公眾場所行政許可探析

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本文作者：吳曼萍工作單位：海口市消防支隊

(一)該超市的經(jīng)營主體為個體工商戶，不屬于單位，依法可以不用辦理公眾聚集場所開業(yè)前消防安全檢查行政許可手續(xù)。當事人認為，《中華人民共和國消防法》第15條規(guī)定:“公眾聚集場所在投入使用、營業(yè)前，建設(shè)單位或者使用單位應(yīng)當向場所所在地的縣級以上地方人民政府公安機關(guān)消防機構(gòu)申請消防安全檢查。”由此可以看出，辦理消防安全檢查手續(xù)的主體為建設(shè)單位或者使用單位，均為單位，而他是個體工商戶，依法不用辦理公眾聚集場所開業(yè)前消防安全檢查行政許可手續(xù)。(二)該超市的建筑面積僅為400m2，不屬于“較大規(guī)模的商店”，不屬于“公眾聚集場所”，可以不用辦理公眾聚集場所開業(yè)前消防安全檢查行政許可手續(xù)。當事人認為，《中華人民共和國消防法》第73條第1款第3項規(guī)定:“公眾聚集場所，是指賓館、飯店、商場、集貿(mào)市場、客運車站候車室、客運碼頭候船廳、民用機場航站樓、體育場館、會堂以及公共娛樂場所等。”根據(jù)《中華人民共和國消防法釋義》對第73條的條文解釋中，“商場是指經(jīng)營多種商品，較大規(guī)模的商店。主要經(jīng)營產(chǎn)品是服裝、紡織品、家庭用品、食品和娛樂商品等。按面積和員工人數(shù)可分為大型商場、中型商場和小型商場。”當事人認為，其經(jīng)營的超市僅為400m2，規(guī)模很小，不屬較大規(guī)模的商店，同時，公安消防機構(gòu)沒有向社會公告“較大規(guī)模的商店”、“大型商場、中型商場和小型商場”的具體面積，不能單方面認定其超市屬于應(yīng)辦理公眾聚集場所開業(yè)前消防安全檢查行政許可手續(xù)的范圍。

經(jīng)向法規(guī)部門咨詢，在以上方面提出執(zhí)法異議的情況并不多見，這說明老百姓的法律意識在進一步提高，對最常見的執(zhí)法也開始進行思考了。對當事人提出的問題，我們進行了分析，最終認為，公安消防支隊的執(zhí)法是符合法律規(guī)定的。(一)商場無論面積大小均屬于“公眾聚集場所”本案中400m2的超市是否認定為“商場”，進而認定為“公眾聚集場所”呢?答案是肯定的。根據(jù)《商店建筑設(shè)計規(guī)范》(JGJ48－88)第1．0．4條的規(guī)定，商店建筑的規(guī)模，根據(jù)其使用類別、建筑面積分為大、中、小型;小型商場建筑面積小于3000m2。《商店建筑設(shè)計規(guī)范》附錄1名詞解釋中說明，自選商場是指:向顧客開放，可直接挑選商品，按標價付款的(超級市場)營業(yè)場所。可見，本案中400m2的超市屬于小型自選商場。《中華人民共和國消防法》第73條第1款第3項規(guī)定的“公眾聚集場所，是指賓館、飯店、商場、集貿(mào)市場、客運車站候車室、客運碼頭候船廳、民用機場航站樓、體育場館、會堂以及公共娛樂場所等”。從法律條文本身看，并無面積大小的區(qū)分，即商場均為“公眾聚集場所”。因此，本案中400m2的超市屬于商場，屬于公眾聚集場所。行政處罰中對其定性是正確的。必須指出的是，全國人大常委會法工委及公安部消防局聯(lián)合編印的《中華人民共和國消防法釋義》只是工具書，“釋義”只是法理上的理解，不是法律，不能作為執(zhí)法依據(jù)。(二)“公眾聚集場所”的經(jīng)營者無論是單位還是個體工商戶，均要辦理開業(yè)前消防安全檢查行政許可手續(xù)確實，《中華人民共和國消防法》第15條規(guī)定“公眾聚集場所在投入使用、營業(yè)前，建設(shè)單位或者使用單位應(yīng)當向場所所在地的縣級以上地方人民政府公安機關(guān)消防機構(gòu)申請消防安全檢查”，在這里，沒有講到“個人”或“個體工商戶”。但是，根據(jù)《中華人民共和國消防法》的立法本意，這一條文側(cè)重說明的是公眾聚集場所，這里的“建設(shè)單位或者使用單位”強調(diào)的是“場所”的建設(shè)者或使用者，應(yīng)當包括“個人”或“個體工商戶”。這一點，經(jīng)向法規(guī)部門咨詢也得到了認同。此外，在《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國勞動法》等其他法律中，“建設(shè)單位”、“用人單位”等概念均包括了個人。同理，在《中華人民共和國消防法》第10條、第11條、第12條、第15條中的單位亦應(yīng)包含了“個人”或“個體工商戶”。因此，無論是單位、個人或個體工商戶經(jīng)營的公眾聚集場所在開業(yè)前均應(yīng)辦理消防安全檢查行政許可手續(xù)。

本案在日常消防監(jiān)督執(zhí)法工作中是最常見的行政處罰案件之一。一直以來消防監(jiān)督執(zhí)法人員認為此類案件不會存在什么難點和漏洞，沒有對涉及到的法律問題進行深入研究。在當事人提出疑問后，在執(zhí)法分析會上曾經(jīng)有個別消防監(jiān)督執(zhí)法人員認為我們的執(zhí)法可能失誤了或者說是法律制定有漏洞。經(jīng)過對《中華人民共和國消防法》和相關(guān)法律法規(guī)的深入學習，最終統(tǒng)一了認識。從這點來講，本案件對消防工作是有積極而重要的意義的。(一)對法律的學習掌握要深入在本案中，無論是爭議的提出還是分析解釋，都緊扣法律，依靠法律，執(zhí)法的對錯判斷更要依據(jù)法律。一宗最常見的執(zhí)法也產(chǎn)生了這么深刻的討論，可見，對法律的學習研究是多么的重要。在本案中，如果對法律理解不深，對相關(guān)技術(shù)標準不掌握，是很難說服當事人的。(二)法律的制定要更加嚴謹本案也折射出一些法律條文的制定、文字的描述還存在需要加強的地方。比如本案中，如果對商場類建筑或場所的描述更加具體、對公眾聚集場所開業(yè)前辦理消防安全檢查行政許可手續(xù)的主體進行更加明確的規(guī)定，是可以避免這些爭論的。(三)法律的規(guī)定要符合我國現(xiàn)階段實際實際上，本案還引申出另外一個問題:公安消防機構(gòu)是否要責令所有商場(無論大小)辦理開業(yè)前消防安全檢查行政許可手續(xù)呢?如果這樣，公安消防機構(gòu)的法律責任太大了，一旦發(fā)生火災，消防監(jiān)督人員非常容易被追究失控漏管的瀆職責任。而根據(jù)火災統(tǒng)計，商場(特別是一些三合一類型的小型商場、商鋪)火災占的比例相當大。因此，建議對這一規(guī)定進行修改，使其更加符合公安消防機構(gòu)工作實際和我國國情。這也提醒我們，法律的規(guī)定要結(jié)合我國現(xiàn)階段的實際情況，切不可簡單的“一刀切”或理想化，同時還要考慮老百姓的利益和需求，規(guī)定要人性化，這樣制定出來的法律可操作性才強。