公共政策產(chǎn)生機理研究

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[摘要]公共政策產(chǎn)生是政策生命周期的起點，其在政策全程中至關(guān)重要，按照多源流模型的分析框架，以肺炎事件下的野生動物保護修改為案例，對公共政策產(chǎn)生的機理性問題做了研究，指出多源流模型在公共政策產(chǎn)生中的重要作用。同時也結(jié)合模型存在的一些問題和中國的實際情況，對模型的修正提出了一些建議，指出公民參與和源流融合在模型中的重要作用。

[關(guān)鍵詞]多源流模型；公共政策；產(chǎn)生機理

公共政策的醞釀、制定、執(zhí)行、反饋、評估、調(diào)整等環(huán)節(jié)，是一項政策發(fā)展的基本生命周期。一項新的公共政策產(chǎn)生，勢必會對相關(guān)政策主體起到一定的影響作用。公共政策產(chǎn)生的基本流程是否科學(xué)合理將直接關(guān)乎政策能否發(fā)揮良好的指引作用。新時代背景下，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，公共政策產(chǎn)生的精準(zhǔn)性就成為了必然要求，公共政策制定的科學(xué)性和合理性也就成為必然選擇。因此，對公共政策產(chǎn)生的機理進行系統(tǒng)性的分析和梳理就顯得十分重要。分析政策產(chǎn)生的機理，有助于各級政府充分了解政策產(chǎn)生的基本流程并認(rèn)識其重要性，有助于各級政府利用科學(xué)合理的手段做好政策產(chǎn)生的前期調(diào)研等工作。公共政策相比較其他政策而言，具有一定的特殊性，政策產(chǎn)生的受眾較多，政策執(zhí)行的范圍較大。尤其是中央一級政府的公共政策對于指導(dǎo)地方各項工作都具有重要的統(tǒng)領(lǐng)作用。本文基于多源流模型，對公共政策的產(chǎn)生機理做出了基本性分析和研究，以期能夠為各級政府作出公共政策之前提供行之有效的參考。

1多源流模型基本框架要素

多源流模型是由美國著名的公共政策學(xué)家約翰•W•金登于1984年提出。多源流模型主要涉及三條源流，即問題源流、政策源流和政治源流。問題流主要關(guān)注問題的界定，包括問題是如何被認(rèn)知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。政策流與解決問題的技術(shù)可行性、問題解決方案的公共接受程度有關(guān)。政治流涉及政治對于問題解決方案的影響。在該模型中，新政策的產(chǎn)生是由于問題流、政策流和政治流的匯集而形成的。這三個源流的匯集主要是由于政策之窗的打開所造成的。政策之窗主要包括突發(fā)事件、自然災(zāi)害和政治變動。約翰•W•金登的多源流模型的基本邏輯體系如圖1所示。

2多源流模型框架下公共政策產(chǎn)生機理——以全面禁止食用野生動物政策為例

2.1政策出臺基本梳理我國首部《野生動物保護法》于1988年審議通過，后于2018年進行重新修訂。該法律是野生動物保護領(lǐng)域的專門法律，其保護的野生動物主要是指珍貴、瀕危和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的野生動物。由于該法律在野生動物的保護上沒有形成全面覆蓋，導(dǎo)致一些類似于蝙蝠、蛇、鼠等野生動物成了“野味”的主要來源，并由此催生了獵捕、交易、販賣及加工等上下游產(chǎn)業(yè)。可能是一些病毒的攜帶者和傳染源，部分地方存在的“野味產(chǎn)業(yè)”對公共衛(wèi)生安全構(gòu)成重大隱患，增加了疫情防控風(fēng)險。特別是2020年年初出現(xiàn)的肺炎疫情，影響范圍之大、傳播速度之快、感染人數(shù)之多，前所未有。這次疫情的主要病毒來源基本被證實可能是由于蝙蝠引起。2020年2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了《全國人大常委會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，這意味著肺炎疫情發(fā)生以來，關(guān)于“野味產(chǎn)業(yè)”的反思已上升成為國家法律制度，我國由此也建立了全面禁食野生動物的制度。《決定》進一步明確了“維護生物安全和生態(tài)安全，有效防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險”的法治目標(biāo)。2.2基于多源流模型的政策產(chǎn)生機理分析按照約翰•W•金登的多源流分析模型來看，全面禁止食用野生動物政策的出臺正是由于2020年肺炎疫情的直接推動。即大致可以尋找到模型中的政策之窗就是屬于突發(fā)公共事件的肺炎疫情。這一政策之窗直接使得相互分離的問題源流、政策源流、政治源流相互交匯聚集，直接推動了全面禁止食用野生動物政策的出臺。在問題源流方面，其實自2003年非典以來，就有學(xué)者關(guān)注到野生動物可能會對公共衛(wèi)生和生物安全造成一定的影響，提出了全面禁止食用野生動物的建議，但是由于政府對于這一問題的認(rèn)識還不足，而且國家應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的整體機制設(shè)計不是特別完善，對于野生動物的保護性工作被暫時擱淺。在政策源流方面，1988年11月8日通過的《中華人民共和國野生動物保護法》，之后經(jīng)歷修改，調(diào)整。該法律作為指導(dǎo)做好野生動物保護領(lǐng)域的專門性法律政策指導(dǎo)，在社會不斷的發(fā)展過程中，政策指導(dǎo)的一些方面存在不足，急需重新修訂。在政治源流方面，本文著重考察了公眾情緒的變化。在這一方面，公眾對于野生動物的保護重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不少野生動物成為交易產(chǎn)品和“野味”菜品，對于野生動物的關(guān)注程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。肺炎作為政策之窗，直接加速問題源流、政策源流、政治源流的急速匯集，對野生動物的保護呼聲不斷高漲，高層意識到野生動物保護的嚴(yán)重性和急迫性，直接導(dǎo)致全面禁止食用野生動物政策的出臺。

3總結(jié)

多源流模型為分析公共政策的產(chǎn)生提供了一種考量的基本路徑。著眼于問題、政策、政治三個方向，通過政策之窗的推動，使得三個方向的支流得以匯集，加快了相關(guān)公共政策的出臺。這種分析框架對于各級政府在政策出臺之前形成了較為系統(tǒng)的考量機制。但也應(yīng)指出，多源流模型中的問題流、政策流、政治流并不是相互獨立的，在實際過程中，這三種支流在一定程度上是相互交叉和相互融合的。在多源流模型的基本考量中，對于這個問題，應(yīng)該結(jié)合實際情況，對模型作出一些適當(dāng)性的修正。同時，在中國的實際情景下，隨著社會的不斷發(fā)展和現(xiàn)代化程度的不斷提高，公民參與政府事務(wù)的意識不斷提高，保證公民參與是政策出臺極為重要的一環(huán)。但是在多源流模型中，這一點體現(xiàn)的并不明顯。在理論和實踐方面，仍需要作出探索。黨的十八大以來，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為戰(zhàn)略性目標(biāo)，站在新時代背景下，如何更好的發(fā)揮多源流模型的基本作用，如何運用多源流模型更好推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，如何修正好符合我國實際情況的多源流模型，并用以指導(dǎo)好政策的制定出臺，是需要繼續(xù)進行深入思考的重要課題。

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作者:曹志龍 單位:吉林財經(jīng)大學(xué)