健全教育財政稅收制度研究

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1、研究意義

（1）保障財政性教育投入增長的資金安排需要。改革開放以來，黨和政府一直重視教育投入問題，我國的財政教育投入逐年加大。在2006年公布的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》和《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出，要優先發展教育，加大教育投入，保證財政性教育經費的增長幅度明顯高于財政經常性收入的增長幅度，逐步使財政性教育經費占GDP的比例達到4%。在黨的十七大報告中，總書記進一步指出，要堅持教育公益性質，加大財政對教育投入，規范教育收費。從2008年和2009年來看，我國財政教育投入占GDP的比重已連續兩年達到了3%的水平，公共教育服務的水平逐漸提高，教育事業取得了令人矚目的成就，但目前教育財政的投入總量與財政性教育經費占GDP的比例距4%的目標還有很大差距。

應該看到，為了保障公共教育支出，我國政府在每年教育財政預算安排中，一些與教育有關的稅費收入直接負擔了財政的教育支出成本，如教育稅收優惠政策、教育費費附加等。但由于我國目前沒有單獨的教育稅體系，教育類稅收綜合機制也沒有形成，所以稅收保障公共教育財政資源的作用亟待挖掘。而在發達國家（如美國），財產稅一直是國家公共教育財政的主要來源，大約75％的財產稅被指定運用于教育。此外，稅收優惠政策還是各國教育類稅收的普遍做法，如教育所使用的土地、建筑的稅收減免部分，成為公共教育投入的有效補充。

世界銀行還在《教育部門援助戰略》（WorldBankSupportforEducation）中特別強調：“公共財政是教育改革中最為重要的環節，教育投入、教育收費、稅收以及資金使用效率都與學校的管理和融資密切相關”，這充分體現了教育類稅收對于公共財政資源的重要性。

我們試圖從教育的直接稅、稅式支出及稅收管理三個方面入手，分析我國教育財政的稅源基礎及其機制，提供有利于緩解全社會教育經費需求壓力的財政收入方案，保障財政性教育投入的增長。

（2）建立和完善基本公共服務均等化財稅體制的需要。在黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》就明確提出了財政促進基本公共服務均等化、支持構建社會主義和諧社會的方向和任務。黨的十七大政治報告中都把實現基本公共服務均等化放在重要位置。公共教育是當前我國基本公共服務最主要的內容之一。我國公民無論居住在哪個地區，都有平等享受基本受教育的權利。而包括稅收在內的財政職能是政府全面履行職責和加強宏觀調控的物質基礎、體制保障和政策手段，在推進公共教育（尤其是義務教育）服務均等化、構建社會主義和諧社會過程中責無旁貸，也大有可為。雖然于凌云、安體富等強調轉移支付機制是公共教育均等化的重要體制保障，但丁元竹指出稅收均等化、財政需求均等化等內容同樣是實現基本公共服務均等化財政體制的重要內容，需要對我國將建設何種財政能力均等化體制進行研究，要從完善財政體制的角度加以認識。可見，建立有助于公共教育資源合理配置的稅收體制機制，對于完善基本公共服務均等化財政體制有著積極作用。

（3）完善教育財政學理論的需要。目前，教育財政學已經融合了財政學和教育經濟學的重要研究內容，并成為公共經濟學的一個重要組成部分。廖楚暉在《教育財政學》的研究展望中，提出可以進一步從政府教育支出成本分析的角度，對教育財政的稅收分擔問題進行研究。應該指出，不同國家的財政管理體制不盡相同，造成了教育類稅收理論研究的背景也不一樣，如聯邦制的美國，州和地方政府承擔的教育財政責任大，與教育稅收理論研究一般是在州和地方政府層次上進行；而不同國情的國家，其受教育人口、人均受教育水平及公共教育需求等千差萬別，財政教育負擔也各有差異，教育稅收理論研究的復雜程度也不相同。而其中與教育相關的稅收機制研究更少，也不成體系。因此以我國的教育稅收機制為研究對象，將其融入到完善公共教育財政資源配置的研究之中，并上升到理論高度，在國內外教育財政學研究領域中具有學術創新和推廣價值。

2國內外研究現狀

通過“educaition”、“tax”或“taxreform”等關鍵詞在中英文圖書數據庫（包括《PublicEconomicReview》、《EconomicsofEducationReview》及《JournalofDevelopmentEconomics》等重要國外刊物）、世界銀行網站（worldbank）以及聯合國教科文組織（UNESCO）等網站進行文獻查閱，我們發現：第一，近年關于教育稅收理論研究的文獻很少，只有早期少數文獻針對教育、稅收與經濟增長關系進行了研究；目前主要從稅收優惠政策或者單一稅種的角度，來研究一國教育財政經費來源的問題；第二，運用教育類稅收數據進行教育財政的實證研究實為罕見。

2.1國內外理論研究

2.1.1國外理論研究

國外早期相關研究與增長理論相關，如GerhardGlomm運用理論推導解釋了稅收、教育支出和經濟增長之間的關系，認為稅收和教育支出對經濟增長的影響不大，而學習時間對稅收的變化反應遲鈍。此外，較早的文獻還對稅收優惠與教育投入進行了分析，如Auten，et.al.提出采取相關的教育稅收優惠措施，鼓勵個人和團體捐資助學，拓寬教育資金來源，從而增加對教育的投入。而近年來的理論研究，主要側重于針對單一的稅種或政策對于教育籌資的影響。關于工資稅與政府教育支出，Strauss、PanuPoutvaara等研究認為，受教育者應該向資助他們教育的地區繳納工資稅，這樣可以使政府財政收入增加，這些稅收又可以轉移作為政府教育支出的來源，以促進教育事業的發展。關于財產稅與公共教育提供，HilberandMayer、Wallis的研究指出，美國早期的財產稅主要用于地方道路建設和學校籌資。地方納稅人之所以愿意支持財產稅，是他們擁有的財產價值隨著本地區公共服務（包括教育）的改善而提高，這就為征收財產稅籌集教育資金提供了可能。關于累進稅與民辦教育籌資，EwijkandTang指出，政府的力量在很大程度上影響著民辦教育的決定，因此政府應該采取較高的教育補貼和累進稅政策，增加財政收入，相應提高政府財政支出中用于教育的部分，支持教育的發展。

2.1.2國內理論研究

國內也針對單一的稅種或政策對于教育籌資的影響進行了理論研究。關于教育費附加改為教育稅，呂道明等、席衛群和宮肖愿認為要拓寬稅收籌集教育經費的主渠道，我國應該在選擇合理稅基的前提下，參照國外設立教育專門稅，將教育費附加改為教育稅，以達到解決現階段地方教育經費的短缺，提供更優質教育的目的，滿足學生和市場的需求，更好地體現“投資－收益”的原則。關于稅收優惠與教育籌資，廖楚暉則專門針對高校后勤問題，提出了持續對該領域進行稅收優惠扶持政策的一些思路；關于建立單獨教育稅體系的構想，張倫俊等對建立我國教育稅制體系提出了一些構想：一是教育類稅收的稅基只能對流轉額征稅，才是最合適的選擇。二是教育類稅收的課稅依據是商品的銷售收入額與勞務的經營收入額之和。三是關于教育的稅種歸屬，宜將教育稅劃作中央和地方共享稅，劃歸地方財政的教育稅收入用于對地方教育，包括義務教育、中等教育和其他形式的教育投入。關于財產稅與教育籌資，鄭磊等以美國為例，對以財產稅籌集教育財政資金的模式進行了比較和借鑒，發現以財產稅為教育籌資，可以部分緩解中國基層政府財力不足的窘境，具有一定的效率優勢。

2.2國內外實證研究

2.2.1國外實證研究

國外與教育稅收有關的實證研究不多，上個世紀80年代末，關于財產稅與教育籌資的研究，如Herber研究了美國以財產稅作為中小學教育資金來源的籌資模式，他指出之所以選擇用財產稅為中小學教育籌資，主要是因為財產稅是美國地方政府的一項穩定且大宗的收入來源，這種制度安排保證了地方政府有足夠且穩定的稅源，從而有足夠的收入用于教育財政支出。關于差別稅收政策與教育選擇，BoothandColes運用美國和瑞典的樣本，分析認為對勞動力市場收益征稅但是對家庭生產不征稅這種不對稱待遇會影響教育選擇和勞動力供給，稅收政策可以通過影響勞動力供給的性別差別進而造成全國范圍內教育總量的差別，強調了稅收對教育財政支出和教育資源分配的重要影響。關于稅收減免對教育財政資源配置的效應研究，LoebandSocias對美國教育基金的稅收減免進行了實證研究，認為在聯邦制國家，一般容易忽視了中央政府在教育財政方面的主導作用，這在一定程度上造成了地區間教育資源分配的不均衡現象。因此應該充分重視中央政府在教育財政方面的作用，中央政府應該通過稅收優惠的政策機制，促進地區間教育資源的均衡。

2.2.2國內相關實證研究

國內關于教育稅收的實證研究少量見于教育稅收優惠和教育財政成本核算的文獻之中。關于教育稅收優惠與教育籌資，王法忠通過數據，分析了我國目前在教育方面實施的稅收優惠政策，指出其存在對教育機構的優惠多、對受教育者的優惠少，對財政撥款學校優惠多、對民辦學校優惠少，對校辦企業的有關稅收優惠政策弊多利少等問題，提出要以增加財政資金的方式支持教育事業改革，規范現行教育稅收優惠政策促進教育事業的發展。關于教育財政成本核算中的稅收探討，廖楚暉等分別從我國教育財政成本分擔角度以及高等教育成本分擔角度，將教育資助主體分為政府資助、個人資助和社會資助三類，來核算稅收在教育財政中的份額。

2.3國內外研究現狀述評

國內外已有的文獻從教育稅收的必要性、經濟理論意義以及經驗借鑒方面做出了一些有益的探索。總體而言，實證分析分析很少，實證研究僅能就某類教育稅收制度安排進行相應的政策探討，存在著一系列不足，主要體現在以下幾個方面：

（1）教育稅收機制的概念、成因、特點及范圍等研究不足。目前學術界還沒有對教育稅收制度或機制進行概念界定，有關研究不是介紹傳統或現有的與教育有關的稅收制度，就是在國與國教育稅收政策方面加以簡單的比較和借鑒，對于不同國情的教育稅收成因、特點及使用范圍的研究也不足。

（2）教育財政成本分類不清晰使得教育類稅收研究框架模糊。財政的成本是稅收，教育財政的成本也不例外。目前針對政府教育財政的細分方法卻十分罕見，僅有廖楚暉等少數文獻對教育財政的直接成本和間接成本（主要指教育的稅式支出）等行了簡要分類。由于教育財政成本分類不清，教育的稅收研究框架容易引起爭議，學界的結論對于決策部門而言，也缺乏應用價值。

（3）教育財政經費中的稅式支出核算不全面。一個國家的教育投入水平往往用該國財政性教育經費占GDP的比重來衡量，而這一指標并沒有將一些教育財政的間接成本納入核算的范圍，如我國每年對教育用土地、設備、社會辦學以及校辦企業的稅收減免等，都屬于一種稅式支出補貼教育經費，這些收入如果全部繳入財政國庫，再用于支付教育，則我國財政性教育經費支出占GDP的比重遠高于政府公布的水平，因此我國政府的教育投入不足所引發的各種爭議，是教育類稅收無法清晰地核算，還是公共教育的稅收配置效率問題？這些還有待進一步商榷和研究。

（4）教育類稅收制度安排及運行效率評價研究不足。從已有的國內外文獻來看，教育類稅收制度介紹中，要么針對開征教育稅或者單一的稅種（如財產稅對教育經費的籌資作用），要么介紹某些教育領域的稅收優惠政策，對于其他教育類稅收優惠政策（如對校辦企業的所得稅、助學貸款利息等稅收減免）及教育稅收管理（如非稅收入的管理）等卻很少提及，而對于這些教育稅收機制運行效率的實證研究更是寥寥無幾，從總體上看應該進一步研究，從而能得出有應用價值的政策性建議。

（5）教育類稅收綜合運行機制的研究缺乏研究基礎。針對國家政策應用機制的研究，需要建立在合理的研究框架之下，通過對政策體系的全面分析和效率評價，找出問題所在和政策運行內在的規律，才能“對癥下藥”，對如何完善政策機制進行優化或者完善。由于國內外教育財政的稅收機制存在上述的一些疏漏和不足，因此需要建立全新的理論研究框架，在實證研究基礎上，發現政策運行機制存在的問題，同時進行優化和改良。