稅務(wù)稽查約談制度研討論文

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[摘要]新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起對(duì)西方乃至世界各國(guó)公共管理理論與實(shí)踐帶來(lái)了深刻的影響。促使傳統(tǒng)的韋伯官僚制模式向以市場(chǎng)和服務(wù)為導(dǎo)向的政府管理模式轉(zhuǎn)變。通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)香港地區(qū)實(shí)行的稅務(wù)稽查約談制度的分析，建議我國(guó)應(yīng)依據(jù)具體國(guó)情，重視對(duì)納稅人權(quán)利的保護(hù)，明確約談制度中納稅人的義務(wù)與不及時(shí)履行義務(wù)的后果。統(tǒng)一立法，揚(yáng)長(zhǎng)避短，以充分發(fā)揮這一制度的優(yōu)越性。

[關(guān)鍵詞]新公共管理；稽查約談；權(quán)利與義務(wù)

稅務(wù)稽查約談是稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)所轄納稅人或扣繳義務(wù)人在日常檢查、所得稅匯算、納稅評(píng)估、稅源監(jiān)控、接受舉報(bào)、協(xié)查、檢查等過(guò)程中發(fā)現(xiàn)一般涉稅違章違法行為或疑點(diǎn)后，由于證據(jù)不足主動(dòng)約請(qǐng)納稅人或扣繳義務(wù)人溝通相關(guān)征納信息，在擁有裁量權(quán)的前提下與納稅人就稅款和處罰進(jìn)行妥協(xié)，促使納稅人和扣繳義務(wù)人主動(dòng)自查自糾，減少稅收征納成本的一種工作方式。

一、西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的構(gòu)建對(duì)稅務(wù)稽查約談制度的理論支撐

20世紀(jì)70年代末至80年代初，伴隨著經(jīng)濟(jì)上新自由主義思潮的興起和信息技術(shù)革命的浪潮，西方國(guó)家掀起了一場(chǎng)公共行政改革運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)主張運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和借鑒私營(yíng)部門(mén)管理經(jīng)驗(yàn)提升政府績(jī)效的改革運(yùn)動(dòng)，被理論界稱(chēng)為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。新公共管理運(yùn)動(dòng)具有明顯的市場(chǎng)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的特征，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起對(duì)西方乃至世界各國(guó)公共管理理論與實(shí)踐均帶來(lái)了深刻的影響，促使傳統(tǒng)的韋伯官僚制模式向以市場(chǎng)與服務(wù)為導(dǎo)向的政府管理模式轉(zhuǎn)變。同時(shí)，對(duì)西方傳統(tǒng)的稅收管理理念和運(yùn)作方式也產(chǎn)生了深刻的影響，帶來(lái)了以下幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

1稅收管理從規(guī)制導(dǎo)向向服務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。新公共管理以理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)前提取代了傳統(tǒng)韋伯官僚制人性惡的假設(shè)前提，主張應(yīng)該承認(rèn)人的經(jīng)濟(jì)性特征，通過(guò)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”引導(dǎo)并實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與公眾利益的統(tǒng)一。這給西方國(guó)家稅收管理理念帶來(lái)深刻影響，促使稅務(wù)機(jī)構(gòu)從過(guò)去視納稅人為偷稅者處處設(shè)防嚴(yán)罰，轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾晫?duì)納稅行為的成本收益分析，通過(guò)提供高質(zhì)量服務(wù)，降低稅收征收成本，提高納稅遵從率。

2稅收客體從監(jiān)管對(duì)象向商業(yè)客戶轉(zhuǎn)變。新公共管理主張將企業(yè)家精神引入政府管理之中。運(yùn)用私營(yíng)企業(yè)成功的商業(yè)化技術(shù)、手段和經(jīng)驗(yàn)，為公眾提供高品質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。如美國(guó)聯(lián)邦稅務(wù)局設(shè)計(jì)的未來(lái)組織機(jī)構(gòu)不再按照稅收征管的職能進(jìn)行劃分，而是借鑒私營(yíng)部門(mén)面向客戶需求的組織架構(gòu)。按照服務(wù)對(duì)象的不同分為工資和投資收入、小型企業(yè)和獨(dú)立勞動(dòng)者、大型和中型企業(yè)以及免稅者和政府部門(mén)四個(gè)執(zhí)行部門(mén)，直接按照納稅人的需求提供各類(lèi)納稅服務(wù)。澳大利亞和新西蘭把納稅人作為稅務(wù)機(jī)關(guān)的客戶。并通過(guò)制定納稅人憲章，確立納稅人的權(quán)利義務(wù)。其中，新西蘭把納稅人憲章直接稱(chēng)為客戶憲章。

3內(nèi)部管理從行政管理向企業(yè)化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。新公共管理主張通過(guò)建立激勵(lì)機(jī)制和實(shí)行績(jī)效評(píng)估，激勵(lì)官員提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這種思潮對(duì)西方國(guó)家稅務(wù)管理產(chǎn)生了很大影響，英國(guó)稅務(wù)部門(mén)引入商業(yè)化管理手段，并對(duì)內(nèi)部實(shí)施嚴(yán)格的考核機(jī)制；美國(guó)聯(lián)邦稅務(wù)局按照三個(gè)共同戰(zhàn)略目標(biāo)的要求，建立了平衡業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，對(duì)其戰(zhàn)略管理層、操作層和一線員工層，依據(jù)納稅人滿意度、雇員滿意度和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，統(tǒng)一進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，對(duì)每個(gè)稅務(wù)人員都制定了統(tǒng)一的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，并以此作為決定薪酬和升遷的依據(jù)。

4納稅服務(wù)從行政服務(wù)向社會(huì)化服務(wù)轉(zhuǎn)變。公共選擇理論認(rèn)為改善官僚制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率、消除政府失靈的根本途徑在于消除公共壟斷，在公共部門(mén)恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，引入市場(chǎng)、準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)公共管理的社會(huì)化。美、英、德、日等國(guó)家充分利用中介組織和社會(huì)團(tuán)體為納稅人提供大量社會(huì)化的納稅服務(wù)。香港也利用發(fā)達(dá)的稅務(wù)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的納稅服務(wù)，這大大降低了征稅成本。

二、稅務(wù)稽查約談制度體現(xiàn)西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的精髓

實(shí)行稅務(wù)稽查約談制度有助于緩和征納關(guān)系的矛盾，提高稅務(wù)稽查工作的效率，降低稅務(wù)稽查執(zhí)法成本。這種作用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1稅務(wù)稽查約談制度體現(xiàn)了納稅服務(wù)的精神，改進(jìn)了稽查的工作方式，緩和了征納關(guān)系的矛盾。近年來(lái)，許多稅收領(lǐng)域的學(xué)者提出：稅收征管制度應(yīng)當(dāng)在國(guó)家和納稅人權(quán)利之間實(shí)現(xiàn)平衡。稅收法律關(guān)系不僅應(yīng)當(dāng)視為一種公法法律關(guān)系，還應(yīng)當(dāng)視為納稅人和國(guó)家之間的一種社會(huì)契約。這種稅收制度的價(jià)值取向，體現(xiàn)了對(duì)納稅人個(gè)人自由和納稅人權(quán)利的維護(hù)。作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，尤其是具有中國(guó)特色社會(huì)主義的稅收工作，應(yīng)體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家政治文明的時(shí)代特征，積極主動(dòng)為納稅人創(chuàng)造必要的稅收環(huán)境，變傳統(tǒng)的“監(jiān)督管理型”為“法治服務(wù)管理型”，從而以稅收人性化管理來(lái)推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。事實(shí)上，我國(guó)《稅收征管法》也明確指出，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)該廣泛宣傳稅收法律行政法規(guī)，普及納稅知識(shí)，無(wú)償?shù)貫榧{稅人提供納稅咨詢服務(wù)。稅務(wù)人員必須秉公執(zhí)法、禮貌待人、文明服務(wù)，尊重和保護(hù)納稅人、扣繳義務(wù)人的權(quán)利。新的《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》也進(jìn)一步加大了對(duì)納稅人合法權(quán)益的保護(hù)。例如，從便于納稅人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的角度，規(guī)定了經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)允許，納稅人可以繼續(xù)使用被查封的財(cái)產(chǎn)等。

這種新的稅收價(jià)值取向應(yīng)用于解決稅務(wù)稽查工作存在的問(wèn)題，就需要稅務(wù)稽查工作實(shí)現(xiàn)管理型稽查向服務(wù)型稽查的轉(zhuǎn)型。從“管理型”稽查向“服務(wù)型”稽查工作的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)稅收人性化管理，有助于提高納稅遵從度和稽查工作的質(zhì)量，強(qiáng)化稅務(wù)稽查職能，確保稅收收入。所謂“服務(wù)型稅務(wù)”，就是稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)稅收本質(zhì)和行業(yè)職能，按照形勢(shì)發(fā)展的要求，為適應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的需要，從管理模式上轉(zhuǎn)變過(guò)去那種以監(jiān)督打擊為主的管理思路，確立以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)型理念、服務(wù)型方式和服務(wù)型機(jī)制，從而更好地履行稅收職能。

2稅務(wù)稽查約談制度的實(shí)施，降低了稅務(wù)稽查工作的成本，減輕了稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)查取證的壓力，提高了稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作效率。當(dāng)前，在稽查工作各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施的約談制度，能夠大大縮短案件查處時(shí)間，減少異地調(diào)查取證的費(fèi)用，減輕了稅收征收管理成本和稽查工作任務(wù)，節(jié)約了稽查執(zhí)法成本，從而將有限的稽查力量集中用于查辦大案要案，有效打擊了涉稅違法犯罪分子，大大提高了稽查工作的效率。約談制度的建立符合帕累托改進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化了資源的配置。衡量效率有不同的標(biāo)準(zhǔn)，帕累托最優(yōu)是指沒(méi)有人因?yàn)楦淖兌棺约旱木硾r變得更差，這樣的效率標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)實(shí)中是難以實(shí)現(xiàn)的。因此，往往采用的是帕累托改進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)，即改變的收益是大于成本的。約談制度引入到稅務(wù)工作方法中是符合該標(biāo)準(zhǔn)的，是有效率的。約談的成本主要是一部分稅款的流失以及約談這種方式對(duì)稅法的挑戰(zhàn)給社會(huì)帶來(lái)的一時(shí)難以接受的心理成本和約談本身的成本等。對(duì)于一項(xiàng)制度的出現(xiàn)，不能采取過(guò)于苛刻的態(tài)度，要求其做到盡善盡美，而是關(guān)鍵要考慮其實(shí)施是否符合我國(guó)的國(guó)情，是否有利于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，是否有生命力并符合事物的發(fā)展規(guī)律。約談制度實(shí)施初期阻力可能比較大，成本顯得比較高。但事實(shí)上，退一步考慮，如果不約談，可能只收到更少的稅或者收不到稅，因?yàn)樽C據(jù)不充分而導(dǎo)致難以證實(shí)其違法行為的可能性還是存在的。社會(huì)的認(rèn)可需要一個(gè)過(guò)程，因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)有一定的剛性，對(duì)新的理念會(huì)有一種排斥的態(tài)度，但是當(dāng)新的意識(shí)形態(tài)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相吻合時(shí)，人們便會(huì)欣然接受。約談確實(shí)對(duì)當(dāng)前的稅務(wù)工作有很大的幫助，是一種源于實(shí)踐的方法。而且約談也是順應(yīng)了公法私法化這一發(fā)展趨勢(shì)。目前，公法中的一些法律制度就是源于私法制度，約談可以看作是稅法吸取了私法中自愿平等協(xié)商來(lái)達(dá)成一致這一方式的合理內(nèi)核發(fā)展而來(lái)的。所以，從整體上看，以發(fā)展的眼光來(lái)看，約談制度的收益是大于成本的，通過(guò)這樣的帕累托改進(jìn)是有利于資源的優(yōu)化配置的。Ⅲ

3建立稅務(wù)稽查約談制度有助于提高納稅遵從度，緩解納稅信用危機(jī)。一方面，尊重了納稅人的權(quán)利。約談中并不是把納稅人擺在被管理者的位置，而是將其與稅務(wù)機(jī)關(guān)平等看待，雙方都有自由決定是否要談、如何談等，是通過(guò)雙方的協(xié)商一致來(lái)推動(dòng)約談進(jìn)行的。所以，在這種氛圍下。納稅人的權(quán)利會(huì)得到充分的考慮和尊重。納稅人的權(quán)利得到越好的保障，納稅遵從的程度也就會(huì)越高。另一方面，遵循便利原則，減輕了納稅人的遵從成本。約談不僅便利了稅務(wù)機(jī)關(guān)，而且也便利了納稅人。約談可以避免稅務(wù)機(jī)關(guān)頻繁地對(duì)納稅人進(jìn)行稽查，影響其正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)企業(yè)形象也是一種維護(hù)和保全。而且通過(guò)約談可以了解到，一些納稅人不是故意要進(jìn)行違法行為，是由于對(duì)稅法的不了解或者是主觀上的疏忽而造成的，這樣，稅務(wù)機(jī)關(guān)在追回稅款的同時(shí)，還可以有針對(duì)性地對(duì)其進(jìn)行宣傳教育。因此，在一定程度上可以減輕納稅人的遵從成本，使守法不再成為一種經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；緩和征納雙方的矛盾，使納稅人在繳稅時(shí)，抵觸心理不再那么強(qiáng)烈，使納稅信用不再那么遙不可及。

三、有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的稅務(wù)約談制度及其對(duì)我國(guó)的啟示

稅收約談制度是有效彌補(bǔ)當(dāng)前稅收管理工作中所存在不足的手段之一，從國(guó)外乃至國(guó)內(nèi)個(gè)別稅務(wù)部門(mén)推行的稅收約談制度的效果來(lái)看，約談手段對(duì)于稅收工作是具有一定的生命力的。美國(guó)稅務(wù)部門(mén)從上世紀(jì)60年代開(kāi)始使用計(jì)算機(jī)，并逐步在全國(guó)范圍建立了計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，辦理登記、納稅申報(bào)、稅款征收、稅源監(jiān)控等環(huán)節(jié)，都廣泛依托計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，稅官一般不直接和納稅人打交道，這種背對(duì)背的管理模式仍然能取得成功的關(guān)鍵是美國(guó)有一套科學(xué)的稅收征管分析系統(tǒng)，他們的稅收約談制度也發(fā)揮了很大的功效。由于他們的稅收管理信息系統(tǒng)和銀行系統(tǒng)相聯(lián)接，他們可以很輕松地獲得每個(gè)公民的收入情況，通過(guò)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)存在納稅不實(shí)的，立即進(jìn)行約談，提醒糾正。又如香港，由于稅制簡(jiǎn)單，稅務(wù)部門(mén)只是對(duì)消費(fèi)領(lǐng)域中巨額消費(fèi)信息做出分析及評(píng)估，懷疑納稅人有可能申報(bào)不實(shí)的，根據(jù)性質(zhì)，可以直接進(jìn)行稅收調(diào)查。也可以發(fā)函質(zhì)詢·請(qǐng)納稅人對(duì)其收益的合法性做出合理的解釋。稅務(wù)部門(mén)對(duì)納稅人的答復(fù)不滿意，則被請(qǐng)到稅務(wù)局“飲咖啡”(當(dāng)面約談)。在方式上可以面談，也允許納稅人采取書(shū)面解釋?zhuān)艽蟪潭壬鲜婢徚硕悇?wù)部門(mén)的稽查壓力。“他山之石可以攻玉”，國(guó)內(nèi)個(gè)別稅務(wù)部門(mén)正在嘗試的約談制度，本質(zhì)上就是對(duì)國(guó)外這種約談制度的學(xué)習(xí)和借鑒。在此基礎(chǔ)上，我們應(yīng)該認(rèn)真分析和研究別人的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)目前稅收征管實(shí)際，制定一套更適合我國(guó)國(guó)情的稅收約談機(jī)制。加拿大的稅務(wù)約談制度屬于加拿大稅法中稅收上訴制度的一部分。一旦納稅人接到稅務(wù)局寄來(lái)的評(píng)稅通知書(shū)后對(duì)評(píng)稅稅額有異議，經(jīng)與當(dāng)?shù)囟悇?wù)局聯(lián)系仍不能達(dá)成一致，就可以在評(píng)稅通知書(shū)發(fā)出90天內(nèi)填寫(xiě)反對(duì)通知書(shū)，寄給聯(lián)邦稅務(wù)局。對(duì)于聯(lián)邦稅務(wù)局分發(fā)下來(lái)的反對(duì)通知書(shū)，區(qū)稅務(wù)局上訴部門(mén)將指定專(zhuān)人進(jìn)行復(fù)核、調(diào)查，并和納稅人進(jìn)行約談，盡量和納稅人達(dá)成協(xié)議。如果不能達(dá)成協(xié)議，納稅人可以向加拿大稅務(wù)法院提出上訴。

從上述相關(guān)國(guó)家和地區(qū)實(shí)施的稅務(wù)約談制度的比較來(lái)看，我國(guó)香港地區(qū)的稅務(wù)約談制度的實(shí)施是最為完善的。而在美國(guó)和其他發(fā)達(dá)國(guó)家的稅務(wù)約談制度還沒(méi)有形成類(lèi)似香港這樣系統(tǒng)的規(guī)定，有些國(guó)家，如日本的稅務(wù)約談制度僅僅限于稅收咨詢，并不是能夠產(chǎn)生直接法律后果的稅務(wù)約談制度。綜合分析這些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的稅務(wù)約談制度的立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)比我國(guó)現(xiàn)行的稅務(wù)稽查約談制度，筆者認(rèn)為，可以對(duì)我國(guó)的稅務(wù)稽查約談制度建設(shè)提供如下啟示：

1稅法中應(yīng)明確確立稅務(wù)稽查約談制度中納稅人的義務(wù)和不履行義務(wù)的法律后果。美國(guó)、中國(guó)香港、意大利的稅務(wù)約談制度中，一般都明確納稅人負(fù)有合作義務(wù)和提供資料的義務(wù)。例如在美國(guó)，不履行合作義務(wù)可能會(huì)受到法院以“藐視法庭罪”的處罰。在意大利，不履行提供資料的合作義務(wù)甚至可能導(dǎo)致程序上的不利后果。在中國(guó)香港，不履行合作義務(wù)將直接影響納稅人所承擔(dān)的實(shí)體法上的加重處罰的后果。這類(lèi)明確的義務(wù)和法律后果的規(guī)定，對(duì)于提高稅務(wù)稽查約談的嚴(yán)肅性，加大稅務(wù)稽查約談的力度是很有意義的。同時(shí)，應(yīng)賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)稽查約談制度中和納稅人就稅款和處罰進(jìn)行妥協(xié)的裁量權(quán)。在美國(guó)，稅務(wù)機(jī)關(guān)在法定情況下，擁有按照妥協(xié)協(xié)議程序和納稅人就所欠稅款達(dá)成稅收協(xié)議的權(quán)利。加拿大也要求稅務(wù)機(jī)關(guān)的上訴部門(mén)和納稅人達(dá)成稅收領(lǐng)域的協(xié)議。香港稅法也賦予稅務(wù)局局長(zhǎng)酌情減免或減少罰款、稅款利息乃至稅款的權(quán)利。這種做法，使稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)約談制度中有更大的裁量權(quán)，可以針對(duì)具體案件的情況和納稅人的不同境況作出更為合情合理的處理。但其不足在于這種裁量權(quán)的行使需要得到有效的監(jiān)督及合理的限制。2在稅務(wù)稽查約談制度中，應(yīng)重視對(duì)納稅人的平等對(duì)待和納稅人權(quán)利的保護(hù)。對(duì)違反稅法的行為，稅法給予了納稅人較多的補(bǔ)救機(jī)會(huì)，在復(fù)議、上訴制度中也重視和納稅人達(dá)成協(xié)議來(lái)處理稅收爭(zhēng)議。香港稅法允許納稅人聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)師作為顧問(wèn)。意大利稅法還將拒絕回答稅務(wù)官員的問(wèn)題和拒絕審計(jì)作為納稅人的權(quán)利。這類(lèi)規(guī)定對(duì)于杜絕稅務(wù)機(jī)關(guān)的不當(dāng)稽查和保護(hù)納稅人合法經(jīng)營(yíng)權(quán)不受不當(dāng)干擾具有重要的意義。對(duì)于違反稅法的行為，重視采用罰款等行政處罰措施，對(duì)于可能導(dǎo)致限制人身自由的刑事措施傾向于采取慎重態(tài)度。例如，在中國(guó)香港，稅法允許局長(zhǎng)決定以罰款代替對(duì)違反稅法行為的監(jiān)控。

四、完善我國(guó)稅務(wù)稽查約談制度的建議

借鑒國(guó)外以及我國(guó)香港地區(qū)的稅務(wù)稽查約談制度，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，筆者認(rèn)為我國(guó)的稅務(wù)稽查約談制度應(yīng)當(dāng)做如下進(jìn)一步的完善：

1進(jìn)行關(guān)于稅收約談制度的統(tǒng)一立法。當(dāng)前。國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管工作的若干意見(jiàn)》(國(guó)稅發(fā)[2004]108號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征管意見(jiàn)》)中已經(jīng)提到稅務(wù)稽查約談制度具體實(shí)施的一些內(nèi)容。《征管意見(jiàn)》提出，“對(duì)納稅評(píng)估發(fā)現(xiàn)的一般性問(wèn)題，如計(jì)算填寫(xiě)、政策理解等非主觀性質(zhì)差錯(cuò)，可由稅務(wù)機(jī)關(guān)約談納稅人。通過(guò)約談進(jìn)行必要的提示與輔導(dǎo)，引導(dǎo)納稅人自行糾正差錯(cuò)，在申報(bào)納稅期限內(nèi)的，根據(jù)稅法的有關(guān)規(guī)定免予處罰；超過(guò)申報(bào)納稅期限的，加收滯納金。有條件的地方可以設(shè)立稅務(wù)約談室。”此外，在《關(guān)于加強(qiáng)新辦商貿(mào)企業(yè)增值稅征收管理有關(guān)問(wèn)題的緊急通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《緊急通知》)中，也提到了稅務(wù)稽查約談制度的一些內(nèi)容。但是，以此作為稅務(wù)稽查約談制度的立法依據(jù)，顯然存在立法層次過(guò)低、效力不足和內(nèi)容不完善的缺陷。因此，應(yīng)當(dāng)考慮關(guān)于稅務(wù)稽查約談制度效力更高的統(tǒng)一立法，使稅務(wù)稽查約談制度有法可依。

2制定行之有效的約談工作制度。要取得較好的約談效果，沒(méi)有一套行之有效的方案是不可想象的，至少我們要明確稅收約談的原則，提出、準(zhǔn)備、組織實(shí)施、處理和跟蹤監(jiān)督以及效果評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該怎么做，由誰(shuí)去做。目前，大多數(shù)國(guó)稅部門(mén)仍未推行這個(gè)制度，只有少數(shù)幾個(gè)地方在試行當(dāng)中，也有很多部門(mén)有意推行。基于此，我們可以借鑒先進(jìn)、科學(xué)的約談制度，由市局統(tǒng)一制定一套行之有效的工作方案(方案應(yīng)該包括具體約談標(biāo)準(zhǔn)及提請(qǐng)稽查標(biāo)準(zhǔn)等)，下發(fā)各個(gè)基層作為指導(dǎo)文件，以避免各個(gè)部門(mén)組織稅收約談時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不一、方法各異。

3建立科學(xué)的納稅評(píng)估機(jī)制。要使稅收約談取得實(shí)際效果，就必須建立一套科學(xué)的納稅評(píng)估機(jī)制，這是提出約談的基礎(chǔ)。但也不僅僅限于為約談服務(wù)。納稅評(píng)估機(jī)制必須解決四個(gè)方面的問(wèn)題：一是如何促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信納稅。通過(guò)對(duì)不同信譽(yù)等級(jí)納稅人實(shí)行不同的征管措施，形成良好的激勵(lì)體制，營(yíng)造依法納稅的氛圍。二是如何掌握稅源基礎(chǔ)并控制稅源變化趨勢(shì)，為微觀稅源分析奠定資料基礎(chǔ)，為宏觀決策提供科學(xué)依據(jù)。三是建立稅務(wù)部門(mén)與納稅人之間的函告和約談制度，幫助納稅人準(zhǔn)確理解和遵守稅法。四是如何有效打擊各種偷逃稅行為。當(dāng)前，我們第一要完善納稅梯度監(jiān)控體系；第二要建立納稅評(píng)估情報(bào)研究系統(tǒng)；第三要不斷完善評(píng)估指標(biāo)體系；第四要強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)人才培訓(xùn)，提高評(píng)估的準(zhǔn)確度。口’

4明確界定稅務(wù)稽查約談制度中納稅人的權(quán)利和義務(wù)。稅務(wù)稽查約談制度首先應(yīng)當(dāng)明確納稅人的相關(guān)義務(wù)和不履行義務(wù)的法律后果，從而增強(qiáng)約談制度的潛在威懾力，提高約談制度的實(shí)施效果。對(duì)于納稅人的相關(guān)義務(wù)，我國(guó)當(dāng)前許多地方性的稅務(wù)稽查約談制度都有一些規(guī)定。例如，北京市地稅局《實(shí)施辦法》第九條就明確規(guī)定：“稅務(wù)函告、約談過(guò)程中，可根據(jù)需要使用《提供納稅資料通知書(shū)》，責(zé)成納稅人、扣繳義務(wù)人提供有關(guān)涉稅資料。”但這類(lèi)規(guī)定對(duì)于納稅人的義務(wù)還不夠明確。例如，對(duì)于納稅人是否有義務(wù)如實(shí)回答稅務(wù)機(jī)關(guān)的問(wèn)題；納稅人拒絕回答稅務(wù)官員的問(wèn)題、提供虛假資料是否可以認(rèn)定為不履行合作義務(wù)等沒(méi)有做進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)定。此外，納稅人不履行合作義務(wù)應(yīng)當(dāng)給予何種處理，也沒(méi)有更為詳細(xì)的規(guī)定。大多數(shù)規(guī)定僅以稅務(wù)機(jī)關(guān)立案查處作為主要的后果。

筆者認(rèn)為，納稅人在稅務(wù)稽查約談制度中需要承擔(dān)如實(shí)回答稅務(wù)機(jī)關(guān)詢問(wèn)的義務(wù)；對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)提出的疑問(wèn)，有予以澄清并盡量提供證據(jù)加以證實(shí)的義務(wù)；對(duì)于關(guān)鍵問(wèn)題的回答，如果編造虛假事實(shí)進(jìn)行掩飾、搪塞或提供虛假證據(jù)的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)停止約談，進(jìn)行嚴(yán)厲查處；對(duì)于納稅人在稅務(wù)稽查約談中可以提出的證據(jù)而故意拒絕的，可以明確規(guī)定納稅人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)其不利的認(rèn)定后果。例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以做出相反的推斷意見(jiàn)或依據(jù)推斷做出定稅決定。如經(jīng)確定納稅人構(gòu)成違法或犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)給予較重的罰款處罰或給予悔罪態(tài)度不好的認(rèn)定。

在納稅人權(quán)利方面，從提倡納稅服務(wù)和公平原則的角度來(lái)看，稅務(wù)稽查約談制度中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定納稅人的如下權(quán)利：納稅人在約談之前的合理時(shí)間有權(quán)獲得必要的通知，不能搞突襲式的約談；納稅人有申請(qǐng)回避的權(quán)利；納稅人有權(quán)被告知約談的程序和約談可能導(dǎo)致的后果；納稅人有權(quán)就稅收專(zhuān)業(yè)問(wèn)題聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)師作為約談?lì)檰?wèn)；約談過(guò)程必須在合理的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行和完成。不能搞成變相的羈押；約談過(guò)程不能采取誘供、逼供等不合理的方式；約談的筆錄應(yīng)當(dāng)允許納稅人過(guò)目，并進(jìn)行修改等；此外，還應(yīng)當(dāng)允許納稅人有拒絕約談的權(quán)利。

5嚴(yán)格確定稅務(wù)稽查約談制度中稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)主要是從程序正當(dāng)要求的角度進(jìn)行設(shè)計(jì)的。例如，稅務(wù)稽查約談機(jī)構(gòu)的人員具有必要的獨(dú)立性，必須獨(dú)立于稅務(wù)稽查審案人員，和被稽查對(duì)象沒(méi)有直接的利害關(guān)系或其他足以影響約談制度實(shí)施的關(guān)系；稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向約談對(duì)象發(fā)出通知，約請(qǐng)其財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人或單位負(fù)責(zé)人到稅務(wù)機(jī)關(guān)固定場(chǎng)所就有關(guān)涉稅問(wèn)題進(jìn)行面談；稅務(wù)稽查約談?dòng)蓛擅騼擅陨隙悇?wù)人員進(jìn)行；約談時(shí)，稅務(wù)人員應(yīng)當(dāng)出示稅務(wù)檢查證，對(duì)約談情況應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄，并將記錄內(nèi)容交予被約談人確定后簽字，等等。

此外，正如上文提到，要有效發(fā)揮稅務(wù)稽查約談制度的功能，還必須賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)必要的裁量權(quán)。尤其是應(yīng)當(dāng)考慮給予稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)稽查約談制度中和納稅人就稅款和處罰進(jìn)行妥協(xié)的裁量權(quán)。我國(guó)目前稅務(wù)稽查的現(xiàn)狀是：納稅遵從度較低，大多數(shù)被立案稽查的涉稅案件事實(shí)上都屬于有稅務(wù)違法行為的案件。只是由于稅務(wù)稽查資源的有限性和證據(jù)收集能力的局限性，許多案件不能一查到底或無(wú)法落案。稅務(wù)稽查約談制度的引進(jìn)，在某種程度上就是以對(duì)違法納稅人從輕、減輕和免除處罰作為代價(jià)，換取納稅人自查自糾，從而降低稽查成本，提高稽查工作的效率，進(jìn)一步擴(kuò)大稽查面，最終提高納稅遵從度。在這種情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)違法納稅人的從輕、減輕和免除處罰決定必須獲得稅法乃至刑法上的法律依據(jù)。

6樹(shù)立“服務(wù)型”的納稅評(píng)估稅務(wù)約談理念。納稅評(píng)估是稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家有關(guān)稅收法律法規(guī)和政策的規(guī)定，運(yùn)用信息化手段和其他技術(shù)方法，對(duì)納稅人納稅申報(bào)的完整性、真實(shí)性進(jìn)行審核分析，對(duì)納稅人依法履行納稅義務(wù)的準(zhǔn)確程度做出綜合評(píng)定，并發(fā)現(xiàn)納稅人在納稅過(guò)程中存在的各類(lèi)問(wèn)題，督促和輔導(dǎo)納稅人進(jìn)行自查自糾的一項(xiàng)綜合性管理服務(wù)活動(dòng)，是加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人親和關(guān)系的一個(gè)有效載體。納稅評(píng)估稅務(wù)約談的主要目的是促進(jìn)納稅人準(zhǔn)確核算應(yīng)納稅款，提高依法履行納稅義務(wù)的能力；堵塞稅收漏洞，完善征管制度，提高征管質(zhì)量和效率；增強(qiáng)稽查選案的準(zhǔn)確性，提高稽查工作效率。評(píng)估手段上要體現(xiàn)服務(wù)性、教育性、完善性，工作中要注意方法，切不可把納稅評(píng)估部門(mén)變成第二稽查機(jī)構(gòu)。對(duì)評(píng)估所需的資料，凡納稅人已向稅務(wù)部門(mén)報(bào)送過(guò)的，評(píng)估人員不得再次要求納稅人提供。稅務(wù)約談是最能體現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)為納稅人服務(wù)的環(huán)節(jié)。首先，約談活動(dòng)是在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的固定場(chǎng)所進(jìn)行，避免了因稅務(wù)人員到納稅人的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所去而可能給納稅人帶來(lái)的不便。其次，稅務(wù)約談以促進(jìn)納稅人誠(chéng)信納稅為前提，充分尊重納稅人的合法權(quán)益，在約談、舉證環(huán)節(jié)給納稅人以足夠的陳述、申辯時(shí)間。充分解釋其納稅行為是否真實(shí)。發(fā)送給納稅人的文書(shū)要清晰、完整、準(zhǔn)確地告知納稅人的權(quán)利和評(píng)估結(jié)果，保證行政行為的合法有效。第三，各稅務(wù)管理所要指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)稅務(wù)約談工作，在對(duì)納稅人進(jìn)行約談后，應(yīng)要求納稅人在20個(gè)工作日內(nèi)就涉稅問(wèn)題進(jìn)行自查，報(bào)《稅務(wù)約談自查報(bào)告表》。納稅人經(jīng)自查存在應(yīng)繳未繳或者少繳稅款，應(yīng)在規(guī)定自查期限內(nèi)辦理納稅申報(bào)并補(bǔ)繳稅款。納稅人按規(guī)定進(jìn)行自查自糾，并已依法糾正的，稅務(wù)機(jī)關(guān)不再實(shí)施稅務(wù)稽查。第四，通過(guò)約談可以讓當(dāng)事人知道存在納稅差異的事實(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)要求其在一定期限內(nèi)進(jìn)行自查，只要當(dāng)事人能及時(shí)補(bǔ)繳稅款和滯納金，稅務(wù)機(jī)關(guān)就不能再對(duì)其進(jìn)行處罰，這樣，可以使納稅人在很大程度上避免由于受處罰而產(chǎn)生額外的支出。第五，納稅人對(duì)稅收政策的具體執(zhí)行問(wèn)題有異議的，稅務(wù)所應(yīng)將有爭(zhēng)議的問(wèn)題上報(bào)區(qū)局，由區(qū)局根據(jù)有關(guān)稅收政策的規(guī)定進(jìn)行正確的認(rèn)定，給納稅人以明確的答復(fù)。如有納稅人拒絕約談?shì)o導(dǎo)或未進(jìn)行自查的，或發(fā)現(xiàn)納稅人存在故意偷逃稅行為和其他違規(guī)違法行為的。應(yīng)及時(shí)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查或立即實(shí)施稅務(wù)稽查。