公共政策創新與公共政策變遷只能選擇一個漸進式的改革路徑，從而把轉軌成本或創新成本降到最低，使轉軌效益或創新效益發揮到最佳最大狀態。由此，公共政策創新的時機、方式、策略等方面的選擇就顯得很有必要。

A．接觸滲入B.摩擦磨合C.創新替代

圖2公共政策二元轉軌演繹軌跡

我們知道，在二元型雙軌制公共政策范式的作用下以及公共政策出現大面積耗損的情形下，公共權力機構必須而且應當作出策略性回應，從而形成回應型公共政策創新。公共管理學者格洛威•斯塔林（GroverStarling）認為，回應（responsiveness）一詞是指公共組織快速了解民眾的需求，不僅“回應”民眾先前表達的需求，更應洞識先機，以前瞻主動的行為研究問題，解決問題。民眾常常批評政府行動遲緩、猶豫不決、無能為力，便指的是政府的回應力不夠。2著名學者俞可平先生也認為，回應的基本意義是，公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責任的反應，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。回應性越大，善治的程度也就越高3。由此，回應型公共政策主要表現為政策對外界的反應能力，對來自政策環境及基層、民眾的信息的反饋速度，對公共問題、突發性事件的應急水平。比如，基于SARS危機所建構的《突發公共衛生事件應急條例》，基于“孫志剛事件”由原來的《生活無著的城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止而代之以《生活無著的城市流浪乞討人員救助管理辦法》，這些都是回應型公共政策在具體實踐中的及時與有效表達。近幾年來，中國公共政策的人性化與文明化的趨勢越來越明顯，公共政策的人本性與回應性的特點越來越突出，我們可以從艾滋病人可以結婚、取消婚檢、結婚離婚無需單位介紹信、WHO針對娛樂場所的100％使用安全套試點、公務員招考中的“乙肝歧視”突破等等方面感受出來。如今，阻礙中國人才流動的帶有身份歧視的戶籍制度已經慢慢消融，而被認為人才流動另一大阻礙的同樣也帶有身份歧視的傳統人事檔案制度何時才能走向終結呢？又如何實現它的創新替代呢？

作者認為，傳統人事檔案制度必將走向終結，新的、科學的人事檔案制度必將走向前臺。1人事檔案及其制度的公共政策創新必須沿著契約化、社會化、電子化和法制化的方向發展，也就是說契約化、社會化、電子化、法制化是人事檔案制度創新的必然路徑。所謂“契約化”，就是必須明確公共權力機構與公共事業單位人員的公共雇員（publicemployee）地位，取消原有的干部身份，強調其權利與義務的對稱。實際上，傳統人事制度只規定“單位人”的義務而沒有保證其權利，或是“契約短缺”或是“契約異化”，是與規范的公務員制度相違背的。建立真正的公共雇員制度，單位組織與單位成員簽訂具有法律效力的雇傭合同，就可以避免那種“來去自由”的混沌狀態，也可避免那種把人事檔案當作“人質”扣留或因人事檔案滋生“尋租”（rent-seeking）的現象。雇傭合同保存于新型的人事檔案之中，按人事合同辦事，這樣既對單位組織不構成太大損失，也對個人權利進行了有效保護。由身份走向契約，由依附走向平等，充分實現公共雇員的權利與義務對等，是制度文明的必然要求。那么，作為公共雇員在簽訂人事合同、建構業績檔案過程中必須要明確哪些權利和義務呢？我們認為，公共雇員的權利主要包括憲法規定的一切公民權利、工資決策／獲得報酬權利、磋商談判權利、申請辭職權利、要求培訓權利、行政救濟／司法救濟權利等等；公共雇員的義務主要包括服從命令義務、保守秘密義務、限制兼職義務、保守信用義務以及承擔相應的法律責任等等。

所謂“社會化”，就是要求圍繞人事檔案工作所開展的人事認定、人事爭議、人事流動、檔案保管等必須讓渡給擬建或已有的社會中介機構——人事事務所、人才交流中心、公民文件中心等，讓公共權力機構或公共事業單位與公共雇員“袖手旁觀”，從而充分實現社會的“人事”和公共管理。比如，人事工作的認定與仲裁可以交給人事事務所、人才的開發與流動可以由專門的人才交流中心完成、人事檔案可以由專門建立的公民文件中心保管。由此，人事檔案管理的社會化意義一方面在于規范人事工作、嚴肅人事檔案內容，杜絕因人事檔案產生的種種失范現象，克服現行人事檔案制度所出現的“既無法把人往壞里寫的問題，也無法解決把人往好里寫的問題”，使人事檔案制度走向公平、公正；另一方面也極大地節約各種社會成本，減少各個單位瑣碎的、復雜的“人事臃腫”，從而把更多的時間、精力用于其本職工作。當然，其社會化的意義還在于打破城鄉、區域、部門、行業、身份和所有制的限制，推動人力資源由“單位所有”轉變為“社會所有”。

所謂“電子化”，就是要求把原先的紙質型檔案轉換成電子型檔案，通過電子手段建立個人征信體系和社會信用制度。從實際情況來看，沿用幾十年的人事檔案具有偏重靜態性資料描述、注重歷史性和過去時的記錄、不具公共性和共享性、不能動態反映個人信用狀況等缺陷，這樣的人事檔案在市場經濟當中所起的作用是十分有限甚至是阻礙的，因而它不具備市場經濟價值。正是因為紙質型人事檔案內容上的信息不對稱與信息不充分、形式上的非公共性與易作假性，導致個人信用體系非健全化、個人身份過分政治化、檔案內容的神秘化、操作的非正當化。加之，紙質型人事檔案傳遞過程中的人為性，也可能導致因磨損而毀壞乃至個人信息失真的現象。徜若實行人事檔案的電子化，借鑒發達國家的個人資信檔案登記制度，讓每一個公民有一個類似于身份證的社會安全號碼，通過這個無法偽造的號碼，由社會中介的聯合征信系統把每個人的財產收入狀況、婚姻家庭狀況、居住就業狀況、職務業績狀況、教育背景信息、債務債權信息等采集并反映出來，就可以避免目前人事檔案所存在的制度困境。因此，人事檔案電子化的意義就在于采信真實、規范管理、節約成本、減少風險、建構信用。

所謂“法制化”，就是必須按照憲法及《公務員法》、《勞動法》、《保密法》、《檔案法》等法律進行人事制度改革和人事檔案管理。憲法是國家的根本大法，它規定著作為公民個人的基本權利，公民基于人事檔案的有條件的知情權、話語權是必需的，公權力不能過多地妨礙和壓制私權利。而現行人事檔案制度卻從一定程度上講妨礙了公民的有限知情權，絕大多數人也許一輩子都不知道自己人事檔案里面到底有哪些內容，也不知道檔案里面是否塞了“黑材料”，況且法律對違反人事檔案管理的現象也沒有明細的監督和懲戒制度，因而人事檔案撰寫也就輕易地成了“領導們”的專有權力和身份象征了。因此，人事檔案及其管理必須遵循憲法和相關法律的規定，充分維護公民的尊嚴、人格和權利。個人與組織在締結工作合約時，一定要遵循《勞動法》，嚴格按照《勞動法》所規定的權利和義務對組織與個人的權利進行維護，對違反勞動權利的現象進行處置。目前，為了健全公務員制度、加強事業單位人事制度改革，《公務員法》呼之欲出，公務員管理正在慢慢地納入法制軌道，這是令人可喜的成果。同時，人事檔案的使用和管理也必須強調不能泄露國家機密、組織機密（特別是商務機密），必須遵守《保密法》和《檔案法》的有關規定。

現行人事檔案制度的創新路徑反映了公共政策創新的復雜性、艱巨性和系統性，它需要充分考量創新的邊界與約束條件，必須考慮創新的技術與質量要求，必須衡量創新的成本與效益比較。因此，公共政策創新的回應性已經成為社會轉型增量函數中的重要變量，公共政策創新也成為了轉軌政治當中的必要因素和充分條件。

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