美國公共政策學發展啟發

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一、美國公共政策學發展特色與經驗

（一）以美國本土公共政策案例為中心，重視對美國本土公共政策實踐問題的研究

在美國，無論是公共政策學研究論文、專著還是教材都有一個共同特征，那就是以美國本土公共政策案例為中心，高度重視對美國原生態的政策實踐、政策系統及其運行案例的研究。以美國的國體和政體框架、美國的公共政策環境為背景，取材來自于美國，反映本國公共政策實踐，充分體現出本土化的特色，這是美國公共政策學研究的一大亮點。安德森的《公共政策制定》，通過大量的美國最新的政策案例，描述和分析了政策制定的政治和社會環境，把美國的情況與其他國家進行了比較，尤其介紹了美國國家層面上公共政策的最新發展以及關于政策形成的最新研究成果，成為深受學生歡迎的一本教材。[1]

（二）重視理論與實踐相結合，深化學者與實務工作者的合作與互動

美國公共政策學一個重要的發展特點和發展經驗，就是理論研究與應用研究互相結合，注重學者與實務工作者的合作與互動，這樣的結果是使公共政策研究更具實踐性和應用性。美國公共政策學者普拉諾認為，公共政策學與相關學科的“純科學”不同，它主要是一門“應用性”學科。應用性和實踐性是公共政策學科價值的最根本體現。而在促進公共政策理論與實踐走向融合的過程，深化學界與政府的雙向交流是至關重要的。早在學科誕生之時，公共政策學創立者拉斯韋爾就指出，公共政策學是一門必須和政府官員共同研究的學問。從公共政策學的研究對象的特殊性來說，學者們非常需要了解政府官員對政策的認識和掌握的數據；同時，政府官員也需要了解學者們的政府研究思路和政策建議。[2]在德洛爾看來，學習和研究公共政策學，缺乏感性知識是不可想象的。因此，大學里設公共政策學課程，應當聘請在公共政策的制定或執行方面有豐富實踐經驗的人與大學老師一起登上講臺。美國公共政策的發展也正好踐行了拉斯韋爾、德洛爾的倡導。許多具有豐富的公共政策實務經驗的又有教學水平的被美國大學不惜重金聘請到大學來講學。而眾多學者本身也具備豐富的政策咨詢經驗。在美國，對于從事公共政策教育的教師，一般要求具有在政府部門或公共管理部門工作的經歷，或者與政府部門有聯合研究項目或咨詢項目，從而保證教學的針對性和實用性。

（三）注重研究方法論的多元化和跨學科研究

經歷過幾十年的發展，美國的公共政策學研究已經發展出多樣化和跨學科的研究方法，這也是美國公共政策學繁榮發展的成功之處。公共政策學建立者拉斯韋爾認為，公共政策科學具有跨學科的特性，學知識和方法，不僅要借助于社會科學及行為科學尤其是政治學、經濟學和社會學的理論和方法，而且也借助于哲學、數學、系統分析及運籌學等學科的理論和方法。德羅爾也同樣強調公共政策學的跨學科性質。美國著名公共政策專家麥考爾和韋伯在《跨學科的政策分析》一文中，探討了政策分析與管理學科、城市規劃、社會服務、法學、工程學、醫學等應用專業領域之間的學科關系，分析了政策分析與自然科學和社會科學諸學科之間的學科關系，最后得出結論：“政策科學———致力于科學完善政策制訂的一個知識領域———最好被理解為一個已經出現的專業，它可能從許多學科(特別是經濟學、政治學、社會學、人類學和心理學)以及一系列有關專業(特別是管理、城市規劃、社會服務和法學)中極大地獲取了直接的事實、概念、原理和方法?！盵3]早在社會矛盾激化、政策問題叢生的20世紀60年代，美國公共政策學就興起了跨學科研究。70年代后，發展至今，美國公共政策學多樣化研究方法和跨學科研究已成為世界典范。20世紀五六十年代，由于行為主義的影響，公共政策學強調實證分析方法。20世紀70年代后，美國公共政策學研究方法變得更加多樣化，行為主義、公共選擇方法論、博弈論、個案研究、實證分析、數理統計分析、定時分析、倫理分析、價值分析甚至超理性的直覺方法等方法都得到廣泛應用。

（四）重視公共政策學分支學科的發展，形成豐富的學科體系

美國公共政策科學在其形成與發展的半個多世紀的歷程中，已經形成了極為豐富和細致的研究領域或分支。大體而言，美國公共政策科學的研究領域劃分可以歸為如下兩個層次：第一層劃分是在以“政策科學”作為學科領域這一總名稱之下，主要包含有政策科學總論、政策分析方法、本國公共政策、比較公共政策、政策倫理學（政策價值觀或公共政策與倫理關系研究）、戰略研究、未來研究以及公共選擇、經濟政策學、社會政策學等分支；第二層劃分是在政策過程的各個基本環節或功能活動方面形成的專門研究分支，如政策戰略（元政策）、議程設置、政策制定（政策規劃或政策形成）、政策執行、政策評估、政策終結等。另外致力于突破政策過程階段論的研究者亦發展出政策變遷、政策周期、政策網絡、政策范式、政策學習、政策傳播與擴散等新領域。同時，近年來歐美公共政策研究領域還不斷推陳出新，出現了一批更新更細的研究分支，如政策話語理論、協商式決策、推論式政策分析、參與式政策分析、全球公共政策網絡等。[4]總之，美國公共政策學經過幾十年時間發展到當代，形成了多姿多彩的子學科，學科體系日益豐富。

（五）公共政策學科獲得政府的充分支持，使公共政策學實現了建制化

學科建制化水平是衡量一門學科的發展程度的一個重要指標，建制化是學科成熟的外在標志。根據科學社會學的觀點，一個學科的社會建制也就是一個學科的機構設置，包括學術團體、基金來源、出版發行渠道、教育培訓、職業化等。在西方尤其是美國，政策科學的這些機構、建制已相當完備。在學術團體方面，美國已擁有不少專業學會和研究中心；在基金來源方面，既有私人資金也有政府資金；無論是政府機構還是私人組織都對公共政策感興趣，愿意撥款或資助政策研究，在出版渠道方面，目前美國有不少政策科學的雜志，已出版了大量政策科學方面的著作或叢書；在教育培訓方面，從70年代初開始，美國出現了一批獨立的公共政策學院，許多大學相繼制訂出政策科學課程大綱，開設相關課程，并出版了不少政策科學的學位授予點；在職業化方面，現有政策研究已被公認為一種新的職業，從業者包括政府部門的“政策分析家”、思想庫的工作人員、大學及研究生院的教師等，從業人數已具備相當規模。據70年代初的統計資料，單思想庫的從業人員就有近十萬人，分布在5300多個思想庫中。[5]而在美國公共政策學的建制化過程中，有一點值得指出的，那就是美國政府部門對于公共政策學科發展的宏觀調控是指導性的而非指令性的，是約束與支持共進。至今，美國聯邦政府和州政府等官方機構并不對公共政策學科實施全面管理，而是由民間的NGO進行評估與管理，美國政府則主要從通過教育撥款和科研資助的方式來影響公共政策學科發展。

二、美國公共政策學發展經驗與特色對中國的啟示與借鑒

（一）應當立足于對中國公共政策實踐以及現實政策問題的調查研究，增強公共政策學的應用性、現實性和本土化

學者陳振明提出，中國公共政策學必須處理好規范化(國際化)與本土化(特色)、主觀性和客觀性、價值與真理之間的關系，在充分注意國際規范，吸收國外政策科學研究的積極成果的基礎上，立足于對中國政策實踐及現實政策問題(尤其是改革開放和市場經濟發展中的重大政策問題)的研究，加強政策相關知識在政策決策過程中的應用，發揮政策科學理論在政策實踐中的指導作用，凸顯中國政策科學的應用性、現實性和本土化。[6]然而，從中國公共政策學發展現狀來看，相當多的中國公共政策研究者將研究重點放在美國和其他西方國家的公共政策理論與實踐上，而非中國公共政策實踐本身。有的學者甚至一提起公共政策學就言必稱美國如何如何。由于中國公共政策學起步晚，在學科引進初期將研究重點放在西方公共政策理論的引進和消化上是可以理解的，但經過30多年后仍然將研究對象重點放在美國和其他西方國家的公共政策學研究上就是十分令人擔心的。不客氣地說，公共政策的有些問題在國外是真問題，在國內則是毫無研究價值的偽問題。因此，公共政策學的研究必須立基于影響本社會的一些重大問題之上，加強對中國本土資源的開發和利用，以解決中國當代公共政策問題為核心，創造性地走符合現代性標準或具有現代性內涵的公共政策學科發展之路，建構起中國特色的公共政策學學科理論體系。為此，就必須把公共政策學研究的重心放到中國自身的政策實踐上來，對我國公共政策實踐活動做廣泛和深入的研究，從中概括和總結出理論來。

（二）既要重視基礎理論研究，又要重視應用研究

目前中國公共政策學的基礎研究仍然比較薄弱。除了對方法論的研究比較薄弱之外，中國公共政策學在學科基本范式上并沒有成型，而這必然使公共政策學研究缺乏更深層的理論指導和更堅實的理論支點。而美國公共政策學的發展史表明，要實現公共政策學的學科發展，必須既要重視公共政策學的基礎理論研究，又要重視公共政策學的應用研究?；A研究與應用研究的關系和矛盾是任何一個學科都要面對的問題。因此，為了公共政策學學科體系自身的完善與發展，我們要充分重視公共政策學的基礎研究，但根據認識的最終來源是實踐這一馬克思主義觀點，我們又必須重視公共政策學的應用研究。進言之，就是必須重視研究中國公共政策實踐，通過問題導向的研究總結出解決問題的規律和辦法，并上升到公共政策學理論的高度，促進中國公共政策學的理論建構和學科發展。

（三）必須汲取其他學科的養料，加強跨學科研究

美國公共政策學的發展歷程表明，公共政策學的知識來源表現出多學科性，公共政策學在其產生和發展過程中，受到了法學、政治學、經濟學、社會學、心理學、公共政策學、、行為科學、哲學、倫理學等學科的影響，從這些學科汲取了發展自身的營養。同美國公共政策學的學科發展一樣，中國公共政策學的學科發展也離不開各門學科的支持，必須要從其他學科汲取自身所需要的養料。這就要求我們突破狹隘公共政策學或公共行政學研究視角，打破學科界限，開展跨學科研究。要實現跨學科研究，就必須建立跨學科政策研究的社會行動機制，為此，應做好以下工作：一是重視建立有利于學科交流、有利于政策學者合作的激勵機制；二是重視建立有利于學科交流、有利于政策學者合作的激勵機制；三是重視建立以解決公共問題為核心的政府與研究機構的合作機制。[7]

（四）必須重視研究方法的多樣化和科學化發展

美國公共政策學的發展史告訴我們，沒有任何單一的研究方法能足以支撐整個學科研究。公共政策學要實現自身發展，必須引入和發展多樣性研究方法。西方公共政策學在百多年的發展中，發展出多種多樣的研究方法，這些研究方法并無國界之分，它對中國公共政策學的研究也是可以借鑒的。當然，我們也不能盲目照搬照套西方公共政策學研究方法，一種研究方法是否適合中國公共政策學的研究還應視實際情況而定，在這方面我們要尤其防止不加分析、囫圇吞棗地套用西方公共政策學的理論和方法來研究中國問題。中國公共政策學研究對象的特殊性決定了我們應當發展適合研究對象的研究方法，構建和發展中國公共政策學的研究方法對中國公共政策學的長遠發展是有積極意義的。

（五）必須重視研究領域的分化，發展分支學科，構建學科體系

美國公共政策學的發展經歷了一個由內向外的發展，研究領域不斷細分和拓展，學科不斷分化和融合的過程，最終形成一個多姿多彩的學科體系。這就告訴我們，我國公共政策學的發展必須不斷開拓新領域，組建分支學科，最后形成一個壯大的學科群或學科體系。反觀我國公共政策學的研究，研究領域仍顯狹小，中國公共政策學在對公共政策的好多領域都缺少理性認識，這種狀況很不利于中國公共政策學的發展。

（六）必須積極爭取政府及社會各界的大力支持要發展中國公共政策學，實現公共政策學的本土化與國際化，就要得到各方的重視與支持：社會各界在公共政策研究過程中要對公共政策研究者給予積極的配合與支持；政府部門在公共政策研究過程要給予足夠的政策參與機會和充足的研究資金支持；學術界要為公共政策研究提供一個良好的學術環境，建設一套良好的激勵與約束機制。就當前來說，最重要的是政府應大力支持公共政策學科建制化，提升公共政策學的學科地位。

作者：肖生福工作單位：廣州大學公共管理學院