公共管理場域績效審計困境與紓解

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【摘要】績效審計能夠反映和評價政府組織的表現，提升政府的反應和應變能力、自我更新及創新能力。本文以公共管理為場域，分析政府績效審計的困境和對策，為政府治理績效的提升提供借鑒。

【關鍵詞】政府績效；績效審計；公共管理；審計困境；困境紓解

審計和公共管理之間存在緊密關聯。自公共管理在西方國家起源之后，就會公共部門管理特別是政府管理理論和實踐造成了直接而深遠影響，極大促進了國家和政府績效審計的發展。實際上，對包括政府在內的公共部門來說，對其進行績效審計屬于國家審計發展到特定階段的審計范式，指的是獨立性的審計機關和審計人員借助特定的審計方法，按照既定的審計標準與程序，以公正、客觀的態度對審計對象的透明性進行評價的過程，旨在借此提升公共服務質量，糾正其中存在的問題和偏差。可以說，績效審計將成為政府審計的未來發展趨勢，這一行為不但會促進政府管理效果的提高，還能使更多的公共資源釋放出巨大的社會效益和經濟效益。當然，在實際操作中，政府需要按照自身特點和訴求進行績效審計，讓績效審計更加靈活、多樣，不斷破除影響績效審計的阻力，提升政府治理的現實成效。

一、政府績效審計的主要內容和基本目標

1.政府績效審計的主要內容

（1）效果性審計。效果性審計涉及到對政府計劃完成情況開展的審查工作，也就是說要通過審計確定產出是否與預期效果相符，是否取得了既定效益。比如，要對政府經濟活動與預期要求的一致性進行評價，對資源使用的方式與成效進行衡量等；（2）經濟性審計。經濟性審計涉及到對公共資源占用與耗費情況進行審計，看其是否存在節約或者浪費的行為，在這一經濟性評價中，需要重點發現出現資源浪費的環節，對其中不經濟的領域和做法進行糾正。其重點在于對政府人力、財力和物力資源等進行檢查，對資源配置的科學性、合理性進行審查，以保證其能夠量入為出，最大限度的發揮資源使用成效；（3）效率性審計。效率性審計涉及到對投入和產出之間的關系開展的審查，其重點內容為對政府機構的經濟活動進行評價，看其是否經濟有效，并發現其低效率的成因。然后借助評價政府機構設置的合理性與管理職能發揮之有效性，尋找能夠提升其績效的方法和途徑。

2.我國政府績效審計的基本目標

在政府績效審計中，公共資源使用與管理之有效性是審計的重點所在，在對其進行檢查與評價的過程中，要能夠保證為公共事業管理提供重要保證，以此促使政府管理成效和公共資金使用效益的提升等。一般情況下，政府績效審計之目的需要以第三者的視角進行觀察，在向利益相關者提供經濟責任履行效果等信息的同時，能夠督促資源管理者和項目經營者不斷優化工作成效，更好的履行其經濟責任。這是因為，所有與政府績效相關的審計行為均要以特定的審計目標出發，然后圍繞審計目標開展接下來的審計工作。從這個角度講，績效審計目標需要以審計的本質決定，應該首先對政府使用公共資源和履行職責之經濟性、效率性以及效果性予以綜合評估。具體而言，政府績效審計的目標應該是——審查和評價政府項目以及相關經濟活動的經濟性、效率性與效果性，在注冊會計師完成審計之后能夠向社會公眾公示獨立審計意見，以便讓更多納稅人、投資人和立法機構等更加了解政府行為的運作效果與投入產出成果，在獲得了可靠信息之后，能夠在更多力量的參與下，讓政府績效和與之相關的公共管理工作得到持續提升。

二、公共管理場域中政府績效審計的困境

1.審計評價標準亟待提升

按照已有的審計經驗和審計效果，政府以公共財產對自己的社會關系和經濟活動進行審計，難以有效保障審計機關和審計對象能夠在實質上與形式上保持獨立，注冊會計師執行鑒證業務的意義也將失去，這不但會導致對政府績效審計效果打折，還無法保證審計工作的客觀、公正。而究其原因，是因為在政府績效審計中審計標準亟待提升。雖然評價經濟活動之標準要借助管理當局負責設計與應用，審計人員按照管理當局制定的標準開展審計和評價工作。可是，在實際操作中，評價績效指標體系由于潛在和顯在的局限性，使得審計人員無法深入了解審計對象的經濟效益，唯有從其他領域借鑒相關標準或者自己設計標準后才能借此衡量政府的工作成果。比如，因為財政資金和政府決策之社會效益難以予以量化評價，政府績效審計對象存在較大差異，在對審計對象的經濟性、效率性與效果性進行衡量時，就會出現標準無法統一的情況，原有的政府績效審計標準體系內缺乏專門的準則對審計實踐加以規范，審計成果無法得到及時評判、改進與優化。

2.審計方法和審計人員綜合素質無法適應要求

（1）審計人員綜合素質有待提升。當前，很多審計人員對財務知識的儲備豐富，但是在審計知識和技能、現場審計經驗和技巧方面顯得缺乏，這就導致其對政府績效的綜合評價能力較差，和開展政府績效審計的要求存在較大差距；（2）技術方法滯后，分析評價水平處于低位。我國在對政府進行績效審計的過程中，實踐應用還更多采用傳統模式，比如統計分析法與分析性復核法等，借此進行政府績效審計，勢必無法讓審計效果與既定的預期保持一致；（3）全過程跟蹤審計無法到位。在對政府進行績效審計時，審計項目之安排與實施一般都注重事后審計，而非全過程跟蹤審計，而當審計人員只對當期業務產生的直接績效開展審查時，就無法就此得到及時、充分、更有價值的審計證據。

3.對政府績效審計認識缺位

從當前已有的文獻資料和實踐成果來看，很多政府在績效審計方面并沒有形成主體意識，很多還停留在對國外相關情況的介紹和理解當中。在部分政府中，主管領導和相關責任人還認為政府績效審計與中國政府治理和公共管理無關，屬于西方資本主義國家的產物，與中國的國情不符。我國正處在經濟轉型期，一些舊的觀念逐漸被破除，可是新的觀念并沒有隨之確立。比如，在社會上還存在很多不良道德風氣，很多行為還與我們所倡導的公序良俗無法吻合，這就使得政府績效審計的社會地位和其發揮的功能無法匹配。此外，我國在財政領域和相關經濟活動領域的透明度較差，法制的完善性有待提升，這就使得政府部門處在了假賬盛行的外部環境當中。再如，一些政府的預算支出十分隨意，負責人的責任心較差、觀念陳舊滯后，不大不對審計工作進行主動、深入的了解，甚至還會產生抵觸情緒。

4.體制機制有待健全

當前，很多政府績效審計部門還以財務收支審計為主，以合法性和合規性審計為主要形式，政府績效審計的開展狀況并不樂觀。雖然近幾年我國政府體制改革不斷取得新的成績，政府治理和公共管理取得了明顯效果，可還是由于體制和機制問題，使得政府績效審計長期處在困境之中。比如，部分政府職能沒有實現轉化和優化，在從“權力型政府”轉向“服務型政府”的過程中，不但步伐緩慢且存在諸多助力，使得政府的轉型發展和自身定位十分模糊。大量政府機構還希望在政策執行層面上完成對社會資源的大規模調試，這種缺少科學性、前瞻性的政府績效審計模式，不但會造成政府績效和公共管理效率的下降，還會讓政府行為的透明度難以得到提升。加之部分政府公共財政體系有待完善，以及政府存在越位、錯位以及缺位的情況，使得政府績效審計工作難以擺脫制度層面的制約，實現績效審計事業的快速發展。再如，在對政府進行績效審計時，現有的審計體制還在沿襲傳統社會的“行政模式”，這不但消弱了政府審計機關的獨立性，還極大限制了審計機關獨立監督職能的發揮。

三、公共管理場域中政府績效審計困境的紓解

1.重構政府績效審計體制和機制

為了提升政府績效審計績效，就需要在公共管理場域中不斷重構與之相關的體制和機制，讓政府績效審計能夠在政府運作與公共責任方面扮演關鍵角色。這是因為，政府績效審計之結果一般會被視作對政府及其責任人進行獎懲與預算分配的根據，也被看做政府再造的關鍵評價尺度。所以，需要構建起立法型的政府績效審計體制，或者讓立法型與行政型相結合，以此保證績效審計工作的獨立性，為政府績效的提升提供更多保障。如，2017年7月，河北省某縣審計局通過“四位一體”的形式深化公共資金預算績效審計，取得了良好效果，具體做法是：第一，持續關注財政閑置沉淀資金的清理盤活情況，督促財政部門不斷加大存量資金清理盤活力度，提高財政資金使用績效；第二，以扶貧項目、安居工程、市政交通建設項目等為重點，采取跟蹤審計的方式，對各類項目建設進度、現場管理、資金結算、建后運營或管理等方面實行常態化的跟蹤問效；第三，綜合“營改增”、清費降稅和市本級產業結構及發展態勢等因素，整合運用財政電子數據和其他相關信息，對財政收入征管數據進行總體分析和關聯分析；第四，以資金流向為主線，以行業為整體，對部門使用財政資金、國有資產管理、執行財政政策等方面實行全方位全過程整體性的審計，加大檢查的深度。

2.為政府績效審計提供法律依據

以政府績效審計工作發展規劃為出發點，以公共管理為視角去開展審計工作，需要全面整合審計力量，構建政府績效審計的實施范式，在突出重點、循序漸進的過程中，依據現實需要執行相關審計任務。當前乃至以后一段時間，應該解決的重點問題是要優化組織制度，在培養復合型人才和探索審計人才職業化道路以及開發規律的過程中，進一步優化政府績效審計機制，一方面要保障績效專業隊伍的綜合素質處于較高水平，另一方面，需要為政府績效審計提供法律依據，促進政府績效審計事業的健康可持續發展。此外，政府需要構建起績效審計監督體系，最大限度發揮國家在政府管理中的關鍵作用，并在堅持社會審計和財務審計同步進行的同時，讓政府績效審計更多的體現法律法規之規定，體現審視資金使用的真實性和合法性。此外，還應進一步拓寬政府績效審計的內容，使之呈現出多元化的特征，然后以此為出發點對審計機關內部結構進行優化和協調，在外資、財政和資源環境等層面更好的落實政府績效審計工作。2016年以來，河南省某地級市某區審計局積極探索，以現有法律為準繩，穩步推進績效審計工作。第一，圍繞區委區政府的重點工作和社會關注的熱點問題，特別是民生實事項目，從法律的視角出發，按照重要性、增值性、可行性等原則確定績效審計項目；科學編制方案，結合區域和部門工作特點，以及審計項目的工作內容、實施形式等情況編制審計工作方案；創新審計方式，通過發放調查問卷、計算機輔助審計、收集新聞媒體報道等方式，了解審計項目成效及經費安排使用情況；從嚴把關質量，嚴格執行審計報告復核審理制度，確保審計報告立足全區中心工作體現相關工作的績效情況；第二，績效審計報告通過全面反映相關項目的實施情況，客觀評價項目實施效果，為更好落實民生實事工作提供參考和借鑒；促進完善制度管理，針對項目主管單位管理在推進相關工作中存在的問題和不足，提出審計建議，幫助其不斷完善制度，健全機制，規范管理；強化問題整改落實，建立整改跟蹤機制，通過審計回訪、審計整改會議等方式，充分交流溝通，明確整改要求，檢查落實情況，推動整改工作落到實處。

3.協同政府績效審計與國家治理戰略

在公共管理視角下，政府績效審計工作需要從國家治理的現實需要出發，和國家治理戰略保持一致，同時有重點的制定審計工作戰略規劃。在實際操作中，我國政府績效審計戰略的制定還應該圍繞國家治理之階段任務和重點審查項目以及發展趨勢進行，在規劃實際績效審計項目和安排審計任務的同時，針對公共部門、公共項目和公共資源以及公共政策等進行績效審計實踐。同時，應以政府反腐倡廉工作為重點，針對領導干部行為進行經濟責任審計，以國家治理的視角去發現問題、分析問題和解決問題，實現優化配置公共資源的最終目標。比如，河南省某地級市審計局于2017年9月對涉及民生的重點投資項目可行性研究、投資估算、項目決策、設計、招投標、施工與竣工結算全過程實施跟蹤審計。具體做法是：（1）以建設單位為主體，做到資金運行到哪里，審計就跟蹤到哪里；（2）重點審計隱蔽工程、重大設計變更、大宗材料設備采購、工程造價結算等重點控制環節；（3）對與項目有關的勘察、設計、施工、監理、采購、供貨等單位全面延伸審計，促進建設項目規范、有序、有效運行。截至10月2日，共完成112個投資項目的審計，送審投資總額超過13億元，查出主要問題金額近3億元，工程結算款不實2.5億元，審減率近20%。4.優化政府績效審計評價體系（1）尋求更多客觀、公正的替代標準，如果現有標準難以滿足政府績效審計評價的需要，就需要尋找可以替代的標準，這些標準包括同類先進組織可參照的標準、范例以及政府以往的最佳績效等；（2）構建指導性標準，針對政府績效審計評價標準與必要的做法給出原則性規定，這些規定需要來自有關法律、法規以及規章等；（3）設立技術性標準，這些標準涉及到被廣泛使用的專業標準、國家標準以及行業組織設定的標準等，也包括審計對象、受審計項目的業務目標和用在衡量評價政府績效的相關標準等。比如，2017年以來，河南省某縣審計局積極探索審計方式創新，通過“三點”模式對政府績效審計進行綜合評價：第一，選好切入點。緊緊圍繞落實國家惠民政策、構建和諧審計、改善民生、維護生態環境等熱點難點，以重要性和可行性等原則，選擇和確定績效審計項目；第二，把握結合點。注重做好績效審計與常規審計的結合，不斷拓寬財政審計、投資審計和經濟責任審計中的績效審計內容，關注審計項目的經濟效益、社會效益和環境效益；第三，找準分析點。對政府部門職責履行效果和資金管理使用所達到的經濟性、效率性和效果性進行分析評價，提出完善制度、改善管理等合理化建議。借此，該縣政府績效審計工作取得了極大進展，很好的履行了審計服務經濟社會發展的職責。

作者:王孝剛 沈晶晶 單位:宿遷學院法政學院

參考文獻：

[1]周華：《新公共管理視角下的政府績效審計》，《焦作大學學報》2017年第3期。

[2]陳駿：《我國政府績效審計發展機制研究》，《審計與經濟研究》2016年第3期。

[3]胡明才：《審計在績效評估中的作用》，《經濟研究導刊》2015年第1期。

[4]徐立等：《淺析我國政府績效審計的風險與對策》，《審計研究》2017年第1期。