公務員法立法背景研究論文

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一、公務員法的立法過程、遵循原則和總體思路

（一）立法過程及其特點

建立和推行公務員制度是我國干部人事制度的一項重大改革。1987年，黨的十三大正式提出在我國建立和推行國家公務員制度。1993年8月，國務院制定了《國家公務員暫行條例》，在各級國家行政機關建立了公務員制度。之后，中共中央以及中共中央辦公廳先后發文規定黨的機關、人大機關、政協機關以及派、群團機關的工作人員參照《國家公務員暫行條例》進行管理。《國家公務員暫行條例》的制定和施行，標志著我國公務員隊伍的管理已初步納入到科學化、法制化的軌道，對優化干部隊伍、促進廉政勤政、增強干部隊伍活力、提高工作效能，發揮了重要的作用。

2000年8月，中組部、人事部在深入調查研究，總結《國家公務員暫行條例》實施經驗的基礎上，著手研究起草《公務員法》。2001年12月，中組部和人事部向中央報送了《關于制定公務員法有關問題的請示》，就制定《公務員法》的必要性、立法的指導思想、堅持黨管干部的原則、將黨的機關工作人員納入公務員的范圍等問題提出建議。2001年12月27日，中央政治局常委會討論并原則同意了這個請示。

2002年初至2004年初，中組部、人事部在征求意見的基礎上，經反復研究論證，形成了《中華人民共和國公務員法（草案送審稿）》，由人事部于2004年3月報送國務院審批。國務院法制辦收到此件后，立即征求了有關方面的意見。在此基礎上，國務院法制辦會同中共中央組織部、人事部對送審稿作了反復研究修改，形成了《中華人民共和國公務員法（草案）》。《中華人民共和國公務員法（草案）》已經國務院第71次常務會議討論通過。

2004年12月，十屆全國人大常委會第十三次會議對國務院提請審議的《中華人民共和國公務員法（草案）》，進行了初步審議；《公務員法》經過充分討論后，在2005年4月十屆全國人大常委會第十五次會議二審的時候，全國人大常委會委員長會議就決定二審通過。于是，在對經修改的《中華人民共和國公務員法（草案）》進行了再次審議后，4月27日，十屆全國人大常委會第十五次會議通過了《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）。

公務員立法體現了以下特點：一是堅持黨的領導：從《公務員法》立法過程，可以看出，中央對這部干部人事管理的法律是特別重視的；二是充分發揚民主，廣泛聽取各方面意見：《公務員法》從研究起草到審議通過，歷時4年多，先后易稿20多次，中組部與人事部多次召開部會、黨組會進行研究，起草小組與國務院法制辦、全國人大內司委、法律委、全國人大常委會法工委等單位通力協作，開展了大量的立法調研工作，在全國范圍征求意見三次，并開了六次專題討論會，廣泛聽取了各地、各部門及有關專家學者的意見。三是嚴格依法辦事。

（二）遵循原則

我國在制定《公務員法》過程中，注意把握了以下原則。

第一，堅持黨管干部的原則。

《公務員法》全面體現中國共產黨的干部路線和方針，堅持任人唯賢原則、德才兼備的標準和黨管干部的根本要求，并將經實踐證明為行之有效的黨管干部的主要做法在具體制度中加以反映，體現黨對各類機關干部的統一管理。

第二，堅持建設中國特色的公務員制度。

《公務員法》與中國特色社會主義政治制度相適應，從現階段的中國國情出發，著重解決公務員制度建設中的主要問題。

第三，保持公務員制度的連續性和穩定性，同時吸收改革的成果，完善公務員制度。

《公務員法》以黨的干部路線、方針和《國家公務員暫行條例》為基礎，繼承和發揚我國干部人事制度的優良傳統，保持了公務員制度的連續性和穩定性；同時，積極吸收《國家公務員暫行條例》實施以來干部人事制度改革的經驗和成果，并借鑒了國外人事行政的有益做法，在原有制度上有所創新，有所完善，有所發展。

（三）制定《公務員法》要解決的主要問題

第一，解決公務員立法層次較低問題，確立公務員制度的權威。

考慮到我國公務員制度處于起步階段，先由國務院制定了《國家公務員暫行條例》，以積累經驗，并檢驗其可行性，然后再正式立法，但以法律形式建立公務員制度是世界各國的通例；而且，由于沒有《公務員法》，導致公務員管理權威性不夠、執法檢查機制不健全和強制力不夠等問題比較突出。因此，應當解決公務員立法層次較低問題，由國家立法機關制定《公務員法》。

第二，解決公務員范圍過窄問題，實現對機關干部的依法、統一管理。

《國家公務員暫行條例》規定的公務員范圍較窄，僅限于國家行政機關的工作人員；中國共產黨機關和人大、政協、派機關的工作人員參照管理。由于我國黨政機關干部隊伍是一個有機整體，其從事的都是國家管理或與執政、參政有關的公共事務，均使用國家核定的行政編制，從國家行政費用中支付薪酬，對基本素質有著共同的要求，應由國家立法對其依法管理，并依法保障其權益。

第三，解決公務員管理體制與現行干部管理體制的銜接問題，加強對干部人事工作的綜合管理。

《國家公務員暫行條例》規定的公務員管理機構是政府人事部門，而事實上，按照現行干部管理體制，政府機關中較高職務層次的公務員是黨委組織部門管理的；黨的機關與人大、政協、人民團體和群眾團體等機關參照暫行條例的規定，也是黨委組織部門統一協調和管理的。為了適應對機關干部隊伍的依法統一、管理的需要，有關公務員管理機構的規定，需要與現行干部管理體制相銜接，在法律上明確公務員綜合管理部門，在實際工作中由黨委組織部門和政府人事部門根據職責分工履行公務員綜合管理的職責。

第四，解決公務員激勵機制不健全的問題，增強公務員制度的活力。

按照黨的十六大關于建立職務與職級相結合的制度的要求，從職務設計上，建立多元化職務發展途徑，在傳統行政職務外，增設專業技術職務，在基層行政執法機構設立行政執法職務。同時，在現行級別基礎上，通過增多級別數量，拉大級差，擴充級別功能，建立新的級別，從而增強職務與級別的激勵機制，吸引人才，穩定隊伍，調動公務員的積極性。

第五，解決公務員制度的創新與發展問題，把近年來干部人事改革的新成果通過法律形式確立下來。

《國家公務員暫行條例》頒布以來，我國干部人事制度改革逐步深入，在實踐探索中取得了一些新成果，如公開選拔、競爭上崗制度，領導干部引咎辭職和責令辭職制度，部分職位的聘任制度等，應當通過《公務員法》將這些新的成果予以吸收和確認，以進一步豐富和完善公務員制度。

二、公務員法的基本原則和公務員的義務、權利

（一）基本原則

根據《公務員法》第五條至第九條的規定，我國公務員管理或任用，應堅持的原則有：

第一，公開、平等、競爭、擇優和法治原則

所謂公開，是指有關公務員的法律、法規應當公布；公務員的錄用、考核、獎勵、職務升降和任免等工作，應當公開進行。公開原則在公務員制度中的主要表現：一是公開考試：公務員的錄用，采取公開考試辦法；錄用考試的程序、要求、報考時間、地點、報考的資格條件、考試科目內容等應公布；提出的擬錄用人員名單應予公示。二是公開晉升：部分領導職務出現空缺時，按照有關規定采取內部競爭上崗或面向社會公開選拔的方式，產生任職人選；公務員晉升領導職務的，應當按照有關規定實行任前公示。三是公開職位聘任：機關聘任公務員可參照公務員考試錄用的程序進行公開招聘，也可從符合條件的人員中直接選聘。

所謂平等，是指公民均能平等地按其能力獲得公務員職位并平等地享有公務員權利和受到平等對待，除德行和才能差別外不應有其他差別。公務員制度貫徹這一原則的主要表現：一是符合條件的公民有平等參加公務員考試的權利，在平等條件下競爭和被擇優錄用；二是在公務員的考核、獎懲、職務升降、培訓、工資福利保險待遇、退休、職位聘任等管理環節中，要平等對待，一視同仁；三是公務員在任職期間，依法平等地享有法律規定的各項權利。

所謂競爭，是指公務員錄用和管理采取競爭方式，實行優勝劣汰。競爭原則在公務員制度中的主要表現：一是通過競爭性考試，把符合報考公務員基本條件、擬任職位所要求的資格條件和其他條件的人才吸收到公務員隊伍中來；二是部分領導職務出現空缺時，按照有關規定采取內部競爭上崗或面向社會公開選拔的方式，產生任職人選。

所謂擇優，是指通過競爭優先錄用或使用優秀人才。擇優原則體現在公務員制度的各個方面，主要表現：一是錄用公務員，采取公開考試、嚴格考察的辦法，從報考者中擇優錄用；二是公務員的晉升標準，包括考核的結果、工作實績、組織領導才能等，優者晉升，特別優秀的可按規定破格或越一級晉升職務；公務員在定期考核中被確定為不稱職的，按規定程序降低一個職務層次使用。

所謂法治，是指對公務員的管理要依照法定的權限、條件、標準和程序進行。具體包括：（1）按照法定的權限范圍對公務員進行管理，不得越權；（2）按照法定的條件對公務員進行管理；（3）按照法定的標準對公務員進行管理，不濫用職權；（4）遵循法定的正當程序對公務員進行管理，依法保障公務員的知情權、參與權、監督權和救濟權；（5）公務員依法履行職務的行為受法律保護。

第二，監督約束與激勵保障并重原則

監督約束與激勵保障并重原則要求：一方面，公務員的管理要充分體現對公務員的監督約束，對公務員的錄用、考核、職務升降、辭職辭退、紀律處分等環節，要貫徹監督原則，采用有效的監督方法和程序，防止和糾正公務員違紀行為，預防和懲治腐敗現象，以提高效能；另一方面，要建立健全對公務員依法行使職權、履行職責的保障機制，保證公務員有行使本崗位職權的權利和其他權利及必要的工作條件，并在對公務員的考核、晉升、獎勵、工資福利保險待遇等環節，建立激勵機制，以調動公務員的進取心、積極性和工作熱情。

第三，任人唯賢、德才兼備原則

堅持任人唯賢，按照德才兼備的標準選拔干部，是黨的干部路線的基本內容，也是公務員任用應堅持的原則之一。

公務員任用堅持任人唯賢、德才兼備原則，即在錄用、晉升、考核、獎勵公務員等環節上，堅持用“德”和“才”兩把尺子去衡量，要求二者同時具備。

德才兼備的原則體現在對公務員管理的各個具體制度之中，如對公務員的錄用、晉升、確定職級、考核、獎勵等環節，都強調了既注重政治思想表現、品德和廉潔，又注意工作能力和工作實績。

第四，分類管理和效能原則

所謂分類管理，是指以工作任務和工作性質為主要依據，通過對“公務員”進行科學合理分類，按照各類公務員職位的性質、特點和管理需要以及各類公務員的特點實施不同的管理方式。

所謂效能，是指要講究效率，提高管理效能。效能原則要求按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，科學規范部門職能、合理設置機構，優化人員結構；還要尊重人才，發現人才，合理使用人才，并把他們配置在最佳位置上，充分發揮他們的積極性和潛能。制定《公務員法》，就是要在確定職能、機構和編制的基礎上，進行職位設置，確定職位職責和任職資格條件，以提高效能。

（二）公務員義務和權利

根據《公務員法》規定，公務員應當履行下列九項義務：（1）模范遵守憲法和法律；（2）按照規定的權限和程序，認真履行職責，努力提高工作效率；（3）全心全意為人民服務，接受人民監督；（4）維護國家的安全、榮譽和利益；（5）忠于職守，勤勉盡責，服從和執行上級依法作出的決定和命令；（6）保守國家秘密和工作秘密；（7）遵守紀律，恪守職業道德，模范遵守社會公德；（8）清正廉潔，公道正派；（9）法律規定的其他義務。

總結我國人事管理工作的經驗，借鑒國外的有益做法，《公務員法》規定了公務員應享有的八項權利：（1）按照規定的權限履行職責應當具有的工作條件的權利；（2）非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或處分的權利；（3）獲得工資報酬，享受福利、保險待遇的權利；（4）參加培訓的權利；（5）對機關工作和領導人員提出批評和建議的權利；（6）提出申訴和控告的權利；（7）申請辭職的權利；（8）法律規定的其他權利。

三、公務員法的主要制度及其創新

（一）公務員法體現的公務員管理的四個機制

公務員法共18章107條。主要是兩方面規定：一是關于公務員制度和公務員管理的總括性規定，包括公務員制度的指導思想、基本原則，公務員的范圍、條件、義務與權利，公務員的職務與級別，公務員管理機構以及違反公務員法的法律責任等；二是關于公務員管理各個環節的基本管理制度的單項性規定，包括公務員的錄用、考核、職務任免、職務升降、獎勵、處分、培訓、交流回避、工資福利保險、退休、申訴控告、職位聘任等。

公務員法的內容涵蓋公務員管理的各個環節，體現了以下四個機制。

1.新陳代謝機制

公務員隊伍能進能出，才能保持活力。公務員法設置了考試錄用、公開選拔、調任等制度，注意吸引優秀人才進入公務員隊伍；建立健全公務員退休、辭去公職和辭退等制度；在公務員隊伍內部建立交流制度。總的要求是，嚴格“入口”，暢通“出口”，保持公務員隊伍的活力。

2.競爭擇優機制

公務員法明確公開、平等、競爭、擇優是公務員管理的基本原則之一，并在公務員管理的各個環節都注意貫徹這一原則。公務員錄用采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法，機關內設機構領導職務可以實行競爭上崗，一部分崗位可以面向社會公開選拔。另外，對工作表現突出、有顯著成績和貢獻的個人與集體實行獎勵，考核不稱職的要降職，違紀的給予懲戒等，體現了優勝劣汰、優升劣降的精神，有利于優秀人才脫穎而出，從而保持公務員隊伍的生機，從整體上提高公務員的素質。

3.權益保障機制

公務員法明確規定了公務員的八項權利，并專章規定了公務員的申訴控告制度和聘任制公務員的人事爭議仲裁制度，以維護公務員的合法權益。改革完善了職務級別制度，擴大級別的功能，使級別成為除職務晉升之外公務員職業發展的重要階梯，拓寬了公務員特別是基層公務員的職業發展空間。同時，還規定了公務員工資福利保險制度。

4.監督約束機制

公務員法規定了公務員的九項義務和不得違反的十六項紀律，健全了考核制度、懲戒制度、辭退制度、領導成員的引咎辭職和責令辭職制度等，形成了對公務員嚴格監督的制度保障；設立了專門防范為政不廉的回避制度，對領導職務和一些工作性質特殊的非領導職務實行有計劃的定期轉任制度，以及公務員辭職或退休后一定時間內的從業限制制度等。

（二）公務員法的主要制度創新

與《國家公務員暫行條例》相比，公務員法的創新之處主要有以下幾點：

1.調整了公務員的范圍：確認公務員是依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，把公務員范圍擴大到了中國共產黨機關、人大機關、行政機關、政協機關和審判機關、檢察機關、各派機關中除工勤人員以外的工作人員。

2.創新了分類管理制度：按照公務員職位的性質、特點和管理需要，將公務員職位類別劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別；按干部管理權限將公務員劃分為領導成員和一般公務員；按是否擔任領導職務將公務員分為領導職務和非領導職務兩部分；按公務員任用方式將公務員劃分為選任制、委任制和聘任制三種。

3.建立了職務和級別相結合的制度：公務員的職務應當對應相應的級別。公務員的職務和級別是確定公務員工資及其他待遇的依據。公務員在同一職務上，可以按照國家規定晉升級別。

4.對公務員部分職位實行聘任制：機關根據工作需要，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。

5.在公務員身份、職務存續期間的管理中，引入了競爭上崗、公開選拔、任前公示、任職試用期制等近年來干部人事制度改革的新成果、新做法。

另外，《公務員法》在規定離職從業限制、申訴控告、公務員交流、工資福利保險、離退休制度等方面，都有所創新或在原有制度基礎上有所發展和有所完善。

四、公務員法的貫徹實施

公務員法是我國干部人事管理的第一部總章程性質的法律。它的制定和實施，在我國干部人事工作歷史上具有里程碑意義。貫徹實施公務員法，是當前各級公務員管理部門的一項重要任務。應在認真學習和準確把握公務員法基本精神和內容的基礎上，努力做好貫徹實施工作。

（一）認真做好《公務員法》的實施準備

為了推動公務員法的貫徹實施，中組部、人事部連續印發了《關于認真組織學習〈中華人民共和國公務員法〉的通知》（組通字[2005]20號）、《關于認真做好〈中華人民共和國公務員法〉培訓工作的通知》（人電明發[2005]5號），要求充分認識制定實施公務員法的重大意義、準確把握公務員法的精神實質和基本內容；認真組織學習和培訓，確保學習取得實效。

為確保《公務員法》實施，2005年9月20日至21日召開了全國實施公務員法工作會議。中共中央政治局常委、中央書記處書記、國家副主席曾慶紅到會作了重要講話，要求各級黨委和政府要充分認識頒布實施公務員法的重要意義，不斷增強貫徹落實公務員法的責任感和自覺性，不斷健全和完善中國特色公務員制度。

曾慶紅在回顧了中國特色公務員制度探索和建立的過程后指出，公務員法從公務員的來源、范圍，對公務員隊伍的領導、管理以及對公務員的監督約束和激勵保障等五個方面，集中而鮮明地體現了公務員制度的中國特色，特別是堅持黨管干部原則，堅持黨的干部路線、方針，把中國共產黨機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、派機關的工作人員納入公務員管理，充分體現了我國現行政治制度的基本特點。

曾慶紅提出，要以公務員法的頒布實施為契機，以思想政治建設為根本，以能力建設為重點，通過抓好大規模教育培訓和加強實踐鍛煉這兩個關鍵環節，不斷提高公務員隊伍促進發展、推動改革、維護穩定的本領，提高公共行政、公共管理、公共服務的本領，提高組織群眾、宣傳群眾、服務群眾的本領，提高依法執政、依法行政、依法辦事的本領，提高善于學習、善于調查研究、善于自主創新的本領。要在實踐中培育和弘揚“熱愛祖國、忠于人民，求真務實、開拓創新，顧全大局、團結協作，恪盡職守、廉潔奉公”這一具有時代特征、中國特色的“三十二字”公務員精神，使全體公務員始終保持昂揚向上的精神狀態，自覺創造一流的工作業績。

2005年11月1日，國務院舉行《公務員法》學習講座。對國務院各部門和地方各級政府貫徹實施公務員法提出了四點要求。一是認真抓好學習培訓工作，全面準確地掌握公務員法的基本精神；二是以實施公務員法為契機，加強政府自身建設；三是通過實施公務員法，推動行政管理體制改革；四是加強公務員法配套法規建設，不斷完善公務員規章和規范性文件。

（二）全面貫徹中央關于實施《公務員法》的工作部署

第一，明確《公務員法》實施工作的目標

力爭在五年左右的時間，基本建成法制體系完備、管理機制健全、充滿生機活力的公務員制度。

第二，弄清《公務員法》的實施范圍和參照管理的單位

《公務員法》的實施范圍：中國共產黨各級機關、各級人大及其常委會機關、各級行政機關、各級政協機關、各級審判機關、各級檢察機關和各派機關；參照《公務員法》管理的單位：法律、法規授權具有公共事務管理職能的事業單位；使用行政編制的人民團體和群眾團體。

第三，嚴格遵循《公務員法》的實施步驟和方法

（1）實行公務員登記；公務員登記是實施《公務員法》的基礎性工作，是公務員制度順利入軌運行的基本保證。按中央要求，這項工作既要有利于鞏固推行國家公務員制度的成果，又要考慮各地工作開展的不平衡；既要依法辦事，又要切實維護機關穩定、社會穩定。要本著先易后難、自上而下、分步推進、穩慎處理的原則進行。在開展登記工作前，要摸清現有人員的情況和登記工作面臨的主要問題，結合實際制定切實可行的登記工作實施方案；對制定出的方案要先行試點，并認真總結試點和模擬登記工作的經驗，在此基礎上逐步推開；在登記工作中注意把握進度，對出現的問題抓緊研究解決，重大問題及時報中央公務員主管部門研究。

（2）確定職務和級別。要在規定的編制和職數限額內合理設置職位。按中央要求，在國家有關專業技術類、行政執法類公務員分類管理規定出臺前，各級機關公務員按照綜合管理類公務員進行管理。要摸清機關現有領導職數和非領導職數，對于超出規定職數的，要將有關情況報同級公務員主管部門備案，并提出消化的措施，以逐步達到國家規定的職數要求。要按照統一規定，規范非領導職務的設置比例和名稱。

（3）進行工資制度套改。關于公務員工資的規定，體現了十六大精神，貫徹按勞分配的原則，體現工作職責、工作能力、工作實績、資歷等因素，保持不同職務、級別之間的合理工資差距并規定建立公務員工資的正常增長機制。與《暫行條例》相比，明確了工資構成；規定公務員的工資水平應當與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應；規定國家實行工資調查制度；加強了工資管理。為解決公務員收入分配秩序混亂、公務員工資水平總體偏低、工資制度和工資管理體制中存在的問題，中央、國務院決定改革公務員工資制度和清理規范公務員收入分配秩序，提出通過改革公務員工資制度促進嚴肅紀律、規范秩序、建立公務員收入分配新機制的基本思路，明確了建立統一的職務與級別相結合的工資制度、研究建立地區附加津貼制度和完善艱苦邊遠地區津貼制度、建立適應經濟體制和干部管理體制要求的工資管理體制和嚴格執行紀律的工作目標。各地區、各部門要按照中央和國務院要求，改革公務員工資制度，做好清理規范公務員收入分配秩序的工作，落實《公務員法》的有關規定。

（4）配套法規、規章和文件的立改廢：中共中央、國務院將出臺“一加五”的文件：“一”就是《中華人民共和國公務員法》實施方案：“五”就是方案的五個附屬文件，即《公務員范圍實施辦法》、《公務員登記實施辦法》、《公務員職務與級別管理規定》、《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》、《參照〈公務員法〉管理的單位審批辦法》這五個文件。

即將出臺的24件配套規定，綜合考慮工作急需及出臺時機等，大體分為四個部分：（1）實施《公務員法》所急需的爭取在2006年上半年出臺的項目，如“一加五”。（2）立法基礎比較好，準備2006年分幾批出臺的項目。（3）涉及問題比較復雜，需要深入研究論證或者需要經過實踐積累經驗以后再擇機出臺的項目，如《公務員工資制度改革方案》。（4）在《公務員法》實施過程當中，對遇到的新情況、新問題認真研究，及時補充完善，在適當時機制定出臺一些管理規定。另外，對已有的干部文件、部門規章等涉及公務員管理的相關內容的，要做好清理、修改、廢止工作，解決好與《公務員法》的相互銜接問題。

（5）做好參照《公務員法》管理的單位審批工作。對過去參照或依照公務員制度管理的單位要重新審批，并做好有關人員的甄別工作。

第四，中央各部門、縣級以上各級地方黨委和政府，要組成主要領導負責的工作班子，具體實施工作由組織人事部門負責，各級組織人事部門要進行專項檢查。