公共政策評估審計發(fā)展分析

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摘要：公共政策是國家治理的基本工具，其在分配社會資源、規(guī)范社會行為和推動社會發(fā)展等方面發(fā)揮著重要的積極的作用。為了規(guī)范政策制定、貫徹政策落實、促進政策完善，國家審計機關開展公共政策評估審計具有十分廣泛的現(xiàn)實意義。受到各種因素的約束和影響，政策評估審計在我國仍處于起步探索階段。本文從政策評估審計的內(nèi)涵出發(fā)，描述政策評估審計的發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)存不足，結(jié)合我國的具體國情和國外有關經(jīng)驗做法，提出促進政策評估審計發(fā)展的建議。

關鍵詞：公共政策；評估審計；發(fā)展

一、公共政策評估審計的現(xiàn)實意義

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，我國逐步形成了以政府治理為主導，市場治理和社會治理為輔助支持的國家治理結(jié)構(gòu)體系，其中，社會公眾為國家治理的委托人，政府為社會公眾的主要人。依據(jù)受托經(jīng)濟責任原則，為了達到良好的社會治理效果，抑制政府治理主體在公共政策行為過程中的機會主義傾向，需要依賴一種能夠發(fā)揮免疫功能的經(jīng)濟問責機制，于是政策評估審計由此而生。依據(jù)審計署科研所研究報告，政策評估審計可以定義為“國家審計機關在法定職權范圍內(nèi)，從形式、事實、價值三個維度，對公共政策、公共政策系統(tǒng)（政策主體、政策客體、政策環(huán)境）、公共政策過程（政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)等）和公共政策的結(jié)果及其影響進行的監(jiān)督、評價、建議、咨詢等審計活動”。［1］政策評估審計作為新型的獨立審計類型，其特點主要體現(xiàn)在三個方面：一是預防性，與傳統(tǒng)的審計模式相比，政策評估審計強調(diào)事前監(jiān)督，察覺未來隱患，追蹤問題本源，為政府主體提供前瞻性的意見與建議；二是廣泛性，公共政策作為國家治理目標實現(xiàn)的主要途徑，往往會涉及對政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等各領域的調(diào)整，因此政策評估審計較一般審計項目而言，其審計對象具有明顯的廣泛性；三是全局性，社會公共政策本身具有博弈性和妥協(xié)性特征，其在內(nèi)容安排、實施方式、出臺時機等方面體現(xiàn)了權力機關對社會不同利益集團的綜合平衡考慮，因此政策評估審計需要基于政策治理的宏觀性，運用全盤思維進行反映和分析公共政策的運作流程。［2］政策評估審計致力于服務國家治理，充分體現(xiàn)了受托經(jīng)濟責任的本質(zhì)要求，具有以下三個方面的現(xiàn)實意義。（一）提供公民參與政策過程的途徑，有利于政策過程的透明化。政策評估審計可以提供公民參與政策過程的途徑。在審計計劃階段，政策評估審計所使用的現(xiàn)場走訪、問卷調(diào)查等方式能夠吸收接納公眾的公共政策意見，提高公民的參與度。同時，社會公眾還可以利用審計舉報、審計請求等方式，影響政策評估審計的范圍向公眾所關注的重要政策領域聚焦靠攏。政策評估審計的結(jié)果公告可以提高政府的透明度。受歷史等因素的影響，我國政策的制定、執(zhí)行、評估等一系列過程基本都是在行政以及有關部門的內(nèi)部完成的，公民無法掌握真實、透徹的內(nèi)部信息，因此無法保障委托人——社會公眾的知情權。政策審計的結(jié)果公告能夠改變目前這種政策信息由內(nèi)部知情人士壟斷的局面，使公眾更全面地了解政策過程的整體運行情況，從而督促政府依法行政，提高政府管理信息的透明度。（二）服務國家治理，有利于政策制定的科學化。政策評估審計能夠通過政策選擇的不斷完善和優(yōu)化來服務國家治理。對具有重大意義的社會公共政策進行評估審計，可以找出政策過程中的缺陷和問題，對評估政策進行優(yōu)化選擇，同時提出進一步發(fā)展和完善公共政策的針對性建議，為國家治理提供合理保障。政策評估審計能夠促進政府公共政策制定的科學化。隨著社會環(huán)境條件的不斷更新變化和政府活動的日趨復雜，傳統(tǒng)的政府審計模式顯然不能適應現(xiàn)實的苛刻需求。作為一種執(zhí)行反饋工具，政策評估審計運用政策實施過程中衍生的問題去反思政策制定過程中存在的失誤，［3］可以有效地使公共政策制定流程逐步走向科學化，促使政府制定出科學、民主、合理的社會公共政策。例如我國在1999年推出的助學貸款政策的演變過程就充分體現(xiàn)了政策審計的反饋作用。通過政策審計發(fā)現(xiàn)問題并及時調(diào)整，從最開始的國家助學貸款發(fā)展到2007年的生源地助學貸款，學生違約風險得到了有效控制，最終實現(xiàn)了國家、銀行和高校學生的共贏。（三）對政策落實執(zhí)行效果進行檢驗，有利于政策執(zhí)行的效率化。政策評估審計可以檢驗政策的執(zhí)行效果。經(jīng)過一系列科學論證的公共政策能否實現(xiàn)預期目標，在很大程度上還要取決于政策的實際執(zhí)行情況。變化莫測的外部因素大大增加了政策落實狀況的不確定性，這就必然要求在政策執(zhí)行的全過程中對執(zhí)行效果進行不間斷地跟蹤審計，及時判斷、分析和總結(jié)，保障政策貫徹落實，促進政策目標的實現(xiàn)。政策評估審計能夠督促政府履行職能，提高政策執(zhí)行效率。政策評估審計有利于促使政府部門關注其公共政策是否達到了預設期望，是否滿足了社會需求，是否促進了國家治理，從而提高政府的管理水平和服務質(zhì)量。此外，政策評估審計尤其是政策執(zhí)行情況審計的問責，還可以督促相關責任人恪盡職守、認真履職，保證政策執(zhí)行效率。例如在2006年審計署開展的對全國18個省（市）收費公路的政策審計中，通過對“貸款修路、收費還貸”公共政策的審計，卓有成效地明晰了交通部門和地方政府在收費公路政策中的責任與角色，從而推動了該項政策的有效實施。

二、公共政策評估審計現(xiàn)狀分析

隨著國家治理體系的日漸發(fā)展和治理能力現(xiàn)代化進程的不斷推進，政策評估審計作為國家治理的新型模式雖然獲得了十足的關注，但目前在我國尚處于積極摸索的發(fā)展階段，以下便從相關政策文件的頒布概況和審計業(yè)務的具體實踐兩個方面進行簡要闡述。（一）制度文件頒布概況2014年以來，中共中央辦公廳、國務院以及審計署頒布了一系列重要文件來支持政策評估審計在我國的發(fā)展建設。相關政策審計制度文件的內(nèi)容可以從表1中窺見一斑。通過表1我們可以發(fā)現(xiàn)，當前出臺的政策審計制度規(guī)定文件大都是對政策評估審計的基本屬性（重要作用、所處地位、實施目標等）予以明確，涉及的是宏觀理論層面問題，主要發(fā)揮政策引導作用，因而對系統(tǒng)性建設政策評估審計制度的初步規(guī)定就出現(xiàn)了一定的真空地帶，同時相關政策文件的頒布時間也普遍偏晚。這些都是我國政策評估審計尚處于摸索發(fā)展階段的具體表現(xiàn)。（二）政策審計具體實踐作為一種剛起步的新型審計模式，政策評估審計的具體業(yè)務實踐在我國還處于基礎性階段。這首先集中體現(xiàn)在政策審計的項目數(shù)量層面。以2015年為例，審計署官方網(wǎng)站公告的審計結(jié)果統(tǒng)計顯示，當年審計署一共了34個文件公告，其中涉及政策評估審計項目的有6個，占比為17.65%，所占比例明顯處于較低的層次水平。其次，我國政策評估審計業(yè)務實踐的不成熟還表現(xiàn)在政策審計項目的內(nèi)容層面。我國審計署2010—2016年開展的政策評估審計項目的主要內(nèi)容情況如表2所示。通過表2可以看出，我國審計署近七年的政策評估審計重點關注了各項規(guī)劃政策的落實執(zhí)行情況，但對政策過程的其他環(huán)節(jié)，如政策制定及政策本身、政策審核及合法通過、政策反饋及有效改進等方面幾乎沒有涉及，政策審計內(nèi)容總體上呈現(xiàn)出單一性、零散性、保守性的特征，而這些特征在一定程度上反映出政策評估審計在我國尚處于摸索發(fā)展的初級階段。三、公共政策評估審計問題剖析通過政策評估審計在我國的逐步發(fā)展和不斷探索可以看出，當前國家審計已經(jīng)基本具備開展政策評估審計所需的必要條件，但縱觀近幾年我國的政策評估審計實踐不難發(fā)現(xiàn)，其在審計項目規(guī)劃、審計職能地位、審計人才建設、審計方法體系方面還存在著一些不足。（一）政策評估審計項目確定模式缺乏規(guī)范性。審計項目的選擇和確立是審計工作的起點，是審計目標的具體體現(xiàn)，更是提高審計資源配置效率的重要基礎。然而，縱觀我國審計機關近年來的政策評估審計實踐，在審計項目確定模式方面還缺乏規(guī)范性，沒有一套完善的管理體制。一方面，我國審計機關尚未單獨設置相關部門來制定計劃管理制度對審計項目計劃工作進行全面管理，合理確定政策評估審計項目，保證審計工作有條不紊地開展進行；另一方面，審計署的審計戰(zhàn)略規(guī)劃和各地方審計機關制訂的審計項目計劃之間未能緊密銜接，關聯(lián)度不高。［4］審計工作的發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略計劃與具體審計項目之間應保持無縫銜接，從而使發(fā)展計劃對審計項目起到指導作用，具體項目對發(fā)展計劃起到支撐作用，形成辯證的統(tǒng)一關系。（二）政策評估審計機關的獨立性體現(xiàn)不充分。獨立性是審計工作的靈魂，政策評估審計也不例外。然而，從目前的審計職能地位上看，我國審計機關還不是獨立的政策評估組織機構(gòu)。審計機關的經(jīng)濟監(jiān)督權限不等同于政策評估權限。當前我國的相關法律規(guī)范中尚沒有關于政策評估審計的條款，從《憲法》《審計法》《審計法實施條例》等法律法規(guī)對審計的職能定位可以看出，審計行政部門是進行經(jīng)濟監(jiān)督的國家機關，而非公共政策的評估機構(gòu)。對哪些公共政策應該進行審計，政策過程中哪些階段應該進行評估，政策評估審計的流程應包含哪些必要步驟，怎樣評價政策評估審計的效果等都沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，同時缺乏評估權力的法律保障。這都給審計機關單獨開展公共政策評估審計帶來了不小的難度，且這個獨立性的問題在地方審計機關表現(xiàn)得更為突出。由于地方審計機關的人力、財力、物力大都直接取自地方政府，地方審計機關的負責人也由本級人民政府提拔任命，這勢必會使地方審計機關對地方政府形成形式上的獨立、實質(zhì)上的依附現(xiàn)象，審計機關實際上成了地方政府的“內(nèi)部審計機構(gòu)”，其進行的政策評估審計難免會受到地方政府的干擾和影響。（三）政策評估審計人員的綜合素質(zhì)有待提高。政策評估審計是一項龐大冗雜的社會工程。公共政策本身的復雜性和廣泛性對政策評估審計人員的綜合素質(zhì)能力提出了更高的要求。社會公共政策按照不同的維度可以進行不同層次的分類，本文以社會公共領域的組成部分為標準將公共政策分為五類，詳見圖1。由圖1可以看出，政策評估審計要求審計人員具備較為全面的知識結(jié)構(gòu)，其內(nèi)容涵蓋了社會學、經(jīng)濟學、管理學、財政學、工程學、統(tǒng)計學等。雖然目前審計人員的學歷水平得到了較大提升，但人員專業(yè)單一化的問題也較為突出。政策評估審計需要對政策計劃、制定、執(zhí)行、落實的全過程進行監(jiān)督反饋，工作量大，涉及面廣，從而需要有充足的審計資源與力量來滿足跟蹤審計內(nèi)容的專業(yè)性和廣泛性，因此，提高政策評估審計人員的綜合素質(zhì)勢在必行。（四）政策評估審計流程與方法體系比較零散。目前我國政策評估審計方法體系大致沿用了國家審計的程序和方法，主要包括：審計準備階段（了解公共政策的背景和主要內(nèi)容、審閱有關文件資料、劃定審計范圍和確定審計重點）、審計實施階段（實地調(diào)研、現(xiàn)場審計、相關單位走訪、匯總問題數(shù)據(jù)、撰寫審計底稿）、審計報告階段（撰寫審計報告初稿、聽取公共政策利益相關方意見、形成最終報告、將審計報告結(jié)果向社會進行公告）。在現(xiàn)實審計過程中，部分政策評估審計的方法已經(jīng)開始應用。如在2012年8月審計署的社會保障資金審計結(jié)果公告中，揭示的諸如險種間尚未完全實現(xiàn)有效銜接、各地實行的保障政策尚不完全統(tǒng)一、基金籌集管理使用有待進一步完善等問題都應用了政策審計中的效果評估模型，［5］同時也體現(xiàn)了經(jīng)濟評估模型中常采用的比較分析法和比率分析法。然而這些數(shù)據(jù)分析方法和政策評估方法的應用都比較零散，未能系統(tǒng)地遵循評估模型體系。政策評估的專業(yè)性、邏輯性、整體性不強，欠缺科學、合理、系統(tǒng)的政策評估審計流程與方法體系的問題亟待解決。

四、公共政策評估審計的完善對策

（一）注重審計項目計劃管理，加強政策審計的宏觀性。首先是政策評估審計的計劃管理工作。審計項目的計劃管理應當在注重審計范圍廣泛性的基礎上突出當前社會各個領域發(fā)展與改革的重點，從源頭上推動國家良好治理。例如可以通過前期廣泛的社會調(diào)研，統(tǒng)籌規(guī)劃審計項目計劃工作，使審計項目具有連貫性、一致性、整體性，從而為政策評估審計的后續(xù)工作打下堅實基礎。其次是加強政策評估審計的宏觀性，提高審計選題的立項質(zhì)量。公共政策全面性和審計資源有限性的矛盾使審計機關在確定政策審計項目時應當遵循兩大原則：一是國家戰(zhàn)略方針的引導性原則，要重點根據(jù)國家當前的部署規(guī)劃以及人大、政協(xié)的會議精神和中央經(jīng)濟工作會議精神合理制訂審計項目計劃；二是社會公眾廣泛參與原則，審計機關應當充分運用各種媒體通信軟件全面及時地聽取社會各界的意見需求，并相應地開展立項調(diào)研，全面搜集有關信息資料，最終匯總形成審計項目計劃。此外，在關注審計項目整體性的同時也要注意有針對地突出其特異性。比如，對于時效性較強的公共政策，跟蹤審計要強調(diào)項目的及時性；對于周期較長的公共政策，跟蹤審計要強調(diào)項目的連續(xù)性；對于呈現(xiàn)階段性特點的公共政策，跟蹤審計則要強調(diào)項目的適時性和動態(tài)性等。［6］（二）完善政策評估審計體制，強化審計機關的獨立性。依法審計是現(xiàn)代審計制度建立和運行的基礎。在2016年6月1日審計署頒布的《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中就明確指出了依法審計的原則，即審計程序合法、審計方式遵法、審計標準依法、審計保障用法的基本要求。然而目前，我國政策評估審計缺乏相應的具體審計準則和專業(yè)操作指南，沒有規(guī)范化和標準化的審計流程可以遵循，審計質(zhì)量必然無法考核評估。反觀國外，政策審計大都有完善的法律體系作為保障。例如美國在1993年頒布的《政府績效和結(jié)果法案》就對公共政策的制定、執(zhí)行和完善進行了明確的法律規(guī)定，賦予了政策評估審計強有力的法律保障。［7］我國可以借鑒美國的操作模式，總結(jié)我國多年政策審計實踐和探索的經(jīng)驗，同時結(jié)合本國體制和國情，完善政策評估審計的相關規(guī)范體系。具體途徑可以為：通過修訂現(xiàn)行的《審計法》或者政策評估審計規(guī)章制度的形式，確立政策審計在我國審計監(jiān)督體系中的法律地位，對政策審計的審計目標、審計程序、審計方法、審計內(nèi)容、審計報告等審計要素加以明確，予以細化，同時建立并完善政策評估審計的評價體系，逐步實現(xiàn)政策審計有法可依，有規(guī)可循，推進政策評估審計的持續(xù)發(fā)展。完善國家政策審計管理體制，還需要采取積極的措施保障審計機關的獨立性，保證審計主體能夠客觀、公正地發(fā)表審計意見，提高審計的社會公信力。例如，可以對地方政府與地方審計機關的行政隸屬關系進行改革，實行上級審計機關對地方審計機構(gòu)的統(tǒng)一垂直領導或者采取審計署派駐機構(gòu)和地方審計機關混合編組的形式，強化地方審計的獨立性，以便更好地發(fā)揮審計的監(jiān)督職能。（三）推進政策審計人員隊伍建設，提供可持續(xù)的人才支持。審計人才是國家政策評估審計能力提高的基礎和關鍵。為了保障政策審計的有效實施，我國審計機關應該加強政策評估審計的人才隊伍建設，為政策審計提供可持續(xù)的人才支持。一是要積極建設多樣化的政策審計人力資源庫，打破傳統(tǒng)的審計、會計主流學科的限制，更多地吸收引進不同專業(yè)的技術性人才和具備多種學科背景的復合型人才；二是要加強對審計人員的政策評估培訓，優(yōu)化審計人員知識結(jié)構(gòu)體系，針對不同的政策評估項目，對審計人員進行專門的業(yè)務技能訓練，發(fā)揮繼續(xù)教育的優(yōu)勢；三是要注重政策評估審計人員的基層建設，可以考慮在高校開設政策審計課程，培養(yǎng)公共政策審計的專業(yè)性人才，充實政策審計力量，不斷適應國家審計深層次發(fā)展的需要。（四）拓展政策評估審計流程，實現(xiàn)政策鏈審計全覆蓋。公共政策的運作流程大致包括政策制定、政策審核、政策執(zhí)行、政策反饋四個部分，因此，政策評估審計的流程拓展可以以此為切入點，進行相應的評價與監(jiān)督?；趯φ吡鞒痰恼w剖析，結(jié)合我國基本國情，政策評估審計的流程可以進一步豐富和延伸，具體可以包含政策制定階段的前瞻性審計、科學性審計和可行性審計，政策審核階段的合規(guī)性審計、民主性審計，政策執(zhí)行階段的跟蹤審計和政策反饋階段的后續(xù)審計。以下就對各審計流程內(nèi)容進行分點簡要概述。前瞻性審計，主要是按照政策擬采取的有關措施，預測其執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，以便對與政策不配套的規(guī)定策略進行修正和完善，強調(diào)政策制度的整體協(xié)調(diào)性；科學性審計，主要是審計在政策制定過程中，政策是否符合當前的經(jīng)濟社會環(huán)境，預期達到的政策目標是否合理，是否符合客觀規(guī)律，強調(diào)政策制度本身的科學性；可行性審計，主要是審計政策實施細則是否完備、政策實施要素是否齊全、政策實施條件是否滿足，強調(diào)政策制度實施的可執(zhí)行性。合規(guī)性審計，主要是審計政策審核流程是否經(jīng)過了法定程序，如征求人大代表、主管部門、特邀專家等的意見，強調(diào)政策通過的合法合規(guī)性；［8］民主性審計，主要是審計政策決定過程的信息是否向社會公眾充分披露，是否接受了國家治理委托人的有效監(jiān)督，強調(diào)政策制度的公開性、透明性。跟蹤審計，主要是審計社會公共政策在執(zhí)行階段的公共資源配置是否合理，政策執(zhí)行進度是否滯后，執(zhí)行實施效果是否有效，強調(diào)政策執(zhí)行方面的經(jīng)濟性、效率性和效果性。后續(xù)審計，主要是審計政策執(zhí)行部門經(jīng)過上述審計流程后在政策評估反饋方面是否對政策審計建議、完善意見等采取相應的積極措施和配套行動，督促其進行落實和改善，強調(diào)政策執(zhí)行的全面性。至此，政策鏈全面審計流程體系的參考框架可以用圖2表示。（五）豐富政策評估審計方法，提高政策審計綜合效率。在豐富政策評估審計方法層面，除了可以采用審閱法、觀察法、調(diào)查法等傳統(tǒng)審計方法以外，還可以積極借鑒國外政策評估領域的一些專門方法。比如，GAO（美國政府問責局）通過采用未來導向型的長期財政模擬分析方法對有關公共財政和公共債務的中長期收入、支出進行預測，從而分析證明不同財政政策假設下聯(lián)邦財務收支情況和長期預算的效果。［9］我國政策評估審計也可以類比通過這種公眾持有國家債務占國內(nèi)生產(chǎn)總值比率的方法來衡量可持續(xù)財政政策的社會效益和經(jīng)濟效益。此外，我國政府審計機關還可以廣泛吸收采納如價值分析方法、制度分析方法、德爾菲法等定性評估方法以及線性回歸分析法、成本收益分析法、馬爾科夫分析法等定量分析方法。［10］同時，政策審計機關和審計人員還應當創(chuàng)新審計思路，開拓審計視野，綜合利用科學技術發(fā)展和學術理論成果，勇于探索連續(xù)跟蹤審計、政府績效審計、互聯(lián)網(wǎng)審計等新型審計方法在政策評估審計中的運用，提高審計效率，提升審計質(zhì)量，完善審計分析，最終形成客觀、可靠、合理的審計結(jié)論，發(fā)揮政策評估審計在服務國家治理中的積極作用。

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作者:胡耘通 劉桂江 單位:1.西南政法大學 2.西南財經(jīng)大學天府學院