公務員聘任制研究論文

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摘要：公務員聘任制是我國公務員制度中的一種新制度。公務員聘任制不同于普通公務員制度，也不同于我國部分地區(qū)推行的政府雇員制度。公務員聘任制順應了新公共管理理論和公共組織理論的要求。公務員聘任制有著重大意義，但也存在一些問題。

關鍵詞：公務員聘任制政府雇員制聘任合同

已于2006年1月1日生效的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）在第十六章中專門規(guī)定了公務員聘任的適用范圍、聘任方式、管理方式以及糾紛解決機制，正式在法律上確認了公務員職位聘任制度。早在1993年，國務院公布的《國家公務員暫行條例》就規(guī)定了對公務員部分職位實行聘任制，①在2002年，中共中央下發(fā)的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，也規(guī)定了黨政機關部分專業(yè)性較強的領導職務實行聘任制，②但都沒有明確規(guī)定公務員聘任的適用范圍和具體辦法。

在實踐中，我國在20多年前就有地方實行了公務員聘任制。在80年代初期，為了解決原干部人事制度不能從農(nóng)村直接招收干部，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來源不足的問題，很多地區(qū)開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行干部聘任制，通過契約合同來管理干部。甘肅省分別于1984年和1987年為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關補充近4800余名招聘干部，還有一些地、縣自行招聘了一部分干部。[1]1996年，遼寧省為了調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關人員結構的，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權建設和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關實行了聘任制公務員制度。[2]各地、各部門對公務員聘任制作出的探索，有一定的積極意義，但都因為沒有明確的法律依據(jù)和具體的操作辦法，在實踐中也現(xiàn)了很多問題。

一、我國公務員聘任制的具體內(nèi)容

（一）公務員聘任制的含義

《公務員法》第95條規(guī)定：“機關根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”在我國，公務員聘任制是指機關通過公開招聘或直接選拔的方式，以平等自愿、協(xié)商一致的原則與所聘人員簽訂聘任合同，從事專業(yè)性較強的職位和輔助性職位。公務員聘任制是任用公務員的一種人事管理制度，是對我國公務員制度的發(fā)展和創(chuàng)新，是一種特殊的公務員制度，仍然屬于公務員制度的范疇。公務員聘任制是相對于公務員考任制、公務員委任制、公務員選任制來說的。

（二）公務員聘任制的特殊性

公務員聘任制的特殊性，是相對于傳統(tǒng)公務員制度來說的，或者說是相對于非聘任的公務員制來說的，其特殊性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位可實行聘任

根據(jù)工作需要，經(jīng)過省級以上公務員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。公務員聘任制適用于兩類職位：一是專業(yè)性較強的職位，二是輔助性職位。專業(yè)性較強的職位主要集中在金融、財會、法律、信息技術等方面，包括領導職位和非領導職位。輔助性職位事務性較強，在機關工作中處于輔助地位，如書記員、資料管理等方面的職位。涉及國家秘密的專業(yè)性較強的職位和輔助性職位不實行聘任制。

2、錄用方式相對靈活

傳統(tǒng)公務員錄用程序較為嚴格，采取公開考試、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法，而聘任制公務員錄用方式相對靈活。《公務員法》第96條規(guī)定：“機關聘任公務員可以參照公務員考試錄用的程序進行公開招聘，也可以從符合條件的人員中直接選聘。”機關可以采取兩種方法選拔合適的聘任人選：一種是公開招聘，另一種是直接選聘。公開招聘參照公務員考試錄用的程序進行；直接選聘是與符合條件的人員直接簽訂聘任合同。機關聘任公務員也應當在規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費限額內(nèi)進行，各機關都不能超出規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費限額聘用人員。對符合條件的人員，在堅持平等自愿、協(xié)商一致的原則下，機關與其簽訂聘任合同，確定機關與所聘公務員雙方的權利義務。聘任合同包括合同期限、職位及其職責要求、工資、福利等內(nèi)容。

3、管理方式不同，糾紛解決機制有新突破

《公務員法》第99條規(guī)定：“機關依據(jù)本法和聘任合同對所聘公務員進行管理。”聘任制公務員具有公務員身份，公務員管理的一般原則和制度精神也同樣適用于聘任制公務員的管理，比如聘任制公務員也應當具備公務員的基本條件、也應當履行公務員法規(guī)定的公務員義務等。但對聘任制公務員的管理，更主要的還是依據(jù)公務員聘任合同。聘任合同包括了合同期限、職位及其職責要求、以及工資、福利、保險待遇、違約責任等內(nèi)容，是機關日常管理聘任制公務員的重要依據(jù)。

公務員聘任制對公務員與機關的糾紛解決機制有了新的突破。非聘任制對公務員與機關發(fā)生了糾紛，不服機關的處理決定，只能進行申請復核、申訴、向上級行政機關或行政監(jiān)察機關提出控告，但是不能向法院提起訴訟。而聘任制公務員與機關的糾紛，可以通過人事爭議仲裁和訴訟處理。[3]

4、任職期限不再是終身制

公務員聘任制打破了公務員“永業(yè)制”，公務員不再是終身制。非聘任制公務員身份穩(wěn)定，一般是終身制，非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被辭退或開除。而聘任合同期限為一到五年，聘任制公務員的公務員身份也將隨聘任合同的終止而結束。

二、公務員聘任制與政府雇員制的區(qū)別

2002年6月吉林省出臺了《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》，2003年6月，吉林面向全國公安系統(tǒng)招聘3名首批政府雇員，所招聘的首批兩名“政府雇員”李文印和張明于11月28日正式接到吉林省公安廳的聘書開始上崗。他們受聘的職位是吉林省政府公安信息化應用與管理總工程師和吉林省政府公安信息網(wǎng)絡高級管理員。[4]吉林省開了我國政府雇員制之先河，隨后，我國各地紛紛試行政府雇員制度，湖南、湖北、山東、廣東等地的地方政府都紛紛開始嘗試政府雇員制，如湖南省長沙市政府于2004年7月公開招聘專業(yè)人才，首招的四個職位是長沙市外僑辦提供的日語、法語、德語、韓語各一人；湖北省武漢市政府也于2004年正式開始實行政府雇員制，擬從海內(nèi)外招聘一批具有財稅、金融、信息、法律等專業(yè)知識的急需人才。

政府雇員制是近幾年來我國才出現(xiàn)的一種新的人事制度。在西方20世紀50年代，前聯(lián)邦德國就開始在公共行政組織中引入政府雇員制度，隨后西方許多國家都相繼開始廣泛運用這種制度，并且在政府管理活動中取得了明顯的效果。在一些西方國家的行政實務中，人們通常將包括公務員在內(nèi)的所有行政公務人員都稱之為政府雇員，這是一種廣義理解上的政府雇員制。而狹義的政府雇員則是指政府從社會上直接雇用的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術等方面急需的專門人才，以及打字、駕駛、維修、勤務等熟練型、普通技能型的低端工作人員，他們一般不占用行政編制，不直接行使行政權力，按照雇用合同的約定享有權利、履行義務，在一段時間內(nèi)服務于政府某項工作或某一政府工作部門，他們與實行常任制的公務員共同完成行政機關所承擔的行政管理職能和事務。在推行政府雇員制的英、美、澳、新等西方國家，政府雇員的人數(shù)大致占其行政公務人員隊伍的10—20%。[5]

公務員聘任制與政府雇員制都是為了更好的實現(xiàn)公共管理和服務職能，但有以下區(qū)別：

（一）制度的層次不同

公務員聘任制是任用公務員的一種人事管理制度，是一種特殊的公務員制度，仍然屬于公務員制度的范疇。聘任制公務員的身份是公務員，而政府雇員則不具有公務員身份，他們不具有行政職務，不行使行政權力，不占用政府行政編制，服務于政府某項工作或某一政府工作部門。[6]在我國有些地方，比如江蘇、深圳、北京等地，允許部分政府雇員擔任一定行政職務、行使相應行政權力，結果卻出現(xiàn)了尷尬的境地，行使行政權力的政府雇員面臨職責尷尬。③此類政府雇員不是真正的政府雇員，而實際上是公務員，相當于聘任制公務員。公務員制度是當代中國政治制度的重要組成部分，是政府選人、用人、管人的重要制度，是我國政府人力資源法治化的主體構成。公務員聘任制作為一種特殊的公務員制度，已為我國法律正式規(guī)定。而我國目前各地推行的府雇員制度還不成熟，關于政府雇員制的法律法規(guī)還處于空白，國家沒有統(tǒng)一的政策和規(guī)定，實施政府雇員制的地方政府雖制定了相關的規(guī)章制度，但都是說法不一，在許多方面存在差異。政府雇員制是為了滿足政府機關某些崗位對特殊性、臨時性、輔助性人才的需求，是“為適應我國加入世界貿(mào)易組織后政府工作對某些人才的特殊需要”。[7]政府雇員制只是我國部分省級以下地方政府的政策，是地方政府對人事制度的創(chuàng)新。政府雇員制在制度層次上明顯低于公務員聘任制度，政府雇員制還只是我國政府人力資源管理法治體系補充制度。

（二）制度的具體內(nèi)容不同

首先，政府雇員的錄用比聘任制公務員的錄用更為靈活。政府機關在擬訂和審訂招聘計劃后，可以根據(jù)招聘崗位的不同性質(zhì)采取專家推薦考核、公開考試、個別選考等多種方式進行招考，人選確定后以簽訂勞動合同的形式辦理雇用手續(xù)，經(jīng)試用合格即可成為正式雇員。其次，政府雇員的合同期限一般為1—3年，有的甚至不到1年，時間比公務員聘任期限更短。如吉林省規(guī)定雇員合同期限一般為1—3年，其中試用期為3個月。試用期合格的繼續(xù)雇用，不合格的要及時解雇。有些臨時性的工作，也可以按照課題或者項目，簽訂1年以下的雇用合。[8]第三，工資、保險、福利不同。聘任制公務員在工資經(jīng)費限額規(guī)定內(nèi)實行職級工資制，同時按有關規(guī)定享受地區(qū)津貼和其他津貼，實行定期增資制度，并按照國家規(guī)定享受保險和福利待遇，是一種剛性的薪酬體系。政府雇員大都實行年薪制，其金額大大超過或超過公務員的薪金水平，如珠海市的政府雇員年薪標準分為6檔，普通雇員執(zhí)行1—3檔，高級雇員執(zhí)行4—6檔，其最高年薪可達10萬元。[9]政府雇員在受雇期間由雇傭單位按照有關法律法規(guī)為其辦理社會保險，一般不再享受其它福利待遇。[10]第四，管理方式不同。機關依據(jù)公務員法和聘任合同對聘任制公務員進行管理，其管理主體主要為各級人民政府及其人事行政部門，而政府雇員主要按照與勞動或合同相關的法律以及簽訂的雇傭合同來管理，與雇傭單位發(fā)生糾紛申請勞動仲裁而不是人事爭議仲裁，提起訴訟也只是民事訴訟，而不是行政訴訟。

三、公務員聘任制的理論基礎

（一）新公共管理理論的要求

傳統(tǒng)的以伍德羅.威爾遜（WoodrowWilson）、弗蘭克.J.古德諾(FrankJ.Goodnow)的政治與行政的二分法和以馬克斯.韋伯的科層體制理論強調(diào)利用集權、監(jiān)督以及加強責任制的方法來改善行政績效，使得官僚機構喪失了內(nèi)部激勵機制，政府變得沒有效率或低效率，公務員的終身制又導致行政機構人員臃腫，給政府支出造成沉重壓力。新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎，主張在政府管理中采納企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，提出了“要將市場機制引入公共服務組織的運作中來，即實行公共服務的市場化”。[11](p6)美國行政學者帕特里夏.格里爾在總結新公共管理內(nèi)涵時曾指出：“……對高級人員的任用采用有限期的契約制而不是偏好傳統(tǒng)的職位保障制……”。[12](p264)

公務員聘任制正是順應了“新公共管理”理論的發(fā)展要求，對公務員的錄用引入聘任合同制，用企業(yè)精神來改革我國政府的用人機制，是“新公共管理”理論在我國推行的重要措施，反映了我國政府提高管理和服務水平、管理和服務效率的需要。

（二）公共組織理論的要求

古典組織理論關于行政職位的設置，歷來堅持完整統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致的原則，關注的重點主要集中在正式組織和正式職位的安排上，并且強調(diào)法定的權力結構和職位關系。到了20世紀中期，政府外部環(huán)境所發(fā)生的巨大變革對政府的管理活動形成了新的沖擊和要求，使得政府組織理論出現(xiàn)了新的變化，即組織權變理論的產(chǎn)生。[13]該理論認為，傳統(tǒng)的組織設計總是尋求一種最好的、固定的結構模式，而忽視了環(huán)境變量對組織設計的影響，忽略了任何政府組織實際上都處于動態(tài)變化的環(huán)境中這一客觀現(xiàn)實。政府組織和職位的設置要按照精簡、效率的原則進行，設置要符合社會、經(jīng)濟發(fā)展的要求，并且必須隨著具體的情況的變化而不斷變化，建立靈活的、富有彈性的組織和職位形式。

公務員聘任制順應了“公共組織”理論的發(fā)展要求，對公務員實行職位聘任，隨著社會、經(jīng)濟的不斷發(fā)展變化，可以建立靈活的、富有彈性的職位形式，從而使政府能夠更高效的管理和提高更優(yōu)質(zhì)的公共服務。

四、公務員聘任制的意義

（一）滿足機關用人需求

面臨著信息化、全球化和政府活動日益復雜化的新形勢，現(xiàn)代社會對政府公共服務的要求越來越高，政府事務更加靈活多變，需要更多的政府專業(yè)人才來應對現(xiàn)代政府事務管理和服務。但目前由于知識與視野的限制，政府現(xiàn)有的專業(yè)人員無法滿足提高政策水平、創(chuàng)新管理制度的需要。[14]同時因公務員的職級工資制無法為特殊崗位需要的專業(yè)人才單獨規(guī)定工資水平，公務員制度的職位分類和薪酬體系所存在的缺陷，缺乏靈活的激勵機制，使得公務員隊伍中具有專業(yè)技術的人才嚴重流失，如在中央國家機關，外語、國際經(jīng)濟、國際法、國際金融、國際貿(mào)易、涉外審計等涉外專業(yè)的人才相比而言更加嚴重，外交部流失人員164人，其中外交業(yè)務類136人，占83%；文化部共流失22人，其中外語專業(yè)人才13人，占總數(shù)的59%…從1998年到2002年，在人事部抽查的21個中央部委中，流失本科學歷以上的公務員1039人，其中流失比重最大的是政府急需的專業(yè)人才。[15]同時，專業(yè)人才在我國各地方政府中也大量流失，這導致政府機關的人才資源結構性矛盾比較突出。公務員聘任制彌補了政府專業(yè)人才的不足，優(yōu)化了政府的人才結構，形成了多層次、寬領域的政府人才隊伍。

（二）降低了機關用人成本，提高政府行政效率

公務員聘任制有助于降低機關用人成本，機關可以隨時從社會上直接招聘適當人員來做，沒必要經(jīng)過嚴格的考試錄用和長期培養(yǎng)，同時，公務員聘用關系終止后聘任制公務員即與機關脫離關系，機關免去了“進一個人就要終身負責”的后顧之憂，從而大大降低了機關用人成本。公務員聘任制還有助于提高政府行政效率。傳統(tǒng)的非聘任制公務員大多是通用型人才，知識面較寬，但是缺乏適應政府工作的特殊崗位的專業(yè)技術技能，處理大量專業(yè)性的行政事務就會效率低下。“公務員的素質(zhì)決定著政府的管理水平和效率”。[16]而公務員聘任制優(yōu)化了公務員隊伍的專業(yè)和能力結構，所聘任的公務員是某些領域某行業(yè)的優(yōu)秀人才，處理大量專業(yè)性的行政事務就會有較高的效率。另外，公務員聘任制的職位根據(jù)職位的性質(zhì)、責任和難易程度進行分類，因事設崗、因崗用人，崗位職責清楚、任職條件明確，有利于調(diào)動公務員的積極性、創(chuàng)造性，從而也有利于提高政府的工作效率。

（三）健全了機關用人機制，促進公務員制度進一步改革

公務員聘任制使機關用人方式更加科學合理，更加人性化、彈性化。傳統(tǒng)的公務員制度難以形成面向社會的“開放性系統(tǒng)”，[17](p267)不能隨時從社會上吸收優(yōu)秀人才并同時吸收多樣的思維方式和各種專業(yè)知識，不能滿足政府公共管理對專業(yè)人才的需求，致使公務員隊伍人員結構的固化與僵化，造成公務員制度缺乏靈活性和新陳代謝機制不暢等諸多弊端。黨的十六大報告中指出，要努力形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機制。[18]公務員聘任制打破了傳統(tǒng)公務員制度用人“唯資歷論”、“唯親疏論”的觀念，將政府公務員職位的常任制與非常任制結合起來，使政府用人觀念更加合理化、理性化。公務員聘任制拓寬了機關選人、用人渠道，改善了機關用人方式，解決了公務員能進不能出、能上不能下的人事制度上的弊端，使人才流動更加合理，健全了用人機制，并且為我國公務員制度的未來改革指明了方向，將促進我國公務員制度的進一步改革。

（四）完善了公務員權利救濟體系

傳統(tǒng)的公務員制度中公務員與機關發(fā)生了糾紛，不服機關的處理決定，只能進行申請復核、申訴、向上級行政機關或行政監(jiān)察機關提出控告，但是不能向法院提起訴訟。這些有限的行政救濟，不僅缺乏透明度和公開性，而且由于程序上的不公正，很難做到對所訴內(nèi)部行政行為的進行公正而徹底的救濟。“人類社會最好的結局就是司法審判。”

[19](p76)公務員聘任制將司法救濟納入了公務員的救濟體系，聘任制公務員對人事仲裁決定不服，可以向人民法院提起訴訟，是對行政救濟內(nèi)在局限性的有效補充，完善了公務員權利救濟體系，而且為非聘任制公務員提供司法救濟打下了基礎，從而有利于完善了整個公務員權利救濟體系。

五、公務員聘任制存在的問題

在實踐中，雖然我國在20多年前就有地方實行了公務員聘任制，但卻因為沒有具體的法律依據(jù)，各地做法不一，實踐中也出現(xiàn)了很多問題。雖然這次《公務員法》對公務員聘任制作了專章規(guī)定，但所作的規(guī)定比較原則和抽象。公務員聘任制存在著很多問題：

1、可聘任職位不明確

公務員法規(guī)定聘任制適用于兩類職位：一是專業(yè)性較強的職位，二是輔助性職位，對哪些是專業(yè)性較強、哪些是輔助性職位缺乏具體而明確的規(guī)定。

2、聘任程序不完善

公務員法規(guī)定機關可以采取兩種方法選拔合適的聘任人選：一種是公開招聘，另一種是直接選聘。公開招聘可以參照公務員考試錄用的程序進行，但是直接選聘卻沒有相關的程序規(guī)定，在操作中可能引發(fā)腐敗。

3、聘任工資、福利、保險等無具體規(guī)定

公務員法規(guī)定聘任制公務員按照國家規(guī)定實行協(xié)議工資制。但是有關聘任制公務員協(xié)議工資如何確定，福利、保險待遇等如何確定，都沒有具體的法律規(guī)定。

4、人事爭議仲裁規(guī)定不明確

公務員法規(guī)定建立人事爭議仲裁制度，但卻有多處規(guī)定不明，人事仲裁委員會是常設機關還是根據(jù)需求臨時設立？如果是常設機關，那么應該設置在省、地、市、縣的哪一級政府里面呢？如果是根據(jù)爭議的發(fā)生而臨時設立的機構話，那么它的公正性、權威性如何保證呢？還有如果對仲裁結果不滿意，應該向哪一級的法院提起訴訟呢？這些在《公務員法》的規(guī)定都不明確。

5、對聘任合同的司法救濟存在問題

公務員法規(guī)定聘任制公務員對人事仲裁決定不服，可以向人民法院提起訴訟，現(xiàn)行行政訴訟法明確把因“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”引起的爭議排除在受案范圍之外。即便將其列入行政訴訟的受案范圍，也存在問題：首先，由于我國關于公務員聘任制聘任合同的法律法規(guī)不健全，即使訴訟到法院，法院又依據(jù)什么法律文件來作出公平公正的判決呢？其次，因聘任合同的履行發(fā)生爭議而提起訴訟的既可能是公務員一方，也可能是用人機關一方，但現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定被告只能是行政主體一方。此外，對聘任合同的司法救濟，在審查范圍、舉證責任、證明標準等方面還存在很多問題。[20]

注釋：

①《國家公務員暫行條例》第45條就規(guī)定：“國家公務員職務實行委任制，部分職務實行聘任制。”

②《國家公務員暫行條例》第40條規(guī)定：“黨政機關部分專業(yè)性較強的領導職務實行聘任制。聘任制領導職務的每一個聘任期不超過五年，可以連續(xù)聘任。聘任程序另行規(guī)定。”

③例如，《南國早報》2005年10月18日的一篇文章曾報道，2004年3月26日，顏兵受聘為江蘇無錫市對日招商首席代表，其稅后年薪50萬元，成為內(nèi)地年薪最高的“政府雇員”。在和外商談判時可以代表政府，但具體決策時，還要與政府領導、相關企業(yè)共同商議。在招商過程中，外商從他的名片上看把他作為政府代表。顏兵每次均得向對方解釋他的職責，以免引起誤會。在政府部門面前，拿著政府薪金，卻不是政府的人；在外商面前代表政府，卻沒有能力回答外商所談的涉及公權的問題。顏兵面臨著職責尷尬：“首席代表不是政府官員，有的部門覺得你是代表市政府說話，有的覺得你這個首席代表什么也代表不了。”

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