公共管理基本問題初探論文

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摘要：公共管理（學）的發展，需要我們對公共管理的主體、客體和方法等基本問題作更進一步的研究和探討，尤其要注意我國公共管理與西方公共管理的本質不同。公共事務是公共管理的起點，決定了公共行政走向公共管理的必然態勢。我國公共管理要堅決貫徹中國共產黨領導原則；要立足中國國情，用馬克思主義理論建構有中國特色的公共管理學體系。近年來，國內學界對公共管理的一些相關問題進行了深入探討，取得了可喜的成績。但是，總體上看，公共管理對我們還是一個新課題，公共管理學科發展還處在起步階段，對于公共管理領域的一些基本問題，如公共管理的主體、客體和方法，仍然需要做更進一步的研究和探討。

一、公共事務——公共管理的起點

公共管理是對公共事務的管理，沒有公共事務，就沒有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明確公共事務的內涵、性質與范圍問題。

在西方，公共事務是與私人事務相對的概念，是指提供關涉全體社會成員公共利益的公共產品與公共服務的相關活動。從根本上講，這種觀點來自社會契約論。個人經由社會契約而結成國家，在組成國家的過程中，個人把裁判糾紛等自然權利讓渡給國家，形成政治權力，由此，國家的基本職責就是管理這些個人無法完成或不愿承擔的事務，即公共事務。在這樣的邏輯下，國家管理公共事務就是要滿足社會全體成員的共同需要，當然也就是符合全體社會成員“公共利益”的。這種看法片面強調了公共事務與全體社會成員的相關性，沒有揭示出國家管理公共事務的本質，也沒有反映出國家是為誰提供公共產品與公共服務，是在保護和實現誰的利益。

我們認為，在階級社會中，所謂公共事務，是指該社會的統治階級為了把社會控制在“秩序”范圍內，推動社會發展，所進行的滿足社會成員共同需要與要求的一系列社會活動。它具有四個主要特征：一是階級性。在階級社會中，社會的公共利益必然反映出統治階級的利益要求，公共事務的具體內容也必然滿足統治階級的根本需要。二是公益性。公共事務的表現形式是公共物品與公共服務，公共物品與公共服務具有消費的非排他性，不能只為供給方單獨享有，而是會使社會成員普遍受益。因此，從形式上看，公共事務的受益對象是一定范圍的社會公眾。三是多樣性。公眾對公共物品和服務質與量方面的需求偏好千差萬別，而且呈現出不斷變化的趨勢。這就決定了公共事務種類繁多。內容廣泛，同時也決定了公共管理方式。方法的多樣化。四是層次性。公共事務所針對的是不同層次的公共問題，所涉及的社會成員范圍有大有小，由此，公共事務可分為全球性公共事務、全國性公共事務和地方性公共事務等不同層次。其中，階級性與公益性是公共事務的本質屬性，多樣性與層次性是公共事務的表現形式。

由于不同的公共事務在階級性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據這一點從理論上把公共事務分為政治性公共事務和社會性公共事務兩類。所謂政治性公共事務，是指與國家政權建設緊密相關，涉及國家政權穩定和國家政治發展的，需要依靠國家強制力加以解決的公共事務，如軍事、外交。司法、維護公共安全等。政治性公共事務具有明顯的階級性特征，但同樣具有公益性，比如，國家安全和公共安全不僅對統治階級有利，也對被統治階級有益。社會性公共事務是不必然依靠國家強制力來解決的公共事務，如教育。科技。公共交通、醫藥衛生等。這類公共事務與社會成員的切身利益休戚相關，顯示了較強的社會公益性，但在階級社會中，任何社會性公共事務同樣具有階級性，都必然反映統治階級的意志與利益。

在階級社會，國家承擔著管理兩類公共事務的職責，對政治性公共事務的管理職能稱為政治職能，對社會性公共事務的管理職能則稱為社會職能。在社會主義國家里，政治職能是為了人民當家作主，社會職能是為人民服務，提高人民的物質文化生活水平，這表明他們之間的關系是并列的，處于同等地位，其活動方向、總作用是一致的。所以，我們在政府職能轉變問題上要注意防止一種錯誤傾向，即把我國當前政府職能的轉變片面理解為以社會職能代替政治職能，強化社會職能必然要以弱化政治職能為前提。這種觀點實際上是割裂了國家職能的內在統一性。事實上，強化社會職能只是政府職能重心的轉移，并不意味著要弱化國家政治職能，相反是為了更好地實現政治職能，維護最廣大人民群眾的根本利益。

二、公共事務管理的歷史沿革及公共管理的產生

伴隨著公共事務的產生，人類社會就出現廠對公共事務管理的社會活動。從歷史上看，在不同的歷史時期，人類對公共事務的管理在主體、客體和手段方面有所不同，根據這些方面的差異，可以把公共事務管理的發展粗略地劃分為三個階段。

第一階段是早期成長階段，從公共事務管理產生之初起一直到19世紀中葉。這一時期還可以分作兩個階段：門）在原始社會中，僅存在簡單的社會性公共事務，社會依靠自身的力量實現自我管理；門）在國家產生之后，政治性公共事務產生并日益突出，政府在公共事務管理中的作用越來越重要，但由于當時社會發展條件的限制，主要運用的是經驗式的管理手段。

第二階段是公共行政階段，從19世紀中葉到20世紀80年代。在這一階段中無論是政治性公共事務還是社會性公共事務，其內容和范圍都迅速擴大，迫切需要通過有效管理來滿足社會共同需要；政府最終成為公共事務管理最重要的主體，主要運用行政手段，保證公共事務管理的有序規范。

第三階段是公共管理階段，從周世紀80年代開始至今。在這一階段，社會性公共事務的內容和范圍更為擴大，復雜性大大提高。主要依靠政府管理公共事務暴露出諸多弊端，由此引發了西方發達國家大規模的政府改革浪潮，公共事務的管理主體日趨多元化。另外，現代企業管理中的許多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趨于多樣化。

可見，對公共事務的管理活動古已有之，但長期以來，或者是特定的社會條件限制了政府參與或不需要政府參與，或者是政府力量過于強大而拒斥了社會參與，一直沒有形成政府與社會合作管理公共事務的社會條件，換句話說，一直沒有形成現代意義上的“公共管理”，當然也不會產生單獨的公共管理學科。今天我們所說的公共管理實際上是指對公共事務管理的一個發展階段，在這一階段中，形成了以政府為核心的多元的。開放的管理體系。具體來說，公共管理就是政府和其他社會組織為了維護社會秩序，滿足社會需求，推動社會進步，在互動合作過程中，采取一定方式。方法對公共事務施加管理的活動。隨著歷史發展和社會進步，對公共事務的管理將越來越依靠社會自身的力量，在國家消亡之后，國家權力復歸社會，公共事務管理將完全依靠社會自身力量來完成，公共管理這一特定的歷史范疇也就會結束其使命。

在我國，從20世紀80年代開始，也開始了行政管理改革。其根本的動因來自于市場取向的經濟體制改革。經濟體制改革帶來了國家與企業。國家與社會關系的根本變化，傳統的政府行政管理模式不再適應社會發展的需要，這就必然要求對社會公共事務的管理從觀念。方法。體制等方面進行徹底變革。盡管這種變革和西方發達國家政府改革的背景和原因不盡相同，但總體上看，我國的行政改革也開啟了公共管理的進程，這一進程與國際上從公共行政向公共管理的發展趨勢相契合，同樣需要我國學者和實際工作者重新思考公共事務管理的主體和方法等問題。

三、公共管理的主體分析

公共管理是以公共事務為主要對象的管理活動。市場經濟的發展程度和公共事務本身的層次性和復雜性，決定了公共管理主體的多樣性。

在我國，依據管理主體與公共權力中心的距離，可以將其劃分為六類：第一類是直接掌握公共權力處理公共事務的國家機關（廣義的政府），也可稱為權力組織；第二類是執政黨，它在權力組織的形成和運行過程中有著正式的。合法的。重要的地位與作用；第三類是政治團體，它們與國家權力不具有正式的。直接的。法律程序上的聯系，但是也與國家權力相關，如工會。婦聯。共青團等；第四類是依靠法律和政府授權來處理公共事務的公共部門，如各類事業單位等；第五類是在政府指導下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務”的自治組織；第六類是不依靠公共權力來處理公共事務的民間組織，一般分為社會團體和民辦非企業單位兩類。在社會轉型時期，社會中介組織將伴隨政府職能的轉變而發揮越來越顯著的作用，成為不可或缺的公共管理主體。可見，隨著與公共權力直接聯系的緊密程度由強至弱，不同主體所處理的公共事務的性質呈現出一定的規律：政治性趨于減弱，而社會性趨于增強。總之，公共管理的主體應該是以政府為核心的開放式體系。目前，這一體系的構成是：中國共產黨處于領導地位，政府是公共管理的核心主體，各種非政府公共部門。自治組織和社會團體在公共管理中的作用日益凸顯。這種公共管理的主體體系與西方國家的公共管理主體范圍不盡相同，主要表現在如下幾個方面：

首先，中國共產黨是我國公共管理的重要主體，黨的領導保證了公共管理的社會主義性質和方向。在西方國家，政黨主要圍繞選舉和議會開展活動，組織松散，派系斗爭激烈，充滿權力傾軋，因此無法成為一個獨立的公共事務管理主體。而在中國，中國共產黨在公共管理中的領導地位是由我國的國家性質所決定的，也是歷史經驗所證明的。當然，黨在公共管理中的領導地位并不意味著黨要作為一個權力組織直接管理公共事務。黨的核心地位和領導作用主要是通過黨的政治領導。思想領導和組織領導來實現的。也就是說，人民群眾接受黨的領導并不是因為黨擁有權力，而是因為黨是人民群眾利益的代表，所以，黨要依靠正確的綱領和政策來發揮其總攬全局。協調各方的領導核心作用。在一切公共事務管理過程中，都要把黨的領導原則貫穿始終。當然，黨的方針政策要在全社會實施，必須通過國家權力機關的法定程序上升為國家意志，這一過程實際上就是人民行使權力的過程。

其次是關于政治團體的問題。西方國家的工會組織、婦女組織等社會團體，基本上是互益性質的，主要是為某一特定的人群服務，代表和維護這個人群的利益。在這一既定目標的基礎上，或在追求這一目標的過程中，這些社團承擔。參與和影響著公共事務的管理。而我國的政治團體，也稱人民團體，是一種有中國特色的、特殊的社會團體，特指參加人民政治協商會議的八大群眾團體。它不同于一般意義上的社會團體，中國共產黨十五大報告指出，工會。共青團。婦聯等群眾團體，要在管理國家和社會事務中發揮民主參與和民主監督的作用，成為黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。人民團體在公共事務的管理活動中，既體現黨的政治性的要求，又要獲得廣大人民群眾的認可與支持，從而發揮組織、參政、監督和教育等功能。因而，人民團體在公共管理中承擔著特殊的功能，即尋找黨和政府需求與其所代表的群眾需求的結合點，這與西方國家社團只謀求其內部成員的整體利益有著嚴格區別。

最后，自治組織也是公共管理的主體之一，在公共事務管理中發揮著特定的功能。但在西方，自治組織一般在法律框架內實行自主管理和活動。在我國，基層群眾自治組織主要包括城市社區居民委員會。農村村民委員會和企業單位中的職代會，這些自治組織在政府指導。支持和幫助下實行“自我管理、自我教育。自我服務”，在推動社會主義民主政治發展，擴大群眾政治參與等方面發揮著不可低估的作用，同時也承擔著一定范圍內的公共事務管理任務。這些基層自治組織自身的發展，行為的規范，以及效能的發揮，都取決于能否接受黨的正確領導和政府指導。尤其是目前基層自治組織尚處于發展的初步階段，還需要大力培育。健全和發展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事務管理中的作用才能真正顯現出來，才能協助、補充和延伸黨與政府對公共事務的管理。

四、公共管理的基本方式與方法

馬克思主義認為，管理具有兩重性——自然屬性與社會屬性。一方面，管理普遍存在于一切社會協作生產和社會公共生活的過程中，具有自身的一般規律，這使得管理活動和方法具有可學習和借鑒性。另一方面，作為～種社會活動，管理是在特定的生產關系中進行的，必然體現出生產資料占有者的意志，這使得管理具有特定的社會歷史性質，使得管理活動和方法具有特殊性。管理方法是一般性與特殊性的統一。

依據管理與管理方法的兩重性原理，我們可以把公共管理的方式與方法概括為兩個層次，即實質方法與技術方法。實質方法是由于社會屬性和社會發展階段不同而采用的適合各國實際情況的管理方式，必然體現該社會的特定生產關系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技術方法則是隨著社會發展而不斷更新，但與社會生產關系屬性的相關性不大，可以為不同社會制度中的人們共同采用的方法。20世紀80年代以后，西方發達國家在公共管理技術方法方面獲得了巨大的發展，既采用了資源與支出控制的技術，也使用了用于保證個人和團體績效的技術。其中，收支預測。財政趨向監控。戰略計劃。零基預算。目標基礎預算和方案預算被西方發達國家認為是最有效的幾種方法。另外，純粹的管理技術手段也獲得了極大發展，主要表現在計算機與管理信息系統和決策支持系統的普遍應用方面。我國同樣處于公共管理的發展時期，對于這些技術方法，應該積極借鑒。吸收，使之為我所用。

在實質方法方面，我們必須充分注意到我國與西方資本主義國家在國家性質。政治體制和發展階段上的不同，堅持走有中國特色的公共管理發展道路，不能照搬照抄西方國家的模式和方法。

在我國，最具特色的公共管理方法是依法治國與以德治國的結合。1997年，黨的十五大提出，“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略。”2002年1月，同志在全國宣傳部長會議上又指出，“對一個國家的治理來說，法治與德治，從來都是相輔相成。相互促進的，二者缺一不可，也木可偏廢。”依法治國和以德治國從治理國家的大局出發，指明了我們黨治國方略轉變的根本方向。法治是要求黨和國家機關的活動必須依照法律，管理的目的是保護公民權利。德治是指加強社會主義道德建設，既包括提高人民群眾道德素質，也包括提高黨和國家機關工作人員的廉潔自律、奉公守法意識，尤其以黨和國家機關干部的“官德”建設為核心。只有把黨和國家機關及其工作人員的依法活動和“官德”密切結合起來，才能貫徹黨領導人民治理國家的基本方略。

社會主義國家管理公共事務除了要應用法治和德治手段外，還要運用政策手段。尤其是在制定法律還不成熟的社會條件下，對新的社會關系和社會問題，就要由政策來加以解決。公共管理學所要研究的政策，是黨和國家把解決全局性問題的方法細化、具體化的結果。在當代科學技術迅速發展，國際國內情況瞬息萬變的條件下，決策就成為各項事業成敗的關鍵。為了避免和減少決策的失誤，就必須要使決策科學化。民主化。推進決策科學化。民主化，提高決策水平和工作效率是健全社會主義民主制度的一項重要內容。科學化是對決策的共性要求，在中西方沒有本質區別。民主化則必然反映一個國家的階級屬性。我國的社會主義國家性質，決定了我國的公共管理決策必然反映人民群眾的根本利益和意志。在資本主義國家中，公共決策在名義上反映的是全民的公共利益，事實上所維護的是資產階級的整體利益。

五、立足國情，建構有中國特色的公共管理學體系

公共管理學以公共管理活動為基本對象，主要研究以政府為核心的公共部門管理什么以及如何進行管理。從這個角度看，公共管理學不是對公共行政學的簡單否定，而是對公共行政學的積極發展。我們主張積極借鑒經濟學。管理學乃至社會學等多學科的先進成果，但中國公共管理學的發展，決不能脫離政治學和行政學這個學科基礎。由于目前對公共管理的研究是在一個較短的時期里開展起來的，缺乏必要的基礎理論積累，所以極容易出現純技術化的“管理主義”傾向，即僅僅把公共管理看作是管理學，而切斷它與政治學和行政學的內在聯系。這種傾向是十分有害的。公共管理學應該是價值理性與工具理性的統一體，不僅要解決“如何做”的問題，也要解決“為誰做”的問題；不僅要回答在實踐中出現的各種公共事務和社會問題如何解決的“管理”問題，同時更要回答“為何做”和“為誰做”的“公共”問題。

從研究對象來說，公共管理學不再像傳統公共行政學那樣更多地將自己限制在對政府行政機關的研究上，而是把研究范圍擴展到其他政府機構和社會組織方面。從研究焦點來說，公共管理學從以往公共行政學的“內部取向”轉變為“外部取向”，由重視機構、過程和程序的研究轉到重視項目。環境。戰略與績效的研究。從研究方法來說，公共管理學要改變以往以規范研究為主的做法，重視量化方法與案例方法的應用，廣泛吸收經濟學。管理學和政策分析方法等學科的理論與技術手段。因此，公共管理（學）的發展，離不開更開放的學術視野和更廣闊的學科發展平臺。就我國而言，既要從西方相關學科的發展歷程中吸取經驗教訓，更要容許國內多種意見和看法的爭鳴，從而把整個公共管理學的學科發展，建立在全面而充分的學術交流與討論基礎上，使其理論成果能夠更好地為中國社會主義現代化建設的實踐而服務。

明白了公共管理學與公共行政學的關系，我們就可以按照公共管理活動的主體。客體與方法等三個基本范疇，建構起公共管理學的學科體系。概略地說，公共管理學的學科體系應包括如下三個部分；

一是主體篇，主要內容包括：公共組織理論；政府職能理論；黨政關系理論；政社關系理論；政事關系理論；政企關系理論；社會中介組織理論；社區發展理論等。

二是客體篇，主要內容包括：公共事務的基礎理論；公共產品與公共服務供給；公共資源的保護與開發；公共安全與公共秩序維護；新興公共勝社會問題；公共財政與預算管理；公共人力資源管理；公共組織外部關系協調等。

三是方式篇，主要內容包括：依法治國與以德治國；決策的科學化與民主化；從統治到治理：管理模式的轉換；戰略管理；項目管理；績效管理；新技術對管理方式的影響等。

我們相信，改革開放的不斷深入和公共管理水平的不斷提高，一定會為公共管理學在中國的發展注入持久的活力；而具有中國特色的公共管理學的成熟與發展，也必然會為我國的公共管理事業和現代化建設提供相應的理論支持與指導。