剖析行政腐敗的因素

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腐敗現象由來已久，不僅封建社會、資本主義社會有腐敗，社會主義社會也存在腐敗現象。我國社會腐敗的產生更有其特有而深厚的歷史、政治、經濟及文化原因。尤其隨著現代社會的不斷發展，經濟的高速增長、政府規模的急劇膨脹及地方政府支配公共資源之權力的加強，腐敗現象及其成因日趨多樣化和復雜化。這些因素共同促成腐敗的普遍化、集團化、嚴重化。它不僅已危及黨政權威與效能，破壞社會資源優化配置;而且導致公共信用淡漠和倫理道德下降，嚴重影響到社會的穩定持續發展。因此關于腐敗的研究顯得更加重要。

一、行政腐敗的定義

為相對精確和穩定地辨別出什么是腐敗行為，多數學者依據法律規定和其他正式的規章的規定，用行為列舉方式定義腐敗。其反對者認為許多社會里法律缺乏合理性和一貫性，法律條文并未告訴我們社會行為的社會意義。國際相關組織對腐敗的定義是“公共部門中官員的行為，不論是從事政治事務的官員，還是從事行政管理的公務員，他們通過錯誤地使用公眾委托給他們的權力，使他們自己或親近于他們的人不正當地或非法地富裕起來。”不管用何種標準界定腐敗，都應該有這樣一種認識:“行政腐敗主要指國家政府機關以及工作人員尤其各級官員，沒有履行被授予權力相應的職責，為謀取私利或所在小集團的不正當利益，非法用權的行為，危害了公共利益。”其應該包括四項基本內容:其主體不僅包括個體也包括集體;目的是私利;手段是非法用權;最終結果是損害公共利益。

二、官僚制范式描述

1．官僚制范式主要內容。在公共選擇理論興起之前最為流行的一種范式是官僚制范式，其用官僚制解釋行政腐敗的成因也是當時行政學研究的中心。官僚制是由馬克思?韋伯在其《官僚制》一書中提出的。官僚制的特征主要表現為:一是它作為固定的、正式的權限范圍;二是其權威由組織的層級結構和各種等級所授予，具有一種固定的且有秩序的等級制度;三是管理有章可循;四是管理人員專業化;五是官員具有較強的工作能力;六是公務管理遵循一般的規律。官僚制范式具有幾個核心的假設:首先，官員是具有高尚道德的人，在政治過程中擁有崇高的地位，其行為受到官僚制度相應的約束而不致出軌;其次，存在著普遍的公共利益;三是組織擁有充分的理性且保證官員的行為不產生偏差。作為一種被全世界公共組織所普遍接受的組織形態，官僚制擁有諸多優點，如提倡法治、秩序、層級、權限范圍等。但是，公共權力特殊的擴張性和壟斷往往導致腐敗現象的產生。研究行政腐敗的官僚制范式，就是要試圖在制度層面上探究腐敗的成因并使之得以改進。

2．官僚制范式的自身困境。正如前文所述，官僚制范式是將公共組織中的個人看作是道德高尚的人，另一方面又保持一種對人性不信任的態度，力圖通過立法來限制權力的濫用，并防止人性中惡的因素的膨脹。顯然，官僚制在充分相信官員行為正義的基礎上還加上了法治的約束，這又說明了對人性的否定。這既是官僚制的自相矛盾之處，也是腐敗賴以滋生的一種制度空間。認為腐敗是由制度性因素造成的理論也有著兩種截然不同的說法:一是認為腐敗主要由于制度、法規和監督的缺乏所造成的;二是認為腐敗主要由于官僚制過分理性、制度化和過度控制經濟的結果。隨著時代的發展，官僚制面臨著許多困境，其中之一就是官僚制的組織結構具有調節自身的內在要求，又由于官僚制自身的過分理性化和剛性僵化，導致了其組織結構內部功能的不斷衰退。一方面要壓制公共權力的擴張性，另一方面其內部的權力又在衰退，這就導致了公共組織在調節組織自身和外部社會方面的軟弱無力，曾經一定程度上為美國抵制了腐敗的制度為腐敗滋生創造了機會。

3．中國腐敗現象泛濫的必然性。官僚制在中國的運用更是遇到了前所未有的挑戰，這是由中國特殊的國情所決定的。腐敗雖是一種政治現象，但政治不過是經濟的集中表現，所以腐敗的深層原因還是在于經濟本身。中國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌這樣一個新的經濟格局為交易互利創造了許多的機會。換言之腐敗是社會轉型期的產物，是邁向現代化過程中所遇到的問題。亨廷頓提出來的現代化誘導論，認為“腐敗程度與社會和經濟現代化的發展速度有相當密切的關聯。”其因有三:一是現代化使社會的基本價值觀念發生了變化，并按傳統的準則審視可以接受且合法的行為，而用現代的眼光來審讀，那些非傳統的就成為不可接受且是腐敗的行為。二是現代化開創了財富與權力的新的來源，從而拓展了腐敗賴以產生的空間。三是現代化在政治體系的輸出端所發生的變化促進了腐敗，在現代化過程中政府權力的不斷擴大以及受政府制約活動的日趨增多，為腐敗的滋生提供了更多的現實可能性。同時，計劃經濟與市場經濟兩個體制并行和交替的過程，為腐敗的滋生提供了制度上的空間。由于官僚制的權限范圍有著明確的規定，官僚制條件下的官員也是固定于某一個層級，沒有靈活性，因而缺乏相應的自主權，這就導致了官僚制條件下的官員在解決問題時顯得束手束腳。效率推到了極端只能是局部的效率。一方面作為“人民公仆”，他們有義務解決社會公眾問題，另一方面又因官僚制的明確規定而不能違反秩序地獨自行動，這就迫使一些官員采取一種“變通”的方式，且在一定的程度上違反組織規則。中國的腐敗問題之所以日益蔓延，其原因就在于官員們已經把這種“變通之法”作為組織規則所允許的合理改變。這種“變通”，使官員們的初衷了發生相應的改變，使之不再是為人民解決問題的且不得已所采取的方式，已然成為了他們索賄的借口。官員手中有了相當自主的權力，同時又沒有相應的制度約束，這些權力就成為官員索賄的資本。

三、兩種范式的優缺點比較

在官僚制條件下，人們提出了很多解決這一系列難題的方法，如加強對官員的監督、進行行政改革和制度創新、用權力制約權力等。但是，現實又使這些試圖在官僚制范式內部找到答案的人失望，這說明官僚制范式已經不能適應社會和現實的發展要求。我們必須“提出一種全新的和更加完善的理論框架來解釋新的現象。”公共選擇的范式，就是在這樣的背景下應運而生的。詹姆斯?布坎南于2O世紀6O一7O年代提出來的公共選擇理論是以經濟學方法研究政治問題的一個重要理論框架。“公共選擇范式，主要是用經濟方法分析政治決策的過程，并對政治決策以及政治家和選民的行為進行相應研究。”布坎南基于“經濟人”假設認為，在經濟市場中的人是“經濟理性人”，追求個人利益的最大化，但在政治市場中的人卻被毫無理由地看作是道德高尚的人。

同樣的人在不同的市場環境中卻顯示了截然不同的特性，這顯然是應當質疑的。公共選擇的方法論被布坎南歸結為三個因素，即個人主義、經濟理性和交易政治。公共選擇理論注重分析個人行為，認為人是利己的且追求個人利益和效益的最大化，這一點在政治領域中也是一樣;因此，一些由利己主義的個人所組成的政府，也就不能被看做是為公共利益服務的組織;政治的過程也是一個如同市場一樣的討價還價的交易過程。公共選擇范式中的尋租理論，正是一種解釋公共組織中腐敗產生原因的理論。尋租活動是指人類社會中非生產性的追求經濟利益的活動，尋租就是以較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤。尋租活動表現在政治領域，就是政府官員利用行政的或法律的手段阻礙市場的自由競爭，并利用其手中的特權“設租”，以獲得用權力換取的額外收益。尋租活動存在的前提，就是政府權力對市場交易活動的介人。尋租使政府部門的官員之間爭權奪利，這影響了政府的聲譽，增加了反腐敗的成本，導致了社會資源的浪費。尋租行為的存在，在于政府官員與普通人一樣都是理性經濟人，政府的人的行為特征與作為市場主體的人的行為并沒有在本質上的差別。

公共選擇理論不同于官僚制范式，沖破了人們對政府及其官員的那種高度信任。官僚制范式是一種從制度上對腐敗行為進行分析的工具，它分析腐敗的成因也是從官僚制度的自身尋找缺陷，并試圖以此進行彌補。官僚制的理論認為，組織中占支配地位的是非人格化的規范與準則，其組織成員在行使職權時也是完全拋開個人情感而履行一心為公和不偏不倚的職責。但是，人不是機器，而是具有社會屬性的人，人的行為不可能完全像機器大批量生產出來的“標準件”，能夠完全契合組織的規則而抹殺個人多樣性的情感及利益要求。而公共選擇范式的優點，在于它充分肯定了政治過程中官員作為經濟人和社會人的利益訴求，進而明確了腐敗產生的人自身的因素。另一方面，官僚制范式將組織塑造為一個封閉的、自我本位的且僵化而又缺乏適應性的機構，這種制度的僵化在面臨現代社會變革的時候，往往使組織規則所規定的職權范圍與實際管理的范圍之間產生錯位，并因管理權限不明導致矛盾的叢生。而公共選擇的范式則從“經濟人”假設出發，解釋了腐敗產生的心理動機(腐敗收益＞腐敗成本)和物質條件(公職人員手中所掌握的稀缺資源)。但是，它也并未很好地解釋腐敗產生的制度性的因素，即在權利的行使過程中必須具有規范權力的法律、法規或嚴格的工作制度，這又是官僚制范式的長處。公共選擇范式和官僚制范式，在探究腐敗成因時各有其優點與缺點，它們之間不應是完全隔離的，而應是具有一種潛在的有機聯系。學界在探討行政腐敗的原因時往往將這兩種范式綜合運用，但隨著時代的發展，新的范式終將取代舊的范式，并使公共選擇范式最后取得主導的地位。這是時展的必然，每一個范式的產生有其歷史必然性，當其完成歷史使命后也必然走向消亡，官僚制范式如此，公共選擇范式亦如此。即便如此，這兩種范式對于分析當前我國行政腐敗成因都有著重要的借鑒意義。