公共政策規避現象研究

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一、政策規避現象的提出與解讀

對于政策規避現象，學界在不同的概念層次上進行了研究。趙付科、劉碧田、馮蘭等研究者從公共政策執行角度，即公共政策執行主體的執行行為角度解讀了政策規避問題，認為政策規避是對政策執行偏差、政策執行走樣及一切背離政策目標的政策執行行為的理論概括。[1]這些研究者大都將政策規避概括為政策執行主體的政策敷衍（象征式和觀潮式執行）、政策附加（增添式政策執行）、政策替換（偷梁換柱式執行）、政策損缺（選擇式執行）和政策照搬（機械式執行）等五個方面[2]，而具體規避現象有“上有政策，下有對策”，“斷章取義，為我所用”，“陽奉陰違，拒不執行”，“左顧右盼，等待觀望”，“討價還價，政策攀比”等[3]。對政策規避現象進行深入和細致研究的是王國紅學者，他從地方政府的政策執行角度分析了政策規避現象，他也認為政策規避是對地方政府政策執行偏差、政策執行走樣以及一切違背、損害、妨礙政策目標實現的政策執行行為的理論統稱，認為政策規避要考慮規避主體、規避行為和規避后果，他認為政策規避不僅包括敷衍、損缺、附加、替代、照搬等，還包括政策停滯、政策誤用、政策投機、政策違背和政策抵抗等。[4]他還認為，地方政府政策執行中的政策規避危害明顯，加劇了政策執行風險，造成政策執行走樣，甚至出現政策執行失?。黄茐恼咧刃?，導致政策體系結構性紊亂；破壞政府和社會之間的信賴關系，引發黨和政府的合法性危機。[5]實際上，從當前的公共政策治理中的政策規避現象看，政策規避不僅包括政策執行主體的規避行為，也包括政策執行對象的規避問題，歐陽蘭、陳燦和徐全彬等研究者注意到了政策執行對象的規避現象，陳、徐指出，政策規避是指政策執行主體和執行對象在政策執行過程中，采取有意偏離、違背政策目標的行為或者通過消極不作為來逃避、妨礙、干擾政策對相關利益的調整和分配，從而使政策目標不能實現的現象和情形。[6]而歐陽蘭從政策目標群體不服從的角度指出政策規避是目前群體不服從的一個方面，目標群體不服從包括明確反對現行或即將推行的公共政策，抵制公共政策，對公共政策的規避或不作為以及對公共政策的拖延等。[7]（P25）筆者認為，公共政策治理中的政策規避現象不僅包括政策執行主體的歪曲、替代等規避行為，也包括政策執行對象反對、不服從等規避行為，還包括政策執行對象逃離公共政策治理空間和約束范圍等規避行為。實際上，公共政策執行主體的一系列執行變異行動在一定程度上不應該理解為其規避公共政策，而是執行偏離或偏差等。為了從更為準確的意義以及更為具體的層面理解公共政策治理中的政策規避現象，筆者以計劃生育政策為具體案例，從政策目標群體（政策對象）的角度細致分析公共政策治理中的政策規避現象。

二、公共政策治理中政策規避的表現

（一）逃離公共政策治理空間

公共政策作為政府治理的一種手段，其執行常常限定于一定的公共政策空間，如一個國家的公共政策往往只在本國產生效力，而地方政府出臺的公共政策則只在本地區產生效力。一般來說政策執行者從地域范圍、時間界限、群體對象等角度確定政策界限。由于公共政策具有一定的空間效力范圍，由此，離開或暫時離開公共政策治理空間即可逃避公共政策。在計劃生育政策執行中，逃離公共政策治理空間往往有兩種表現形式：一種是逃向其他國家，在其他國家生育小孩，一旦成功生育小孩，則會選擇回國以實現“曲線救國”。當前，選擇這種形式的主要包括高學歷人士（利用出國留學、訪學機會生育）、有錢人士（利用中介奔赴他國生育）、普通民眾（利用出國打工創業機會生育），等等。另外一種是逃向國內其他地區，如通過打工、外遷等方式到其他地區產子。由于人戶分離，戶口所在地鞭長莫及，暫住地又難以掌握其生育真實情況，由此，流動人口的早婚早育、未婚先育及超生現象比較嚴重，一些人甲地生完乙地生，到處鉆計劃生育管理的空子。[8]另外，由于我國實行的是城鄉有別的雙軌制計劃生育政策，即在城市提倡一對夫婦生育一個孩子，在農村可以適當放寬條件允許生育二孩，[9]有些人為了生育二孩，會將戶口轉到農村，或刻意保留農村戶口。

（二）收買公共政策治理主體

雖然公共政策有自我的規定和要求，也會形成正式明確的文本，但公共政策本身的非人格化并不能改變公共政策執行的人格化特征。就現實而言，各種類型的公共政策都需要具體的人來執行，而在執行中，人的因素會顯著影響公共政策的執行方式。由此，一些地方的某些人士為了能夠多生育子女從而規避計劃生育政策，往往會采取收買計劃生育政策的執行主體。從現實情況看，收買計劃生育政策執行主體的方式包括事前收買和事后收買，前者是指通過各種人情關系以及利用金錢賄賂等方式使得計劃生育政策執行主體有意忽視某些人士的“超生行為”。鄉鎮對生育證的管理非?；靵y，有的地方生育證該發的不發，不該發的亂發，不符合生育條件的，通過拉關系、走后門、請客送禮，反而能順利領到生育證。[10]（P9）后者是指某些人士成功生育小孩后，為推動小孩的合法身份的實現和取得，通過多種方式收買計劃生育政策的執行主體，以使得超生子女獲得合法的身份。

（三）獲取某種公共政策資格

在公共政策治理中，考慮到民族、學歷、戶口等諸多因素，以及為了鼓勵某種群體，公共政策會刻意留出某些資格性空間，一旦具備某種資格，則可以享受政策優待或政策空間。從當前的計劃生育政策看，2002年通過的《中華人民共和國人口和計劃生育法》規定，符合法律法規規定的條件的，可以要求安排生育第二個子女，具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。第一，計劃生育政策在考慮民族要素的基礎上，對某些少數民族生育子女降低了門檻和限制，因此，為了規避計劃生育政策對自我生育子女的限制，某些人士會刻意謀求某種少數民族身份。有資料顯示，吉林省從1982年到1988年，漢族改為少數民族成份的問題比較突出，其中改為滿族的就有35萬人，大多是為多生一個孩子。[11]第二，為了鼓勵高學歷人士的就業和生育，部分地區在計劃生育政策中留出了高學歷人士可以生育二胎的新型領域，在此背景下，一些人士刻意讀取更高學位，以便能夠多生育子女。第三，某些地區規定了都是獨生子女的夫妻可以生育二胎，這一政策影響到部分人士的擇偶行為，一些人為了能夠多生育，一些獨生子女在選擇配偶時會刻意挑選那些同是獨生子女的人士，從而獲取公共政策準許的某種資格。第四，有些地方對城鄉戶口給予了不同的生育資格，即農村戶口有更多的生育機會。而在城市化過程中，有些地方對農村戶口轉為城市戶口時，給予一定的過渡期，允許已經轉為城市戶口的人執行農村計劃生育政策。例如，福建省、山東省規定允許到小城鎮落戶的農民3-5年內執行農村計劃生育政策，即有條件的生育二胎。[12]

（四）利用公共政策空白區域

雖然公共政策試圖對某些公共問題、現象或主體實施全面的無差別的治理，但由于公共政策是人為制定的，人的理性限度會限制公共政策的理性范圍，即在社會不斷變化的背景下，某些人士總能夠找到公共政策無法約束和管控的空白領域，從而利用公共政策的不足或漏洞以實現自我對公共政策規避的渴求。從計劃生育政策實施看，某些人士會刻意尋找計劃生育政策留下的空間領域?，F實社會中，一些生育女孩的有權或有錢人士會盼望能夠再生育子女。而再生育的一種可行方式就是跟現任妻子離婚，并與其他女子再婚，從而實現再生育。另外一些人士則會選擇在不離婚的情況下，與其他女子生育更多的子女，即通過“私生子”的方式實現再生育，一旦獲得新生的子女，則會逐步通過各種方式實現私生子的合法化。此外，還有些人士則通過“過繼子女”等方式實現再生育，即將已經生育的子女“過繼”給他人尤其是身邊的親人，然后以合法的身份實現再生育。還有的則是隱瞞“黑孩”，將“黑孩”送到親戚或沒有孩子的家庭收養或寄養，對外聲稱難產、病死等，一旦計劃生育政策松動，則接回“黑孩”并逐步合法化。[13]（P129）除了找尋公共政策的直接空白領域外，有些人則將國家層面未規定而由省市層面規定的政策作為自我行為的準則，即通過交納社會撫養費的方式實現超生或多生。當前，部分群眾早生、多生、生男孩的愿望強烈，由于處罰標準偏低，富人、企業老板、中層管理人員違法生育案例較多。[14]（P31，32）

（五）利用其他的政策規避

在公共政策治理中，政府往往會出臺多種類型的公共政策，并且這些公共政策往往會有各種關聯，從現實情況看，有些形態的公共政策直接還會存在理念的、價值的、條件的、內容的沖突等。在此過程中，民眾會根據公共政策的特點以及損益規律，選擇性地執行公共政策，即通過其他公共政策規避某一公共政策不執行帶來的損失，從而間接逃避了公共政策治理的影響。從當前計劃生育政策執行看，計劃生育政策受到其他后續出臺的惠農政策的極大沖擊，甚至受到未明確的公共政策的沖擊。例如，在征地過程中按人頭發放補償的政策使得農民有了應對超生所交納的社會撫養費，因為不少地方的征地補償遠高于社會撫養費的水平。[15]有些農民在超生之后會獲得更多的土地，因為對一個超生者來說，計劃生育部門按規定扣了他的土地，而土地部門沒有對超生者不分土地的規定，于是就因人口增加批給了土地。[16]另外，其他類型的惠農政策諸如新農保政策、義務教育免費政策、農村營養餐政策等又消減了農民生育孩子的撫養成本，因為目前推行的新農保、新農合、義務教育“兩免一補”等惠民政策，無論是資格確認或是享受標準，都以“人頭”為計算單位，這意味著家里多一個人就多一份補償，即使是違反計生政策的家庭也照樣可以享受政策實惠[17]，于是農民在成本收益考慮的基礎上選擇了規避計劃生育政策。

三、公共政策治理中政策規避的成因分析

公共政策規避的發生，既有政策對象渴望規避，從而實現自我的某種收益或訴求，也包括政策對象有規避政策的條件、能力和機會等。

（一）渴望規避

公共政策規避作為一種政策治理中存在的現象，其發生往往具有著文化的、社會的等多個方面的原因。從計劃生育政策的規避動因看，部分公眾選擇各種方式規避計劃生育對自我的限制，往往由于以下一些原因：一是多子多福觀念。多子多福觀念作為我國傳統文化的重要觀念形態，在當前也仍然強盛，尤其是在農村地區，多子多福觀念促使著農民謀求多生。調查結果顯示，有村莊的計劃生育政策的執行情況不容樂觀，二孩、三孩、乃至多孩都是比較普遍的現象。[18]（P29）二是子承父業觀念。在父權社會文化的主導下，傳宗接代、子承父業無疑落在了男性子嗣的身上，這不但是獲取某些利益的資格，更是個人身份與家庭地位的象征。對于當前一些成功人士，尤其是有錢的成功人士而言，其實現自我成就感的一種重要方式是能夠有后代繼承自我的家業，而選擇兒子繼承是諸多人的基本認知，在此因素作用下，一些有錢的但只生育了女孩的成功人士渴求能夠生育兒子。三是抗拒風險意識。當前，社會風險的普遍化使得更多的家庭認識到只生育一個孩子可能存在著“失獨”的風險，而“失獨”家庭的悲慘生活使得更多的人士力求減少可能由失子風險帶來的影響，而對抗風險的一種有效方式就是多生育孩子。在諸多觀念的作用下，公眾試圖規避計劃生育政策對自我生育的限制就成為了一種可以理解的現象。

（二）能夠規避

雖然渴求規避公共政策的限制能夠促動公共政策規避現象的出現，但能不能規避公共政策的限制卻是考驗著人們是否成功規避政策的更為根本的要素。當前，一些特定的階層，他們具有規避公共政策的資源、機會、能力等，是能夠規避公共政策限制的階層。從計劃生育政策的實施看，能夠規避計劃生育政策的階層包括以下幾種：一是有錢階層。當前，金錢是消除公共政策限制的一種可行的方式，上述的逃離公共政策空間多是有錢階層的作為領域，而是否有錢也是能否收買公共政策執行主體的一種先決要素。二是有權階層。權力往往能夠成為自我享受優待或規避不利于自我政策的一種力量。當前，一些有權階層尤其是農村的某些基層有權階層往往法律意識、規則意識較為薄弱，愿意且能夠利用手中有限的權力進行政策規避的積極運作。三是有閑的無畏階層。當前，有些群體因為自我的境遇，包括缺少金錢、缺少權力等境遇，使得其踐踏或規避公共政策的成本較為低廉，在此背景下，這些群體往往會成為規避公共政策的重要群體。在計劃生育政策執行中，農村的無錢無權階層往往會成為規避計劃生育政策的重要群體，他們不會因為害怕處罰、害怕丟失工作而去積極執行計劃生育政策。

四、公共政策治理中政策規避的認知與消解

公共政策治理中的政策規避作為一種不斷出現的現象，其存在反映了公共政策本身的問題，這需要采取相應的措施進行規制。

（一）公共政策規避問題的認知

從政策問題層面看，如公共政策的制定和實施較少考慮某個文化的、觀念的特征，而強制性地執行，公共政策會與社會文化觀念產生沖突，在沖突過程中，公共政策的執行會遭遇文化觀念的沖擊并進而形成政策規避。同時，某些公共政策本身對其實施可能帶來的風險或危害的較少顧及也會成為人們違背公共政策的因由。公共政策規避現象的出現和增加也帶來了一些不可忽視的問題或弊病。一方面，不斷發生的公共政策規避現象會造成政策治理的不公平現象。某些積極執行公共政策的主體在注意到其他主體違背或規避公共政策卻不會或較少受到處罰時，部分人士會產生不公平感。另一方面，不斷發生的公共政策規避現象也會造成更多的人為了規避公共政策的影響而刻意做出某些違法的隱性行為，并刻意增加這種行為。如在計劃生育政策中，為了能夠規避公共政策，人們會選擇離婚、更改民族身份、逃離他國等不合理的現象或問題。

（二）公共政策規避現象的消解

由于公共政策規避現象作為政策執行中的異?，F象，并且其存在會帶來一系列的問題或矛盾，因此，各個主體需要致力于公共政策規避現象的消解，從政策制定、政策執行、政策評估等多個層面采取相應的舉措。從政策制定層面看，第一，政府在公共政策制定中要力求減少公共政策的差異性內容和特殊性規定。對公共政策對象的區別對待不僅會造成公共政策對象的不公平感，也會促使一些政策對象通過各種方式謀取差異化資格或特別性待遇，如計劃生育政策對民族成分、身份特征的區分對待。第二，政府在制定公共政策時應著力提升政策本身的合法性、合理性以及可行性、有效性。一些富有爭議的政策規定，或嚴重違背民眾認知、習慣甚至道德追求的政策規定不僅會導致民眾怨聲載道，也會促使民眾的反向對待，即以逆反的心態認知政策并在某些情況下刻意尋找并利用政策漏洞。如在計劃生育政策中，應考慮民眾的生育意愿和需求。第三，對于某些公共政策，應該加大配套政策的制定力度，如出臺配套性的政策擠出公共政策空白領域，使得公共政策“無漏洞可鉆”，另外，對于前后出臺的可能出現政策沖突的公共政策，應該建立更為完善的公共政策對接體系，并在政策制定中充分考慮政策科學銜接問題。從政策執行層面看，第一，政府應該在政策的無偏差執行方面積極用力?，F實中，一些媒體不負責任地釋放公共政策松動的消息會使得政策對象誤以為政策松動或修正，因此，應通過政策細致、正確的宣傳避免政策曲解；另外，應通過建立政策執行的監控體系避免政策歪曲執行或虛假執行，改變當前公共政策執行監督不夠或不力的問題。第二，對于跨空間、跨時段、跨領域的公共政策規避問題，政府等主體應該通過建立諸如信息共享體系以及聯網核查體系等減少跨區域、跨時段、跨群體等的政策規避現象，充分利用現代信息技術構建高效率、無縫隙的公共政策執行監督體系。第三，加大對政策執行主體歪曲執行或虛假執行的處罰力度，對于某些政策主體利用政策特權謀取私利或謀取小團體利益的行為應加大打擊力度。另外，對政策對象規避政策的行為也應加大打擊力度，通過對某些公共政策規避主體進行更大力度的處罰，以減少公共政策規避現象，維護公共政策的公平性、普適性和權威性。從政策評估與修正層面看，有效及時的政策評估和科學的程序化政策修正機制能夠減少公共政策規避現象的出現及其造成的損失。一方面，應該建立完善的政策評估體系，特別是公共政策正負績效的評價機制，以有效掌握公共政策執行過程中出現了哪些形態的政策規避現象，并剖析其發生根源。另一方面，對于已經出現政策規避現象的公共政策，應該啟動公共政策再修正機制，如填補可能出現規避的政策漏洞，或者廢除某些有助于形成公共政策規避的政策內容或規定。

作者：李彥婭1何植民2工作單位：1.南昌大學公共管理學院2.江西財經大學財稅與公共管理學院