地方財(cái)政支農(nóng)支出差異詮釋

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摘要:從財(cái)政支農(nóng)規(guī)模、支農(nóng)力度、支農(nóng)結(jié)構(gòu)與支農(nóng)效率等方面,對(duì)分稅制改革后我國地方財(cái)政支農(nóng)支出的區(qū)域差異進(jìn)行了分析。分析表明,地方財(cái)政支農(nóng)支出規(guī)模區(qū)域差異明顯,中部地區(qū)無論絕對(duì)規(guī)模與相對(duì)規(guī)模均小于西部尤其是東部地區(qū);東中西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)均不盡合理,資金使用效率普遍不高。

關(guān)鍵詞:地方財(cái)政支農(nóng)支出;區(qū)域差異;資金使用

由于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和農(nóng)業(yè)所承受的風(fēng)險(xiǎn),世界大多數(shù)國家都對(duì)農(nóng)業(yè)給予必要的支持和保護(hù)。我國自分稅制改革實(shí)施以來,各地方政府提供的地區(qū)間財(cái)政支出和服務(wù)呈現(xiàn)相當(dāng)大的不平衡性,各地方政府財(cái)政支農(nóng)支出的差距也以較快的速度拉開,這種差距不僅反映在財(cái)政支農(nóng)支出規(guī)模與力度上,也反映在財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)與效率上。現(xiàn)有相關(guān)研究主要集中在對(duì)全國整體或某省財(cái)政支農(nóng)狀況進(jìn)行分析,鮮有文獻(xiàn)從地方財(cái)政的角度對(duì)我國區(qū)域財(cái)政支農(nóng)問題進(jìn)行研究。

本文擬對(duì)分稅制改革以來東、中、西部地區(qū),地方財(cái)政支農(nóng)支出的差異進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析,并對(duì)區(qū)域差異的形成進(jìn)行解釋,以尋求促進(jìn)區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)增長的財(cái)政支農(nóng)政策路徑選擇。

一、地方財(cái)政支農(nóng)規(guī)模區(qū)域差異

財(cái)政支農(nóng)支出也即財(cái)政農(nóng)業(yè)支出,從統(tǒng)計(jì)口徑上講,財(cái)政農(nóng)業(yè)支出通常有大、中、小口徑之分。小口徑僅僅限于財(cái)政用于純農(nóng)業(yè)方面的支出,具體包括支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出和農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)支出,這也是各級(jí)財(cái)政落實(shí)《農(nóng)業(yè)法》的口徑。在小口徑的基礎(chǔ)上加上農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用以及農(nóng)村救濟(jì)費(fèi),就構(gòu)成了中口徑計(jì)算的農(nóng)業(yè)財(cái)政支出。大口徑的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出即當(dāng)前的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“三農(nóng)”支出范圍,包括了農(nóng)村教育衛(wèi)生支出、農(nóng)村基層政權(quán)的轉(zhuǎn)移支付等。基于本文的研究對(duì)象是地方財(cái)政支農(nóng)支出,同時(shí)考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性和準(zhǔn)確性,故選擇小口徑范圍進(jìn)行分析。本文采用地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額、凈額及其增長速度來對(duì)比分析區(qū)域財(cái)政支農(nóng)規(guī)模。

(一)各地農(nóng)業(yè)支出總額與增長速度比較

分稅制改革以來,我國東、中、西部地區(qū)無論是財(cái)政支農(nóng)總額,還是按鄉(xiāng)村人口平均的人均財(cái)政支農(nóng)總額都呈現(xiàn)增長態(tài)勢(shì),財(cái)政支農(nóng)總額從1995年到2006年分別增長了4.9倍、5.24倍與5.30倍。從區(qū)域差異來看,財(cái)政支農(nóng)總額呈東、西、中遞減。人均財(cái)政支農(nóng)支出也呈類似分布,東部地區(qū)人均財(cái)政支農(nóng)支出穩(wěn)步增長,只是西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施使西部地區(qū)人均財(cái)政支農(nóng)支出于2002年開始超過東部地區(qū),但表現(xiàn)出不穩(wěn)定性。中部地區(qū)無論從總額還是人均總額來看,都要低于東部與西部地區(qū),中部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)塌陷的財(cái)政原因由此可見一斑。從財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額增長速度來看,東部地區(qū)增長速度最為穩(wěn)定,中西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)支出受國家政策影響較大,表現(xiàn)出較大的不穩(wěn)定性。尤其是2003-2005年間,2003年中西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)支出負(fù)增長,2004年財(cái)政支出巨幅增長,中西部地區(qū)分別增長66.76%和95.05%,但2005年又大幅回落,西部地區(qū)甚至負(fù)增長。這說明在我國中西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)支出增長缺乏計(jì)劃性和長期規(guī)劃,隨意性強(qiáng),沒有缺乏制度和法律保障。

(二)各地農(nóng)業(yè)支出凈額與增長速度的比較

支出凈額是指財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額與財(cái)政從農(nóng)業(yè)得到的收入(主要指農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅)之間的差額,由于它考慮了政府對(duì)農(nóng)業(yè)的收入和支出兩方面,可以更準(zhǔn)確地反映財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的實(shí)際支持程度。西部地區(qū)在西部大開發(fā)以后,財(cái)政支農(nóng)凈額與人均凈額都高速增長,二者皆于2000年超過并大幅拉大了與東中部尤其是東部的差距。中部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)凈額與人均凈額也于2002年超過并拉開了與東部地區(qū)的差距。究其原因,中西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)凈額的增長除了因受國家區(qū)域發(fā)展政策影響增加了財(cái)政支農(nóng)總量外,更主要是受國家農(nóng)業(yè)稅政策調(diào)整的影響,與東部地區(qū)農(nóng)業(yè)各稅依然較穩(wěn)定增長相反,中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)各稅從1998年就開始出現(xiàn)負(fù)增長。其中2003年比較特殊,中西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)總額下降的同時(shí)農(nóng)業(yè)各稅反而大幅增加,中西部地區(qū)財(cái)政支出總額分別下降了4.56%、9.06%,但農(nóng)業(yè)各稅收入?yún)s在2002年飆升的基礎(chǔ)上,繼續(xù)保持快速增長,分別增長了10.67%、14.84%,這必然導(dǎo)致2003年中西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)支出凈額較大幅度的減少。這表明區(qū)域財(cái)政支農(nóng)支出凈額增長速度的波動(dòng)幅度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于總額的波動(dòng)幅度。這是由于它不但受支出總額的影響,也受農(nóng)業(yè)稅收的影響。這種對(duì)農(nóng)業(yè)支出的大幅起落,肯定是不利于農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的。

(三)財(cái)政支農(nóng)增長與財(cái)政收入增長比較

我國《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“國家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平。中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度。”這里將我國區(qū)域財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額的環(huán)比增長速度與財(cái)政經(jīng)常性收入的環(huán)比增長速度進(jìn)行比較,以反映區(qū)域財(cái)政農(nóng)業(yè)支出政策的傾斜程度和法律保障程度。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)各期的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算,從1996年至2006年11年間,東中西部地區(qū)僅分別有3年、5年和4年的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額增長速度超過當(dāng)年財(cái)政收入的增長速度。由此可見,我國財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的穩(wěn)定增長還沒有得到應(yīng)有的法律保障,《農(nóng)業(yè)法》中有關(guān)政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入的條款實(shí)施并不到位,而且這種情況在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)更為嚴(yán)重。從年均增長速度來看,中西部地區(qū)在國家西部大開發(fā)和中部崛起政策導(dǎo)向下財(cái)政支農(nóng)狀況有很大改善。同時(shí)從某種程度上講,中部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)支出總額低下的原因之一在于地方財(cái)政收入增長緩慢。

二、地方財(cái)政支農(nóng)力度區(qū)域差異

盡管我國東中西部地區(qū)地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的絕對(duì)規(guī)模在不斷擴(kuò)大,但財(cái)政支農(nóng)總額占財(cái)政支出總額的比重卻呈下降走勢(shì)。區(qū)域?qū)Ρ确治霰砻?中西部地區(qū)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額和凈額占財(cái)政總支出的比重較東部地區(qū)要高。但評(píng)價(jià)地方財(cái)政支農(nóng)力度是否合適還應(yīng)該綜合考慮農(nóng)業(yè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)中所占比重。本文采用財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占農(nóng)業(yè)GDP的比重,以及財(cái)政農(nóng)業(yè)支出份額與農(nóng)業(yè)GDP份額的比值這兩個(gè)指標(biāo)來衡量地方財(cái)政支農(nóng)支出力度。

(一)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額占農(nóng)業(yè)GDP的比重

由圖1可見,與財(cái)政支農(nóng)支出總額占財(cái)政支出總額比重的下降走勢(shì)相反,東中西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)支出總額占農(nóng)業(yè)GDP的比重都呈上升趨勢(shì)。但這一時(shí)期財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占農(nóng)業(yè)GDP比重的上升并不全是由于財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額增加的結(jié)果,一部分原因是由于農(nóng)業(yè)GDP增長緩慢導(dǎo)致的。其中在1997年至2003年間,除西部地區(qū)2003年農(nóng)業(yè)GDP環(huán)比增長速度達(dá)到10.55%外,東中西部地區(qū)基本上都低于5.5%,尤其是中西部地區(qū)1999年農(nóng)業(yè)GDP分別比上年下降了4.38%和2.01%,出現(xiàn)了改革開放以來的首次負(fù)增長。從區(qū)域比較來看,西部地區(qū)為一比重最高,而中部地區(qū)這一比重最低,這說明中部地區(qū)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度有待加強(qiáng)。

(二)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出份額與農(nóng)業(yè)GDP份額的比值

財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出的份額與全部GDP中農(nóng)業(yè)份額的比值高低,反映了財(cái)政支農(nóng)份額變化與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中相對(duì)重要性變化之間的關(guān)系。由圖2可知,盡管財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出的比重在下降,但由于GDP中農(nóng)業(yè)份額也呈波動(dòng)性下降走勢(shì),兩者的比值并沒有下降,反而呈波動(dòng)性上升。由此說明,我國地方財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持程度并沒有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性下降。從區(qū)域比較來看,東部地區(qū)這一指標(biāo)要明顯優(yōu)于中西部地區(qū),比值最高且呈穩(wěn)步提高的趨勢(shì),這也反映東部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)總額占財(cái)政總支出的比重所以較低,原因之一在于農(nóng)業(yè)GDP所占份額較低。

三、地方財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)區(qū)域差異

財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)直接決定了支出資金對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中不同公共需求的滿足程度。如前所述,本文采用小統(tǒng)計(jì)口徑分析地方財(cái)政支農(nóng)支出。《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》2003年后對(duì)各地區(qū)財(cái)政支農(nóng)支出的項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)整,之前分為支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出和農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi),2003年后調(diào)整為農(nóng)業(yè)支出、林業(yè)支出和農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi),統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目不一樣了,但加總的總額是一致的。

東中西部地區(qū)農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)支出占財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額的比重都偏高,2002年以前東中西部地區(qū)這一比例最高曾分別達(dá)到47%、68%與72%,其中中西部地區(qū)要高于東部地區(qū)。在農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)中,絕大多數(shù)屬于非生產(chǎn)性支出,其中由于機(jī)構(gòu)膨脹、行政經(jīng)費(fèi)支出剛性等原因,用于農(nóng)業(yè)事業(yè)單位人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)比重大,且增長速度很快,而農(nóng)業(yè)發(fā)展以及為農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展提供保護(hù)和服務(wù)的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出比重較小,且增長速度緩慢。因此,事業(yè)費(fèi)支出比重偏高必然削弱財(cái)政農(nóng)業(yè)支出對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的帶動(dòng)作用。需要說明的是,2003年以后因?yàn)椤吨袊y(tǒng)計(jì)年鑒》對(duì)各地區(qū)財(cái)政支農(nóng)支出的統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)整、以及縣鄉(xiāng)精減機(jī)構(gòu)和人員,這一比例在三大區(qū)域都大幅下降,西部、中部地區(qū)的下降幅度要超過東部地區(qū),這表明中西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化。

四、地方財(cái)政支農(nóng)資金效率區(qū)域差異

在我國現(xiàn)階段鑒于多種因素的影響和制約,財(cái)政支農(nóng)支出水平不可能在短期內(nèi)大幅度地提高,提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效率就更為重要。下面用地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出與其所獲得的經(jīng)濟(jì)成果之比來比較分析我國地方財(cái)政支農(nóng)資金區(qū)域使用效率。

(一)地方財(cái)政支農(nóng)資金的區(qū)域產(chǎn)出效率分析

從理論上講,農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長是各種投入要素綜合作用的結(jié)果,由于無法分清不同渠道資金投入作用的大小。因此,分析時(shí)只考慮財(cái)政農(nóng)業(yè)支出資金的作用。財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的產(chǎn)出效率是指每一元財(cái)政農(nóng)業(yè)支出所對(duì)應(yīng)的農(nóng)業(yè)增加值的數(shù)額。東中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)增加值與財(cái)政農(nóng)業(yè)支出資金總額的比值不斷下降,其中一個(gè)重要原因是1998年國家開始實(shí)施積極財(cái)政政策以后,大幅度增加了水利方面等的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出,而這方面的支出金額較大、周期較長,主要具有長期的生態(tài)環(huán)境效益,對(duì)產(chǎn)出的影響時(shí)滯較長,短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益難以顯現(xiàn),導(dǎo)致對(duì)農(nóng)業(yè)增加值的貢獻(xiàn)較小。從區(qū)域?qū)Ρ葋砜?西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)資金的產(chǎn)出效率最低,中部地區(qū)最高,因此,在加大西部財(cái)政支農(nóng)力度的同時(shí)要重視資金使用效率的提高。

(二)地方財(cái)政支農(nóng)資金的區(qū)域產(chǎn)出彈性分析

財(cái)政支農(nóng)資金的產(chǎn)出彈性是指財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額增長1%,所引起的農(nóng)業(yè)GDP增長的百分比。一般用產(chǎn)出彈性系數(shù)來表示產(chǎn)出彈性大小,產(chǎn)出彈性系數(shù)是農(nóng)業(yè)GDP增長速度與財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額增長速度之比。假定其他條件不變,產(chǎn)出彈性系數(shù)越大,表明財(cái)政農(nóng)業(yè)支出增長帶來的農(nóng)業(yè)GDP增長速度越快,財(cái)政支農(nóng)支出效益就越好;相反就越差。盡管現(xiàn)實(shí)生活中資金投入是農(nóng)業(yè)GDP增長的必要條件而不是充分條件,財(cái)政農(nóng)業(yè)支出也僅僅是農(nóng)業(yè)發(fā)展資本來源的一部分,換言之,農(nóng)業(yè)GDP增長不完全是財(cái)政農(nóng)業(yè)支出增長引起的,不可以用短期內(nèi)產(chǎn)出彈性系數(shù)的變化直接說明財(cái)政農(nóng)業(yè)支出對(duì)農(nóng)業(yè)GDP的影響。但是通過觀察產(chǎn)出彈性系數(shù)連續(xù)多年的變化,可以排除其他因素干擾,較為客觀地反映財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的效益狀況。

計(jì)算結(jié)果表明,1996年以來,我國東中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)GDP的增長速度大大低于財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額的增長速度,二者的比值除個(gè)別年份外均小于1,表明財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入增加一元錢,卻不能獲得高于一元的增加值回報(bào),財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的經(jīng)濟(jì)效率不高。區(qū)域?qū)Ρ缺砻鳀|部地區(qū)這一狀況要略好于中西部地區(qū)。從波動(dòng)幅度而言,中西部地區(qū)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的產(chǎn)出彈性系數(shù)的波動(dòng)幅度較東部地區(qū)要大,尤其是中部地區(qū),波動(dòng)幅度最大。中部地區(qū)1999年因農(nóng)業(yè)GDP負(fù)增長而使財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的產(chǎn)出彈性系數(shù)達(dá)到最低比值-5.48,2005年則因財(cái)政支農(nóng)總額增幅減緩,以及農(nóng)業(yè)GDP因國家對(duì)糧食實(shí)施補(bǔ)貼刺激了糧食生產(chǎn)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)GDP增幅較大而使這一比值達(dá)到最大值1.84。這種不穩(wěn)定也說明了農(nóng)業(yè)GDP的增幅在很大程度上受國家政策的影響。

五、結(jié)論性評(píng)價(jià)

本文在大量查閱相關(guān)數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上,運(yùn)用描述性統(tǒng)計(jì)分析法對(duì)區(qū)域財(cái)政支農(nóng)支出差異進(jìn)行了比較分析。研究表明:

其一,從財(cái)政支農(nóng)支出總量來說,東部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)總額與人均總額都是最高的,但因農(nóng)業(yè)各稅收入也高,所以財(cái)政支農(nóng)支出凈額相較中西部地區(qū)反而要低,而且在西部大開發(fā)與中部崛起戰(zhàn)略實(shí)施以后比較差距更大;從地方財(cái)政支農(nóng)支出總額與財(cái)政收入總額增長速度的比較來看,東中西部地區(qū)執(zhí)行《農(nóng)業(yè)法》的效果均不理想,其中尤以東部地區(qū)為甚。

其二,就財(cái)政農(nóng)業(yè)支出力度而言,盡管中西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)總額與凈額占財(cái)政總支出的比重較東部地區(qū)要高,但因?yàn)檗r(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)主要集中在中西部地區(qū),考慮農(nóng)業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的相對(duì)地位,中西地區(qū)尤其是中部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)的力度反而較東部地區(qū)要低。

其三,財(cái)政農(nóng)業(yè)支出項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不盡合理。這主要表現(xiàn)在各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出所占的比重偏高。根據(jù)李煥彰,錢忠好(2004)兩位學(xué)者對(duì)財(cái)政支農(nóng)政策與中國農(nóng)業(yè)增長的計(jì)量分析結(jié)果,我國財(cái)政支農(nóng)支出項(xiàng)目中事業(yè)費(fèi)的邊際產(chǎn)出效應(yīng)最差。事業(yè)費(fèi)過高必然削弱財(cái)政農(nóng)業(yè)支出對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用,為此,要控制農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)的增長速度,尤其是嚴(yán)格控制人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)的增長速度。

其四,財(cái)政農(nóng)業(yè)支出資金使用效率不高。地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出資金的產(chǎn)出效率呈中東西遞減分布,三大地區(qū)均不斷下降,產(chǎn)出彈性系數(shù)普遍不高且波動(dòng)幅度較大,相較而言,西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)資金使用效率最低。為此,在增加財(cái)政支農(nóng)投入的同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)地方財(cái)政支農(nóng)資金尤其是西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)資金的管理,建立并嚴(yán)格財(cái)政支農(nóng)支出績效評(píng)價(jià)與考核制度,提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效率。

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