公共財(cái)政與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力研究論文

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從當(dāng)前的財(cái)政改革來(lái)看，建立公共財(cái)政的政策思路是與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的政策取向一脈相承的。從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)目前所進(jìn)行的構(gòu)建公共財(cái)政的努力是有助于促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高的。

一、產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策：提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的兩種政策取向

產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力指的是某個(gè)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)（含國(guó)內(nèi)外同類產(chǎn)品與服務(wù)市場(chǎng)，國(guó)內(nèi)外替代或相關(guān)產(chǎn)品與服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)），并在競(jìng)爭(zhēng)求得生存與發(fā)展的整體能力，其主要包括產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的市場(chǎng)份額，產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量，商業(yè)信譽(yù)，技術(shù)水平，管理水平，市場(chǎng)適應(yīng)性等多方面的能力。從提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等目標(biāo)看，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策有著共同之處；但無(wú)論是從理論依據(jù)還是從政策手段春，二者之間都有著重大的差別：

產(chǎn)業(yè)政策一般以經(jīng)濟(jì)后起國(guó)家的“市場(chǎng)殘缺”和“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”為理論依據(jù)?！笆袌?chǎng)殘缺”有別于我們通常所指的像公共產(chǎn)品、外部性、壟斷、分配不公、宏觀經(jīng)濟(jì)總量失衡等所謂的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象，而是指經(jīng)濟(jì)后起國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行由于缺乏相應(yīng)的制度體系作為支撐，從而導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法穩(wěn)健運(yùn)行。如果說(shuō)市場(chǎng)失靈是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家都具有的共性的話，那么市場(chǎng)殘缺則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國(guó)家的特性。經(jīng)濟(jì)后進(jìn)國(guó)家的市場(chǎng)殘缺主要表現(xiàn)在：國(guó)民經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)化程度低；市場(chǎng)主體發(fā)育不完全，其結(jié)構(gòu)和行為往往是扭曲的；市場(chǎng)體系不完整，商品市場(chǎng)與要素市場(chǎng)割裂，要素市場(chǎng)發(fā)展緩慢；市場(chǎng)信息經(jīng)常阻滯與失真；最為嚴(yán)重的是，由于缺乏相應(yīng)的法律制度框架作為保障，后進(jìn)國(guó)家市場(chǎng)中正常的交易活動(dòng)和信用行為無(wú)法得到應(yīng)有的保護(hù)?！昂蟀l(fā)優(yōu)勢(shì)”則是指因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的規(guī)律性所產(chǎn)生的可模仿性，由于后進(jìn)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次往往較低，因此可以向先進(jìn)國(guó)家引進(jìn)、學(xué)習(xí)并模仿已有的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)積累，從而可以少走彎路，縮短實(shí)現(xiàn)工業(yè)化所需的時(shí)間?！笆袌?chǎng)殘缺”與“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”的存在，決定著后進(jìn)國(guó)家必須在實(shí)行趕超戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的道路上另辟蹊徑。

產(chǎn)業(yè)政策的基本立論是，如果缺乏政府直接的或間接的財(cái)政、金融外貿(mào)等方面的支持，企業(yè)就難以有效地進(jìn)行技術(shù)改造、產(chǎn)品開發(fā)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而會(huì)影響到企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，并最終削弱一國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。因此，推行產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)家都十分強(qiáng)調(diào)政府在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用。政府一方面強(qiáng)制性地移植市場(chǎng)制度，培育市場(chǎng)主體，以克服市場(chǎng)殘缺；另一方面則根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)規(guī)律，選擇并確立戰(zhàn)略性的、具有較大關(guān)聯(lián)效應(yīng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)部門，通過(guò)財(cái)政、金融、管制、外貿(mào)等政策手段，大力予以政策上的傾斜，保護(hù)和扶植其發(fā)展，迅速促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。因此，在提高一國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力方面，產(chǎn)業(yè)政策遵循如下的思路：

“市場(chǎng)殘缺”與“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”→政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)干預(yù)→傾斜式的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略→旨在保護(hù)、扶持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策設(shè)計(jì)→提高產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

競(jìng)爭(zhēng)政策是政府為維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效競(jìng)爭(zhēng)而確立的經(jīng)濟(jì)政策與法律體系的總和，它以“市場(chǎng)有效”和“政府失靈”為理念，倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的自由民主化，主張借助有效的法律框架和實(shí)施機(jī)制，創(chuàng)造公平、透明的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，限制壟斷。競(jìng)爭(zhēng)政策的目標(biāo)指向是由各種原因而不斷衍生出來(lái)的對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的侵蝕和破壞因素。從提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的角度看，競(jìng)爭(zhēng)政策并不為特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供保護(hù)與扶持，而是為置身于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各類主體創(chuàng)造公平、透明的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，因?yàn)橐粋€(gè)公平、透明的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)本身就能夠?yàn)橐粐?guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)提供至為強(qiáng)大的動(dòng)力和源泉。也就是說(shuō)，在一個(gè)供求雙方都存在足夠數(shù)量的獨(dú)立參與者的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)上，每個(gè)參與者為了能夠在相互爭(zhēng)奪中成交，需要向來(lái)自另一方的伙伴提供優(yōu)惠條件，包括低于同一方的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格，優(yōu)惠的支付條件和供給條件，優(yōu)異的產(chǎn)品質(zhì)量和售后服務(wù)等等，而產(chǎn)品和技術(shù)的創(chuàng)新則是當(dāng)事者最重要的競(jìng)爭(zhēng)策略。因此，競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)提供了激勵(lì)產(chǎn)品和技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力，從而為各種新的想法、新的技術(shù)、新的組織、新的管理方法提供了演練場(chǎng)和試驗(yàn)地，一旦技術(shù)與組織創(chuàng)新獲得成功，就能夠在市場(chǎng)上贏得回報(bào)。在此過(guò)程中，一個(gè)個(gè)富有生機(jī)活力的企業(yè)就會(huì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，而產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力自然就會(huì)因之而得到進(jìn)一步的提升。所以，競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)本身雖不直接青睞于哪個(gè)產(chǎn)業(yè)，卻能夠依靠自身的力量，極大地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。由此，競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提高的思路如下：

“市場(chǎng)有效”與“政府失靈”→政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的弱干預(yù)→自然演進(jìn)式的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略→旨在為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造透明、公平的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的政策設(shè)計(jì)→提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

表1財(cái)政政策及制度作為產(chǎn)業(yè)政策工具的內(nèi)容

資料來(lái)源：根據(jù)江小娟（1996.pp.80）整理并補(bǔ)充

二、產(chǎn)業(yè)政策取向之下的傾斜式財(cái)政政策

產(chǎn)業(yè)政策的推行實(shí)際上是政府借助一定的政策工具對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展加以干預(yù)的過(guò)程。按照政府的干預(yù)方式劃分，改革開放以來(lái)，我國(guó)推行產(chǎn)業(yè)政策所采用的手段可以分為政府直接干預(yù)型和間接引導(dǎo)型兩類，每一類又可以分為支持型和限制型兩種。因此，產(chǎn)業(yè)政策手段可以分為以下四種類型：直接干預(yù)型支持手段；直接干預(yù)型限制手段；間接引導(dǎo)型支持手段；間接引導(dǎo)型限制手段。依此，我們可以把財(cái)政政策及制度作為產(chǎn)業(yè)政策工具的內(nèi)容歸結(jié)為表1：

在我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程中，傾斜式的財(cái)政政策及制度作為產(chǎn)業(yè)政策工具加以運(yùn)用的形式主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，政府為產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施籌措資金。在財(cái)政收入比重下降的情況下，國(guó)家于1979年開始以舉債的方式集中資金，所取得的債務(wù)收入除用于還本付息外，大部分用于建設(shè)性財(cái)政支出，支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。比如，1994年國(guó)家債務(wù)收入的56.9％用于支持建設(shè)性支出，而42.4％用于償還國(guó)內(nèi)外債務(wù)（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，1995）。為了支持能源、交通重點(diǎn)建設(shè)，政府于1983年起征集國(guó)家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金，征集范圍包括國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)團(tuán)體、部隊(duì)和地方政府的各項(xiàng)預(yù)算外資金，以及這些單位所管的城鎮(zhèn)集體企業(yè)繳納所得稅后的利潤(rùn)。直到1994年實(shí)行新稅制、取消對(duì)國(guó)有企業(yè)征收該基金之前，國(guó)家財(cái)政每年征集的該項(xiàng)基金大致都在100億元以上。

第二，國(guó)家對(duì)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)或地區(qū)實(shí)行低稅率、減免稅、加速折舊、投資抵免、再投資退稅、出口退稅等稅收優(yōu)惠政策，對(duì)限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)則實(shí)行高稅率，征收附加費(fèi)的方法。這方面的例子不勝枚舉。比如，能源、交通運(yùn)輸、郵電通信等基礎(chǔ)行業(yè)很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)都是我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策保護(hù)和扶持的對(duì)象，因而一直是稅收優(yōu)惠政策的受益者。我國(guó)現(xiàn)行稅制規(guī)定，新辦的從事交通運(yùn)輸業(yè)、郵電通信業(yè)的企業(yè)和經(jīng)營(yíng)單位，可以從開業(yè)之日起，第一年免征企業(yè)所得稅，第二年減半征收企業(yè)所得稅。另外，從事能源、交通、港口、碼頭等項(xiàng)目的外商投資企業(yè)，經(jīng)過(guò)國(guó)家稅務(wù)總局批準(zhǔn)，可以減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。等等。

在20世紀(jì)80年代中期以前，我國(guó)建設(shè)的重點(diǎn)在東部，政策大量向東部?jī)A斜。在以特區(qū)為龍頭的對(duì)外開放中，稅收優(yōu)惠是國(guó)家用以吸引外資和技術(shù)的重要經(jīng)濟(jì)杠桿。我國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)行的一套涉外稅收優(yōu)惠政策包括：（1）對(duì)外商投資企業(yè)不分經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和隸屬關(guān)系，一律實(shí)行15％的所得稅稅率。（2）特區(qū)三資企業(yè)還享受“兩免三減”和“從第一個(gè)獲利年度開始納稅”的優(yōu)惠政策。（3）除交通運(yùn)輸、服務(wù)、銀行、保險(xiǎn)業(yè)外，礦物油、煙、酒減半征收工商統(tǒng)一稅，其他產(chǎn)業(yè)免征工商統(tǒng)一稅。我國(guó)特區(qū)實(shí)行的稅收優(yōu)惠，既降低稅率，又定期免稅，再專項(xiàng)照顧，可謂多法兼施。后來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、沿海開放區(qū)、邊境對(duì)外開放城市、沿江開放城市、內(nèi)陸開放城市等的先后設(shè)立，以及西部大開發(fā)等的進(jìn)行，原先賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的一些優(yōu)惠政策相應(yīng)推而廣之。

第三，在對(duì)落后地區(qū)實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶持計(jì)劃中，財(cái)政充當(dāng)著重要角色。20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)家以“支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展基金”、“三西（山西、陜西、蒙西）農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)基金”、“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”、“支持不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)貸款”、“扶貧專項(xiàng)貼息貸款”等形式向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)提高財(cái)政貸款和政策性貸款，支援這些地區(qū)建設(shè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展當(dāng)?shù)鼐哂匈Y源優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。1989年，政府又撥款10億元人民幣作為墊底基金，建立了民間組織——中國(guó)扶貧基金會(huì)。1994年開始實(shí)施國(guó)家“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，該計(jì)劃得到中央和地方財(cái)政的資金支持。

第四，國(guó)家對(duì)不同類型的投資建設(shè)項(xiàng)目征收不同稅率的調(diào)節(jié)稅，這主要體現(xiàn)在1991年開始實(shí)行的《中華人民共和國(guó)固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫行條例》。該條例明確規(guī)定，根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的規(guī)模實(shí)行差別稅率，即根據(jù)國(guó)務(wù)院公布的《固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅稅目稅率表》，對(duì)不同類別的投資項(xiàng)目分別征收0.5％、10％、15％和30％等五擋不同稅率的調(diào)節(jié)稅。

第五，國(guó)家為需要加以保護(hù)和扶持的產(chǎn)業(yè)設(shè)置各種進(jìn)口關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘。這是最能明確反映我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策取向的形式之一。比如，出于保護(hù)國(guó)內(nèi)汽車工業(yè)發(fā)展的需要，1986年國(guó)家大幅度提高了轎車整車進(jìn)口減稅稅率，當(dāng)年稅率達(dá)到220％。從1992年起，基于“復(fù)關(guān)”等需要，減稅開始大幅度下調(diào)，到1997年10月三日調(diào)整為80—120％，汽車產(chǎn)品的加權(quán)平均關(guān)稅稅率約為55％。為了促進(jìn)轎車技術(shù)引進(jìn)和零部件國(guó)產(chǎn)化，國(guó)家對(duì)國(guó)產(chǎn)化率較高的車型制定了零部件進(jìn)口的優(yōu)惠稅率；部分汽車關(guān)鍵件進(jìn)口的非關(guān)稅措施已被取消。再如，長(zhǎng)期以來(lái)，為了防止國(guó)外受補(bǔ)貼的廉價(jià)農(nóng)產(chǎn)品對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場(chǎng)造成沖擊，我國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口實(shí)行保護(hù)性的關(guān)稅政策，雖對(duì)糧、棉、油進(jìn)口免征關(guān)稅，但對(duì)其他農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口則設(shè)置了50一100％以上的較高關(guān)稅率，并對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口實(shí)行計(jì)劃配額、進(jìn)口許可證、技術(shù)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)檢測(cè)等非關(guān)稅措施。

三、產(chǎn)業(yè)政策及傾斜式財(cái)政政策的有效性與內(nèi)在缺陷

一般認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策及相應(yīng)的財(cái)政、金融、管制、外貿(mào)等各種政策工具的有效運(yùn)用，需要依賴于兩方面的條件：（l）政府駕馭經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的綜合能力，包括獲取信息的能力、熟悉技術(shù)的能力、動(dòng)員資金的能力，等等。這是因?yàn)?，產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施是政府行為，只有具備這些能力，產(chǎn)業(yè)政策的正確設(shè)計(jì)才會(huì)成為可能。（2）社會(huì)各方對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的推行存在廣泛共識(shí)。由于產(chǎn)業(yè)政策在出臺(tái)后終究要由各級(jí)政府和各個(gè)企業(yè)具體執(zhí)行，這就要求社會(huì)各方對(duì)未來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的理想狀態(tài)，以及達(dá)到這一狀態(tài)所可能遇到的障礙要有廣泛的認(rèn)同感。只有這樣，才能形成對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)的一股合力。

從我國(guó)的實(shí)踐看，產(chǎn)業(yè)政策的推行及傾斜式的財(cái)政、金融、管制、外貿(mào)等政策工具的運(yùn)用的效果并不理想。那么，為什么產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果不理想？為什么產(chǎn)業(yè)政策的有效性往往無(wú)法得到充分的保證？而即便是曾經(jīng)在日本、韓國(guó)等國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策舞臺(tái)上獨(dú)領(lǐng)一時(shí)風(fēng)騷，為這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)騰飛插上了翅膀的產(chǎn)業(yè)政策，后來(lái)卻會(huì)成為國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)蕭條和爆發(fā)金融危機(jī)的誘因呢？歸根到底，這是由產(chǎn)業(yè)政策自身的缺陷所致的——首先，正確的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是成功推行產(chǎn)業(yè)政策的保護(hù)，但是由于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的復(fù)雜多變性，要始終確保萬(wàn)元一失是相當(dāng)困難的。一般說(shuō)來(lái)，后起國(guó)家在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的初期，由于一方面可以通過(guò)學(xué)習(xí)和把握先進(jìn)國(guó)家已有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變規(guī)律進(jìn)行戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的抉擇，做出正確產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的機(jī)率是較大的；另一方面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期投資項(xiàng)目之間的互補(bǔ)性較強(qiáng)，即便事后發(fā)現(xiàn)最初的政策并不準(zhǔn)確，仍有改進(jìn)的可能。這樣，推行正確產(chǎn)業(yè)政策的可能性是很大的。比如日本在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)興時(shí)期（1945—1955年）實(shí)行的對(duì)鋼鐵、煤炭、電力等基礎(chǔ)工業(yè)等采取“傾斜生產(chǎn)方式”的產(chǎn)業(yè)政策；在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期（1955－1969年）以合成纖維、石化、機(jī)械、電子、汽車工業(yè)等重化學(xué)工業(yè)為扶持對(duì)象的產(chǎn)業(yè)政策；以及20世紀(jì)70年代對(duì)集成電路、計(jì)算機(jī)、飛機(jī)等“知識(shí)密集化”產(chǎn)業(yè)的扶持政策等；都比較準(zhǔn)確地把握住了工業(yè)化進(jìn)程中促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。但是，在后起國(guó)家工業(yè)化的中后期，尤其是在趕超任務(wù)完成之后，由于在激烈競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際環(huán)境中，技術(shù)前景和市場(chǎng)機(jī)會(huì)變得越來(lái)越不確定，出現(xiàn)了不同企業(yè)間產(chǎn)品相互替代，資源相互競(jìng)爭(zhēng)的情況，此時(shí)，政府僅僅依靠少數(shù)人的決策，要對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)做出正確的判斷和選擇是很難的。

第二，正確產(chǎn)業(yè)政策的推行要求有政府強(qiáng)有力的財(cái)政、金融、管制、外貿(mào)等政策手段加以配合，并且要有社會(huì)各方對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的廣泛共識(shí)為基礎(chǔ)，而這一點(diǎn)對(duì)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我們這樣一個(gè)大國(guó)來(lái)說(shuō)是難以做到的。產(chǎn)業(yè)政策是對(duì)資源在產(chǎn)業(yè)之間的配置進(jìn)行干預(yù)的行為，牽涉到產(chǎn)業(yè)部門發(fā)展的切身利益，這使其比其他類型的經(jīng)濟(jì)政策帶有更強(qiáng)的利益再分配的性質(zhì)，因此，在政策目標(biāo)的確定上是很難達(dá)成共識(shí)的。同時(shí)，除非中央政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)與政治控制能力，以及掌握有可供支配的大量財(cái)力，否則產(chǎn)業(yè)政策的有效推行將會(huì)困難重重。

我們知道，我國(guó)的市場(chǎng)化改革進(jìn)程是以中央向地方分權(quán)和政府對(duì)企業(yè)放權(quán)為顯著特征的。在地方政府、各行各業(yè)爭(zhēng)先要求予以政策傾斜，而中央政府又不能不參考、吸收各地區(qū)、各部門的“合理”‘意見的情況下，終于出現(xiàn)了一種堪稱“世界產(chǎn)業(yè)政策之最”的局面：“在我國(guó)的第一個(gè)產(chǎn)業(yè)政策文本——《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》（1989年3月15日頒布）中，明確列為重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)有數(shù)十個(gè)，基本上囊括了所有的行業(yè)。1994年頒布的我國(guó)第一個(gè)長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)政策——《90年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要》中，重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)范圍雖然有所縮小，但是，這些產(chǎn)業(yè)加在一起，占經(jīng)濟(jì)總量的比重仍然超過(guò)一半以上。都是重點(diǎn)就無(wú)所謂重點(diǎn)，在財(cái)政資金有限、社會(huì)資源不足的情況下，要對(duì)這些產(chǎn)業(yè)都予以重點(diǎn)扶持，那是不可能的。在此情況下，產(chǎn)業(yè)政策的效果如何，可想而知。

第三，產(chǎn)業(yè)政策的強(qiáng)化必然導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)政策的弱化，這對(duì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高有害無(wú)益。競(jìng)爭(zhēng)政策倡導(dǎo)對(duì)不同的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)部門提供一視同仁的政策服務(wù)，而產(chǎn)業(yè)政策則側(cè)重于對(duì)不同企業(yè)不同行業(yè)采取差別對(duì)待的政策，使它們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)中處于不同的地位；盡管二者可以在某些場(chǎng)合起到互相補(bǔ)充和相互促進(jìn)的作用，但是在多數(shù)情況下，它們之間的兼容性是較差的。產(chǎn)業(yè)政策在通過(guò)促進(jìn)集中來(lái)形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，一般要設(shè)置相應(yīng)的行業(yè)進(jìn)入壁壘，以阻止?jié)撛诟?jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入。而處于政策保護(hù)傘之下的企業(yè)或行業(yè)，雖然有可能形成一定的規(guī)模，而由于缺少競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，往往市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)比較淡薄，危機(jī)感不強(qiáng)，創(chuàng)新動(dòng)力不足，并且經(jīng)常在產(chǎn)品和服務(wù)供給上向消費(fèi)者或其他企業(yè)索取高價(jià)，獲取壟斷利潤(rùn)。在此情況下，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力能否得到提高，自然是值得懷疑的。

第四，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施及相關(guān)政策工具的運(yùn)用以相對(duì)獨(dú)立、封閉的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系為假設(shè)前提和邏輯起點(diǎn)，這與全球經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易自由化的發(fā)展趨勢(shì)格格不入。為了促進(jìn)國(guó)內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的非常規(guī)式發(fā)展，政府不僅要在資金、技術(shù)、人員等方面給企業(yè)以支持，而且還要為企業(yè)的產(chǎn)品的銷售提供或創(chuàng)造市場(chǎng)。這一方面要保護(hù)同類產(chǎn)品、替代產(chǎn)品乃至相關(guān)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)免受外來(lái)的干擾，另一方面則要為本國(guó)企業(yè)的產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的立足創(chuàng)造條件，在此情況下，保護(hù)與扶持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要就必然會(huì)導(dǎo)致一系列關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的設(shè)置，其結(jié)果必然是走向貿(mào)易上的保護(hù)主義。于是，在民族產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力得到提升的同時(shí)，其在國(guó)際市場(chǎng)上的摩擦與沖突也變得愈益激烈。事實(shí)上，有關(guān)日本、韓國(guó)與其他工業(yè)化國(guó)家之間發(fā)生貿(mào)易爭(zhēng)端的事例，我們都是時(shí)有耳聞的了。

此外，以保護(hù)、扶持為特征的產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)的政策傾斜，這必然導(dǎo)致國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)干預(yù)。在此情況下，一支有能力監(jiān)督經(jīng)濟(jì)行為而又獨(dú)立于政治干預(yù)之外的高質(zhì)量公務(wù)員是至關(guān)重要的，因?yàn)樗橇疂崱⒏咝д幕A(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)正確的強(qiáng)政府干預(yù)的必要前提。但是，在政府長(zhǎng)期控制社會(huì)經(jīng)濟(jì)主要的資源配置權(quán)力的條件下，公務(wù)員要始終保持廉潔是相當(dāng)困難的，對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的強(qiáng)政府干預(yù)往往演化成政府腐敗的溫床。

基于上述分析，我們認(rèn)為，在相對(duì)獨(dú)立、封閉的民族經(jīng)濟(jì)體系下，動(dòng)用財(cái)政、金融、管制、外貿(mào)等手段，通過(guò)在資源配置上對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)制傾斜，在一定時(shí)期內(nèi)是有利于加速工業(yè)化進(jìn)程的。但是在完成初步工業(yè)化以后，隨著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的重大變化，這種非均衡的政策模式將逐步喪失效率，尤其是在經(jīng)濟(jì)信息化和全球化的今天，這種政策的負(fù)面影響將會(huì)越來(lái)越大。產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)在缺陷的逐步顯露，要求政府應(yīng)當(dāng)調(diào)整提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的政策重點(diǎn)，轉(zhuǎn)向推行以鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、限制壟斷為主旨的競(jìng)爭(zhēng)政策，為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造公平、透明的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而為促進(jìn)民族產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的迅速提高提供一個(gè)有力的支持環(huán)境。

四、建立公共財(cái)政與提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。

當(dāng)前，在財(cái)政政策及制度領(lǐng)域，我國(guó)正在進(jìn)行構(gòu)建公共財(cái)政基本框架的努力。公共財(cái)政是針對(duì)我國(guó)政府及其財(cái)政的活動(dòng)范圍“越位”與“缺位”并存的局面而提出的改革構(gòu)想。從研究視角看，公共財(cái)政遵循著如下的政策思路：

市場(chǎng)有效運(yùn)行→市場(chǎng)失靈→公共的或國(guó)家的介入→公共財(cái)政

可以看出，公共財(cái)政與競(jìng)爭(zhēng)政策都以“市場(chǎng)有效”作為自己的邏輯起點(diǎn)，二者均認(rèn)為，只要充分競(jìng)爭(zhēng)的條件能夠滿足，那么自發(fā)運(yùn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就能夠僅僅依靠自身的力量達(dá)到資源的有效配置狀態(tài)。因此，信賴競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，構(gòu)成公共財(cái)政與競(jìng)爭(zhēng)政策的共同基準(zhǔn)。正是有了這樣的基準(zhǔn)，所以，公共財(cái)政與競(jìng)爭(zhēng)政策的側(cè)重點(diǎn)固然有所不同——公共財(cái)政側(cè)重于明確政府及其財(cái)政在市場(chǎng)中存在的合理性，并且界定政府及其財(cái)政活動(dòng)的范圍；而競(jìng)爭(zhēng)政策側(cè)重于政府如何為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效運(yùn)作提供經(jīng)濟(jì)政策與法律保障；但是二者卻表露出諸多共通之處，其主要表現(xiàn)在：

（l）彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之所以存在公共財(cái)政的根本原因，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、反對(duì)壟斷則是競(jìng)爭(zhēng)政策的主旨所在。可見，壟斷行為作為市場(chǎng)失靈的一種情形，是競(jìng)爭(zhēng)政策加以克服和進(jìn)行矯正的基本對(duì)象；同時(shí)，由于市場(chǎng)主體往往具有回避競(jìng)爭(zhēng)壓力和風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身是很難提供有效的競(jìng)爭(zhēng)秩序的（商業(yè)道德可以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中自發(fā)形成，但是缺乏法律保障的商業(yè)道德秩序往往是脆弱的），因此，競(jìng)爭(zhēng)政策可以視為一種“公共產(chǎn)品”，設(shè)計(jì)并推行競(jìng)爭(zhēng)政策就是政府及其財(cái)政彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的具體表現(xiàn)。

（2）公共財(cái)政倡導(dǎo)為市場(chǎng)主體提供一視同仁的服務(wù)，競(jìng)爭(zhēng)政策則為市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)活動(dòng)塑造公平、透明的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。不對(duì)特定的個(gè)人、企業(yè)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)提供政策照顧或優(yōu)惠，也不對(duì)特定的個(gè)人、企業(yè)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)刻意進(jìn)行限制，是公共財(cái)政與競(jìng)爭(zhēng)政策的共同之處。

（3）公共財(cái)政認(rèn)為政府及其財(cái)政（或公共部門）的活動(dòng)只應(yīng)具有非市場(chǎng)贏利性，因此，應(yīng)當(dāng)把贏利性的機(jī)會(huì)留給私人部門；而創(chuàng)造有效的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為私人部門的贏利性活動(dòng)提供公平而公正的活動(dòng)空間，是競(jìng)爭(zhēng)政策的基本目標(biāo)。

（4）公共財(cái)政是法治化的財(cái)政，即政府及其財(cái)政部門的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)置于法律的約束之下，并接受社會(huì)公眾的監(jiān)督與制約；而競(jìng)爭(zhēng)政策作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最為基本的經(jīng)濟(jì)政策，其本身就是通過(guò)立法形式，為維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序提供保障，其中自然也包括對(duì)政府及其財(cái)政可能發(fā)生的對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不恰當(dāng)干預(yù)行為所作的法律規(guī)范。

以上分析表明，公共財(cái)政與競(jìng)爭(zhēng)政策的理論基點(diǎn)、目標(biāo)指向與具體特征等有著驚人的相似三者之間的邏輯一致性事實(shí)上意味著：公共財(cái)政取向的改革步伐每邁進(jìn)一步，就是向競(jìng)爭(zhēng)政策的推行靠攏一步；反之亦然。因此，在我國(guó)的改革進(jìn)程中，建立公共財(cái)政與推行競(jìng)爭(zhēng)政策是相輔相成、互為條件的。

建國(guó)后至今，我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程已經(jīng)越過(guò)它的初期，而步入了工業(yè)化的中后期，以產(chǎn)業(yè)政策作為基本經(jīng)濟(jì)政策的取向已經(jīng)漸漸無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)的要求。改革開放20多年來(lái)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提高的一些重要條件已經(jīng)形成，這包括：（l）基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和加工工業(yè)之間的合理比價(jià)體系已經(jīng)形成，許多基礎(chǔ)行業(yè)，如電力、化工、冶金、高速公路、港口等，已經(jīng)成為較有吸引力的投資領(lǐng)域。（2）非價(jià)格因素已經(jīng)成為大部分產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)，大企業(yè)的優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)。（3）企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)逐次“升級(jí)”。在此情況下，重在發(fā)揮少數(shù)人的知識(shí)和能力的產(chǎn)業(yè)政策不僅效果有限、成本較高，而且從根本上看，政策的副作用越來(lái)越大。由于以保護(hù)、扶持特定產(chǎn)業(yè)為特征的產(chǎn)業(yè)政策和以強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)主體提供一視同仁政策服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)政策之間的兼容性較差，因此，以產(chǎn)業(yè)政策作為經(jīng)濟(jì)政策的基本取向，必然會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所允許并鼓勵(lì)更多的人參與創(chuàng)新并獲得發(fā)展的空間和機(jī)會(huì)受到阻礙，過(guò)分強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)果，必然會(huì)導(dǎo)致大量的創(chuàng)新能力和發(fā)展機(jī)會(huì)在無(wú)形中被扼殺，從而影響我國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高。

最后必須指出的是，強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政取向，并不完全否定政府及其財(cái)政在特定場(chǎng)合的積極、主動(dòng)干預(yù)；強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策取向，也不完全排斥保護(hù)性、扶持性產(chǎn)業(yè)政策的作用空間；這就猶如在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的交鋒中，最優(yōu)的選擇可能是以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，而以計(jì)劃?rùn)C(jī)制為補(bǔ)充一樣。問(wèn)題的關(guān)鍵或許在于，在公共財(cái)政與競(jìng)爭(zhēng)政策尚未成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的優(yōu)先取向之前，我們應(yīng)當(dāng)著力培養(yǎng)它們、愛護(hù)它們、扶持它們罷了。