公共選擇財政制度論文

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摘要]公共選擇原理的三大基本視角包括：選舉機制失靈視角、政府失靈視角和財政正義視角。我國財政制度應由“威權型財政體制”轉向“公共財政體制”進而向“民主財政體制”的制度演進。

一、公共選擇原理的基本視角

由詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）和戈登·圖洛克（GordonTullock）創立的公共選擇學派開辟了“以個人自由為基礎的社會秩序”的理性視野，他們將經濟學的若干分析范式應用于政治科學、尤其是政治決策方面，提出三條評價政府公共決策水平的原則：（1）選舉機制失靈原則：沒有一種理想的機制能夠將所有的個人偏好綜合為社會選擇；（2）政府失靈原則：政府干預不能提高經濟效率或導致相對公平的收入再分配；（3）財政正義原則：正義的財政制度應該是使從個人偏好推導出來的“效率”標準和從外部來源（外部價值尺度）推導出來的“平等”標準想結合的制度，即對個人來說“有效率的財政制度也是公平的，或公平的財政制度也是有效率的”[1].本文首先從政府失靈原則視角考察制度因素對我國現行財政政策和財政風險的影響；其次從財政正義視角分析當前基層財政體制的缺陷以及由此帶來的財政非正義現象；最后，從選舉機制失靈的視角探討我國財政制度的演進思路和方向，得出的結論是：我國的財政制度應該遵循由“威權型財政體制”向“公共財政體制”進而“民主財政體制”的制度演進方向，其中，選舉機制失靈原則對財政制度演進的分析具有總攬的意義。

二、政府失靈視角下的財政政策與財政風險

政府失靈本質上是制度缺失、不均衡和不完善造成的。當前財政政策運用失當和財政風險的不斷聚積則是由現行財政制度的不合理安排造成的。具體地講，由于財政分權、財政預算、收支與擔保、轉移支付等制度的缺失、不均衡或不完善，不但造成政府財政決策過程中的隨意性、片面性以及由此帶來的財政政策運用失當，而且也加劇了財政風險的聚積。

（一）、財政政策運用失當的制度性因素

當前，關于財政政策運用失當的討論中，“積極財政政策”應否“淡出”成了一個熱點。相當一部分專家認為積極財政政策運用過度（金人慶，2004；高培勇，2004；呂煒，2003，2004），不僅未能打通儲蓄———投資（民間投資）的主渠道，而且使財政支出不斷擴張內生為經濟進一步增長的必要條件，積極財政政策短期內難以真正淡出，同時也影響到了經濟自主增長能力的有效恢復。表面上積極財政政策的運用過度是中央政府的事，但地方財政的積極響應也起到了推波助瀾的作用，因此積極財政政策的連續運用導致的最大隱患并非表現在可測度的國債負擔率、國債依存度以及國債償債率等顯性指標上，而主要表現在政府尤其是地方政府擴張性沖動后造成的隱性負債、隱性擔保和有負債等難以測度的指標上，根據2002年國家審計署對中西部十個省、市的49個縣（市）的財政收支情況的審計，發現截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算反映赤字的7.2億元的147%，累計債務達到163億元，相當于當年可用財力的2.1倍[2].如果說，積極財政政策運用過度是政府失靈的一個表現，那么，該現象主要是由財政分權制度在制度內的非均衡性以及制度間的非兼容性造成的。財政分權制度在制度內的非均衡性導致：（1）政府與市場的權力邊界模糊，使得財政政策的出臺或者帶有政府越位、錯位和缺位的特征，或者帶有長官意志的特征，決策的科學性、民主性、延續性和政策施用的范圍和限度難免要打折扣；（2）中央政府與地方政府以及地方各級政府之間的權力邊界模糊，導致下級政府熱衷于各種擴張性的“準財政活動”，而由此導致的“或有負債”風險卻拋給了上級政府，最后風險將倒逼回中央政府；（3）地方政府與相應的立法、司法機構的權力邊界模糊[3]，使得地方人大對同級政府財政預算、支出尤其是預算外收入支出的監督流于形式，缺乏權力制衡和監督制度保障，使得地方政策執行者忽視統籌協調和可持續發展的戰略思維，不關心公共支出的方向、數量和效率，造成了大量的無效投入和浪費，地方財政也陷入了入不敷出的窘境。財政分權制度在制度間的非兼容性表現在現行的基層民主政治制度、官員選拔、任用、績效考核制度與財政分權制度不配套甚至相沖突，使得財政分權僅僅表現為財政資源和利益的再分配，而沒有從制度上改變地方官員的決策、考核和監督方式，也就難以避免地方的擴張性政策沖動造成的政府失靈。

（二）財政風險積聚的制度性因素

中國的財政風險主要表現為隱性風險。造成隱性風險積聚的制度性因素主要包括：（1）政府———國企在委托環節上的產權制度配置模糊，導致財政對國企虧損承擔“兜底”的作用；（2）財政預算外收支制度缺失，“準財政”活動泛濫而無約束，導致地方政府債臺高筑；（3）政府融資及擔保制度的缺失，主要以政府對國有商業銀行、國有政策性銀行、資產管理公司、其他金融機構、國有企業和社保基金的隱性擔保為主要形式[4]，由于可能出現的道德風險（moralhazard）問題，這些隱性擔保最終會部分或全部的以顯性債務的形式轉嫁給擔保方———各級政府；（4）信息披露制度的缺失；（5）財政風險預警、規避、評估、監控和準備金制度[5]的缺失；（6）轉移支付制度的不完善，尤其對中西部縣鄉財政的轉移支付沒有形成制度，使得自主經營的中西部縣鄉財政難以為繼；（7）國債發行的規模控制（比如建立相應的規模控制模型）及期限（短期、中期、長期）配置制度不完善；（8）財政支出長期決策機制不完善；（9）社會保障制度不完善等等。總的看來，政府失靈主要表現在制度供給滯后，導致現階段的財政風險具有隱性和制度外的基本特征，因此，國內外眾多專家對當前中國財政風險的量化估計還存在著較大的差異，比如：馬栓友（2001）運用財政風險矩陣對我國公共部門債務進行估算，指出單國內債務負擔率1999年合計以經達72.4%，財政潛在風險已經很大[6]；劉尚希、趙全厚（2002）的估計是2000年中國政府總債務規模占到當年GDP的130.6%，其中或有債務占GDP的比重為65.6%[7]；世界銀行高級經濟學家PieterButtellier（2001a）估計2000年中國國家總債務規模為125%———183%（未包括地方政府和國有企業的債務）[8]；據趙曉估計，中國的“國家綜合負債率”至少在70%，已經超過亞洲許多國家和歐盟（60%）、美國（60%）的水平[9]，盡管存在評估的差異，但中國的隱性財政風險已經積聚到很高的水平卻是不爭的事實，需要政府高度警惕財政風險的積聚，盡早地從制度建設、供給和完善的角度來防范和化解風險，做到未雨綢繆。

三、財政政正義視角下的基層財政體制缺陷分析

基層財政體制的非正義性是通過基層政府行為表現出來的。如今的基層政府對上具有信息優勢，對下具有權力優勢。他們既不是“民選”政府，也不完全是中央政府在基層的人，其行為只可能服務于他們特殊的集團利益、部門利益乃至個人利益，再加上地方人大對同級政府的監督不力，失去約束的基層政府難免會運用手中的行政、財政和暴力權能大肆“與民爭利”，攫取壟斷租金，形成對“納稅人”的實質性“掠奪”，這就毀滅了財政正義原則，至于現實中的某些村、鄉、鎮干部欺上壓下、橫征暴斂、魚肉百姓乃至草菅人命的嚴酷畫面，正如《中國農民調查》的兩位作者描述的那樣，已經無法用言語來表達：

“原先存留在我們印象中的那一幅幅鄉間風俗畫，不過是遙遠而虛幻的田園牧歌，或者說，是過慣了都市浮躁生活的城里人對鄉間的一種向往。現實中生活中的農村并非如此，或者說，農民眼中的農村并非如此，他們沒有

這樣的閑情逸致，他們活得很累、很沉重。……我們看到了你想像不到的貧窮，想像不到的罪惡，想像不到的苦難，想像不到的無奈，想像不到的抗爭，想像不到的沉默，想像不到的感動，想像不到的悲壯……”[10]

財政正義原則應當是一個歷史范疇。盡管近年來出現了李昌平這樣為民鼓與呼的基層干部，但正如周梅森先生所說的那樣，中國的問題是不能寄希望于包打天下的“清官”的，唯有制度建設才能一勞永逸地解決問題。靠人與靠制度，孰重孰輕，這里不言自明。當前，亟須通過恰當的財政制度安排來實現公民（納稅人）的自由，承載公民的平等，保障公民應享受的權利和應盡的義務。

財政正義原則的要旨是實現從個人偏好推導出來的“效率”標準和從外部“來源”（即外部價值尺度）推導出來的“平等”標準相融合，但正如布坎南本人所說的那樣“效率和平等不僅代表不同的、常常相互沖突的目標，而且他們在哲學上也是不同的，最終是從兩套完全不同的價值準則中推導出來的”[11]，因此，財政“效率”與“平等”二重標準融合的實現只能依賴于獨立于各利益集團、具有普適性質的制度設計之上，換言之，基層財政要實現正義原則，必然要設計出滿足所在地公民（納稅人）的集體選擇意愿的財政制度，鑒于我國尚不具備“直選式”民主政治制度基礎[12]，因此，設計出納稅人———基層立法機構（基層人大）———基層政府的委托式的公共財政體制就是比較現實、可行的選擇了。

四、選舉機制失靈視角下的財政制度演進方向：確立民主財政制度的最高目標

選舉機制失靈原則是公共選擇學派的理論基點。選舉機制失靈的原因在于“公共服務的目的在于為集體的所有成員提供‘普遍’的利益，而將這些利益中的個體化份額分離出來是很困難的”[13]，換言之，由于每個人的目標函數存在著差異性，公共利益從來都不是完全統一的，阿羅的不可能性定理也告訴我們社會福利函數的均衡點是不可能擴展到社會福利曲線的邊緣最大值處的。更進一步，如果按照布坎南對公共選擇過程中的鐵三角劃分[14]：代表利益集團的微觀主體（企業和居民）與代表立法者聯盟的上級政府和代表行政機構的地方政府之間在公共利益問題上很難達成“一致意見”，再加上“搭便車”行為的大量存在和獲取有關可選擇對象的預期效果的信息是一個費用昂貴的過程[15]，必然難以找到一種使地區福利達到最大化的公共決策機制，但在現實中，我們不能因為找不到一種最優的綜合個人偏好的社會選擇機制而排斥適用于絕大多數人、并由政府提供的公共商品和服務，這正如完全競爭市場中，盡管眾人皆知存在市場失靈，但大多數人還是自覺接受由這種并非盡善盡美機制所決定的價格一樣，因此，現階段主要任務不是排斥或接受的問題，當務之急是尋求次優的財政制度供給。

（一）建立公共財政制度的緊迫性

傳統的“威權型財政制度”使得政府高度集權，其行為缺乏必要的約束，同時，由于干部選拔、晉升、考核的評價體系和指標相對單一，使得地方官員的財政決策往往內生于干部任用制度，表現在熱衷于搞政績工程、升級達標工程，而忽略科學、統籌和可持續的發展策略。歷史的經驗一再表明：“威權型財政體制”不僅難以提供次優的公共商品和服務，甚至還可能造成極大的負效用，譬如河南省靈寶市豫靈鎮1994年提出“大借債，大開發”，大建高檔賓館及城鎮配套設施，結果欠下一個億的“政績債”，該鎮人口6萬，人均債務1600多元，按目前的還款速度，至少需要100年，又比如河南省盧氏縣是國家級貧困縣，耗巨資搞夜景工程、綠色工程、隔離帶工程等，背負了沉重的財政負擔，可該縣領導一時間被稱為“政績非凡”[16].根據制度變遷的基本原理“維持一種無效率的制度安排和國家不能采取行動來消除制度不均衡，這二者都屬于政策失敗”[17]，謀求新的財政制度安排的任務已顯得非常緊迫。根據我國的實際情況，當前宜建立起公共財政的制度安排，而把財政制度向民主財政制度的演進作為最高目標。公共財政體制的本質要求是要實現“公共產品與私人產品生產的邊際轉換率，與居民消費這兩種產品時得到的福利邊際替代率相等，使福利達到最大化”[18]，如前所述，福利最大化的實現是有困難的，但根據中國制度變遷自上而下的“強制性”設計規律，以及降低制度供給過程的交易費用的基本思路，現階段建立公共財政的制度安排是最合適、最有針對性也是最具可操作性的，因為它強調從政府的角度來配置公共資源，只要處理好政府與市場（微觀主體），中央和地方，行政部門與立法、司法機構的權力分配和邊界問題，公共財政的制度安排就可以在政府主導的制度變遷過程中建立起來，至于公共財政制度難以真正實現福利最大化的原因，不外乎是由制度設計過程中統治者的偏好和有界理性、意識形態剛性、官僚政治、集團利益沖突和社會科學知識的局限性造成的，但只要該制度變遷能滿足基層大多數群眾對公共產品的需求，且能夠對利益受損者進行補償和贖買，公共財政體制就會受到基層群眾的衷心擁護，中央政府在基層的合法性基礎就會更加鞏固。

（二）確立民主財政制度的遠期目標

“權利永遠不能超越社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會文化發展”[19].意味著旨在實現政治平等、經濟平等、人格平等、機會平等、權利和義務平等的民主財政制度只宜作為財政制度演進的遠期目標，不能寄希望通過短期內畢其功于一役地制度設計來實現上述若干平等，歷史上人為的制度設計歸于失敗的經驗教訓（如巴黎公社的失敗）值得總結。“生產方式的制度性供給和實現，從根本上講取決于生產力的發展水平，平等的最終實現是以社會方式發展、變革為基礎的漫長歷史進程”[20]，民主財政制度本身是內生于自下而上的選舉、決策和監督運行機制的，超越歷史發展階段過早地安排這一制度會與現行的政治經濟體制發生不必要的沖突，鑒于其可能帶來的風險，因此，將其作為制度演進的遠期目標是最合適的。

[注釋]

[1][11][13][15]布坎南，民主財政論[M].北京：商務印書館，2002

[2][5]劉尚希，中國財政風險的制度特征：“風險大鍋飯”[J].管理世界，2004（5）。

[3]王瑋，我國的財政分權改革：現狀分析與戰略選擇[J].人文雜志，2003（6）。

[4]盧文鵬，尹晨，隱性擔保、補償替代與政府債務[J].財貿經濟，2004（1）。

[6]馬栓友，中國公共部門債務和赤字的可持續性分析[J].經濟研究，2001（8）。

[7]劉尚希、趙全厚，政府債務：風險狀況的初步分析[J].管理世界，2002（5）。

[8]Pieter，Bottellier，ImplicationsofWTOMembershipforChina‘sState-OwnedBanksandtheManagementofPublicFinances：IssuesandStrategies.WorkingPaper，2001

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[10]陳桂棣，春桃。中國農民調查[M].北京：人民文學出版社，2004.[

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[參考文獻]

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