第三部門參與公共政策制定探討

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［摘要］目前公共政策研究“范式”逐步轉變，第三部門開始在我國發展壯大，逐漸參與公共政策制定，徹底改變了原來由政府領導的單一制、自上而下的權力運行機制，使自下而上的草根參與意識不斷增強。盡管在西部大開發戰略的背景下，西部地區在各方面取得了快速的發展，由于其特殊的原因限制等，使得公共政策的制定和執行更加復雜，科學性較低。本文從第三部門參與公共政策制定的內涵及其必要性、困境、優化對策三個部分展開論述，以期更好地為西部地區公共政策的制定提供建議，服務于西部地區的政治經濟建設。

［關鍵詞］西部地區；第三部門；公共政策；制定

1第三部門參與政策制定的內涵及其必要性

1．1第三部門參與公共政策制定的內涵。要理解第三部門參與的前提并理解第三部門的含義，第三部門也稱“非政府組織”或“社會中介組織”，它是和公共部門、私人部門相對而言的另外一個部門，指的是各種非政府、非營利性的民間組織。約翰•霍普金斯大學LesterM．Salamon教授把組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性稱為“非政府公共組織”。而第三部門的公共政策參與，是指第三部門通過各種途徑，向政府轉達民眾利益和要求，或者提出各種政策意見和建議，協助政府改進公共政策，以保證公共政策制定的公共利益取向，政策的執行不偏離預定的軌道，實現國家、集體和個人利益的整合。1．2第三部門參與公共政策制度的必要性。1．2．1第三部門參與確保了公共政策制定的科學性。第三部門是公民參與公共政策的合理、有效的途徑，是公民社會參與公共政策不可或缺的細胞載體。第三部門的公共政策參與，是實現由“群眾社會”向“參與社會”轉換的紐帶。亨廷頓在《變動中的社會秩序》一書中探討社會的政治安定問題時，曾提到過兩種社會類型：群眾社會和參與社會。在這兩種社會里，都具有高水平的政治參與，但在群眾社會里，政治參與是無結構的，無常規的，漫無目的和雜亂無章的，因為群眾缺乏能夠把民眾的政治愿望和政治活動與他們領袖的政治目標和決定聯系起來的組織結構。而第三部門作為公民社會的載體，以其靈活的形式和積極的行為參與到公共政策過程中，可以增加公民利益表達的渠道及有效性，提高公民參與政策的積極性，有利于實現制度化、理性化的政策參與。1．2．2第三部門參與提高了決策信息充分性。第三部門組織在社會中具有廣泛的基礎性，包括一切既不屬于政府部門，又不屬于以營利為目的所有社會組織，其目的又是維護組織及組織內成員的共同利益，履行社會事務的管理功能。第三部門在歸納、總結單個人的信息基礎上形成集中的，能反映本組織成員最大利益的信息并通過直接與決策者交流的形式反饋給他們，從而為政府或決策者獲取信息提供了一條捷徑。另外，第三部門是反映、表達和代表各種利益要求的利益表達主體，可以強化利益表達主體的自主性，加強利益表達的清晰度和透明度，暢通利益表達渠道，使不同利益主體的不同要求明晰化，擴大不同利益主體之間以及不同利益主體與政府決策部門的信息交流和溝通。1．2．3第三部門參與為政策執行提供依據。第三部門不僅承擔相當部分的公共政策的執行任務，而且對于那些必須由政府執行的公共政策還可以進行有效的監督。第三部門可以通過“顧客主權”對政府公共政策的執行施加壓力，迫使政府的執行機構產生更強的責任感，提高政策執行的質量。另外，第三部門對社會政策的積極參與，不僅有助于提高公共政策的社會認同度和接受度，而且有助于減少公共政策貫徹執行的成本和阻力，使公共政策的實施獲得積極的社會支持環境，提高政策的執行效率。由于第三部門其在社會公私領域的獨特地位，能夠達到組織機構和個人之間以及對社會公民之間利益的整合，在政府和公民之間搭起一座溝通的橋梁，它一方面傳導政府政策，另一方面又能夠反映民眾的訴求，使不同人的要求找到一個合法的表達途徑和利益代言人，第三部門的參與增強了公眾社會訴求的表達效力和對公共政策的影響力。

2西部地區第三部門參與公共政策存在的困境

在西部地區雖然有不少第三部門在不同的領域以不同的方式參與政府的決策過程，以期通過影響政府的決策來獲取自己的利益，但從總體上來看，我國第三部門對政策制定過程的參與程度仍然比較低。造成我國第三部門公共政策制定參與不足的原因有以下幾個方面。2．1能力不足導致對政府的依賴性比較強。首先，我國第三部門中有相當一部分團體掛靠于政府，官方色彩比較濃厚。比如我國的工會、婦聯、殘疾人聯合會等群眾團體，由于歷史原因形成了與政府的特殊關系，雖然掛著第三部門的牌子，有正規的組織體系，以其非營利性的特征服務公眾，但這些組織在人員構成和運作方式上卻是官本位的，官方色彩比較濃；其次，與國際社會相比，我國第三部門的資金來源過分依賴于政府。對政府的依賴必然造成第三部門在開展工作時始終難以擺脫行政化色彩，勢必會影響其自治性的特征和自主性的發揮。2．2第三部門參與公共政策渠道的非廣泛性。我國社會公眾參與公共政策過程，目前有兩種可以利用的正式渠道：一是人民代表大會和政治協商會議；二是黨和政府開設了來信來訪、領導接待日、各種不定期的座談會等渠道，但參與的機會比較少，不足以對政府決策造成很大的影響，也不足以使政策存在的問題得到很好地解決。這對第三部門進入政府的政策過程構成了障礙，也影響了其政策參與的效用，同時，第三部門的政策參與缺乏制度保障，政府對第三部門的政策建議和意見常常重視不夠，有時甚至置之不理。2．3參與方式形式化。第三部門參與方式形式化，即表現為走一走過程，沒有發揮實質性的作用。究其原因，主要體現在：一是政府面臨的環境因素等多方面的原因導致，而真正要使政策得到第三部門的同意和支持，其中需要耗費的人力和物力等成本是相當大的；二是政府艱辛萬苦制定出來的政策，不想通過第三部門參與的方式被一票否決，但又想避免在執行過程中遭到各方的阻力，只能走過場的形式，通過一定的方式讓第三部門支持該項政策。總之，西部地區由于其特殊的原因，使得第三部門參與公共政策存在形式化。

3優化西部地區第三部門參與公共政策制定的途徑

面對西部地區第三部門參與公共政策的困境，我們必須選擇一條現實可行的路徑，從而來消除第三部門參與的壁壘，最終實現公共政策制定的科學化、民主化。具體改進和完善措施探討如下。3．1提升第三部門在西部地區公共政策制定中的自身參與能力。第三部門自身的能力是影響對政策過程影響力的主要因素之一，而當前第三部門自身能力不足導致對政府形成較強的依賴，無形當中失去了自主權利。因此，第三部門能力的提升是實現其有效政策參與的重要條件。首先，第三部門應該解決自身對政府的依賴問題，因為只有這樣才能體現第三部門的自治性，發揮自主性，真正參與公共政策過程；其次，第三部門要制定出適合自身的發展戰略，增強自身的活力和獨立性，逐步擺脫對政府的依賴；最后，第三部門應有參與公共政策過程的參與意識，樹立積極的參與理念，意識到第三部門在公共政策制定過程中的重要作用。3．2以制度建設來拓寬第三部門參與渠道?；谖鞑康貐^第三部門參與公共政策渠道的非廣泛性，缺乏制度保障，因此要以制度建設來拓寬第三部門參與渠道。首先，避免流于形式，要以法律的形式確保第三部門參與政策制定；其次，政府要建立回應機制，因為政府和第三部門之間是一個雙向的互動過程，政府要及時地對第三部門的訴求做出回應，并采取相應的措施來解決，使政府與第三部門形成一個良性的互動關系；最后，拓寬第三部門參與的渠道，就是要加強內外的監督，實行獎懲制、群眾評議等方式。此外，還可以通過網上咨詢和調查及實地調查相結合等多種方式來實現第三部門參與公共政策的制定，充分體現民主的原則。3．3加強政府信息公開化。現代市場經濟下的公共政策必須以法律為準繩，而目前我國對第三部門的立法還很不健全，所以導致第三部門參與流于形式的現象普遍存在，如西部地區政府與第三部門的角色關系，第三部門的職能范圍，第三部門的權利和義務等方面的內容，還存在許多空白和模糊之處。為此，要避免西部地區第三部門參與公共決策流于形式，第一，應對第三部門的政策參與進行法律賦權，并對其在公共政策過程中的權利和義務進行法律明確，使第三部門的參與具有明確的法律依據；第二，要做到政策參與過程的公開，包括各種參與信息的和有關渠道的公告要及時公開，實現政策信息的公開透明，參與結果的公布要包括對過程的說明、結論的理由等。只有加強政府信息公開化，第三部門才能實現對公共政策制定的理性、有效參與，才不至于流于形式。

4結語

本文基于西部地區第三部門參與公共政策制定的實際情況和問題，提出了一些對策，以便促進政府和公民之間良性發展，更好地構建和諧社會，促進民主制度的不斷完善和發展。第三部門參與公共政策制定的廣度和深度也得到了增強，并且取得了一定的成效。總的來說，西部地區第三部門參與公共政策制定對西部地區民主化進程具有深遠的現實意義，不僅能夠充分體現公民的個人民主權利，保障自身的合法權益，還可以促進公共政策決策的科學化、合理化、合法化民主化。

參考文獻

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作者:馮碧楠 糜小夫 單位:1.貴州財經大學商務學院 2.貴州財經大學