公共行政論文范文10篇

[摘要]伴隨著經濟和社會的進步，公共行政的發展，勢必對以國家行政為主要調整對象的傳統行政法范式提出挑戰，最終轉變為以公共利益為中心的公共行政法范式。公共行政法范式給行政法理論研究帶來了新的研究視角的轉換。

[關鍵詞]范式；國家行政；公共行政

行政法是調整和規范行政權的法。伴隨著經濟和社會的進步，公共行政的發展，勢必引起傳統行政法范式的轉變，本文就此做些探討。

一、范式概念的引入

“研究的方法，有關什么是成問題的想法，何者應該包括在研究領域里，何者應該排除在外的標準”，科學史學者稱之為范式的問題。[1]范式為特定專業領域的研究提供了典型的問題及相應的解答，亦即設計了分析與研究的理論前提、框架和推理結構?？茖W工作者在范式的框架內進行研究，探討這一范式能夠加以說明的事實，進一步詳細表達范式本身，這就是一種促進知識進步的科學實踐。范式的作用集中于：理順和總結現實，理解現象之間的因果關系，預期和預測未來的發展，從不重要的東西中區分出重要的東西，弄清我們應當選擇哪條道路來實現我們的目標。[2]如果傳范式無法解決科學實踐中出現的問題，人們就會設計不同的范式，在長期實踐中追求對新范式的系統表達，解決導致傳統范式危機的問題。最終，新的范式會取代傳統范式，科學工作者在新范式下繼續進行科學的實踐。

作為一門社會科學，行政法就是解決有關行政問題的法。[3]范式可以指導人們的研究，可以使人們集中精力深入探索更為具體的問題，以尋求現實世界與范式之間相稱性的方式來發展知識。因此，行政法范式的研究，在行政法各有問題的理論研究中具有基礎性之重要意義。

一、內涵區分

1.公共管理。

公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學研討會對公共管理進行了內涵界定，認為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學科、一種新的學位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務的管理外,還包括社會事務的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內涵。簡言之，公共管理學是在公共行政的基礎上將管理學、經濟學、政治學等多學科理論與方法技巧引入整合，在主客體領域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務為起點的學科群體系。為進一步明晰公共管理的內涵，我們對公共管理內涵進行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性?，F代公共管理理論倡導從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實現公共的福利與公共利益為目的，側重于民主訴求的踐行與服務效率的提升。再次，公共管理可細化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術和方法問題，這一范疇更多地體現為新公共管理理論。

2.公共行政。

公共行政是以剛性規范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護政治統治，是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。本文作者認為，公共行政是以政府及其他法律、法規授權的組織為主體，將國家、社會及自身事務作為客體依法進行決策、組織、管理和調控等一系列活動的學科體系。其本質是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動，具有工具性、依附性的內在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內涵的認知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務在內的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機構及其他法律、法規授權的組織，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構。再次，權利與職責的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統治的維護、職責的踐行和社會的進步，具有明確的權威性和責任性。另外，在公共行政的外圍包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規范，要求其必須依法踐行、合乎程序。

二、主客體區分

內容提要：本文運用政治經濟分析方法，分析了全球化的不同含義、成因、影響，以及全球化及其對公共行政的意義，并對全球公共行政研究者和實際工作者提出了政策建議。

關鍵詞：全球化，公共行政，國家

導言

新千年到來之機，一種新文明正展露曙光。有關這種文明特性的變化已經成為諸多研究的主題，例如，亨廷頓談到了“文明的沖突”，福山預言了“歷史與人的終結”，科爾賓則宣稱要“回歸中世紀”。文明的這一變化的標記是全球化的進程，這導致了世界范圍的一體化和各種引人矚目的成就，并激發了至少兩種不同的思想回應。

一方面，有些人認為，跨國公司的成長尤其是它“與國家無關”（state-indifferent）的性質，以及全球資本主義的擴張，已經使國家變得無足輕重、甚至多余；有些人甚至認為工作和公共行政已經終結。另一些人則相信，全球資本主義導致了超國家管理機構的出現，它們即便沒有取代疆域性的民族國家，也成為民族國家的重要補充。還有一些人認為，全球資本主義也侵蝕了共同體意識和城市權力結構，造成了城市職業的喪失。他們警告說，超國家管理機構加深了欠發達國家的依附性，加重了它們的財政危機，在這些國家引發了嚴重的統治困難。

另一方面，一些公共行政管理者和公共政策分析家則預言，全球性公司將創造一個超越民族國家的世界秩序，即一個“地球村”、一個實行“全球性管理”的“世界政府”。部分理論家甚至試圖提出一個普遍適用的、全球性質的公共行政理論。其他人則竭力反駁國家終結的觀點，為民族國家以及與之相應的公共行政辯護。赫斯特和湯普森（HirstandThompson）、佐茲曼（Zysman）、波易爾和多齊（BoyerandDrache）1996年的論著指出，全球化被夸大了，政府在一些關鍵性的管理功能上依舊舉足輕重。國際關系學界的現實主義者也指出，“實際上，（國家）的主權不是被削弱，而是被強化了”。同樣，在八十年代“把國家帶回”到學科研究領域的社會學家、政治學家米歇爾·曼恩（MichaelMamn）和塞得·斯考波爾（ThedaSkcopol）等，也始終懷疑國家從歷史中消失的說法。

一、行政現代性凸顯期

行政現代性凸顯于進步時代前不久，這個階段為行政現代性的發展奠定了堅實的基礎?？茖W技術革命使得資本主義國家由奉行消極主義和放任主義政策不得不轉變為積極主動干預社會生活。資本主義發展到19世紀中葉以后，由科學技術革命帶來的是生產技術的巨大變革，資本主義自由競爭向壟斷時期過渡，不僅社會生產力的迅速發展和經濟結構的巨大變化使社會管理經濟的任務越來越繁重，而且社會關系的日益復雜化也帶來了一系列的社會問題，矛盾沖突甚至成為一種普遍的社會現象，因此政府行政管理活動變得越來越重要，并且需要各種復雜的管理手段。資本主義的發展首先體現在工廠企業內部，由此首先產生了各種應付工廠日益復雜與變化莫測的環境的管理思想與方式，這些思想多體現于由技術理性崇拜而導致的對效率目標的追求，在這一時期產生了四位管理思想卓越的管理者，他們是播下關注工業中人的因素的第一批種子的企業主羅伯特•歐文、通過應用技術手段來幫助人類努力，成功運用運籌學與管理科學的典范人物查爾斯•巴比奇、管理教育領域的先驅安德魯•尤爾、首先啟動管理教育課程的查爾斯•杜賓，從他們主要推崇的思想與管理手段可以看出現代性這樣的文化特點顯露出的端倪。學界普遍認為威爾遜發表的《行政學研究》是行政學創立的標志，其實不然，在威爾遜之前就已經有闡述行政學的學者及理論了，有學者認為對公共行政進行系統研究始于德國的官房學，德國官房學產生于17－18世紀，是有關政治、經濟知識的總稱，包括財政學、國民經濟學、私經濟經營學和產業行政學。1845年法國科學家M．A．安培曾經設想建立管理國家的科學，有人認為這是行政學產生的胚胎，再有“行政學”一詞是由德國學者斯坦因首次提出的，他于1865年至1868年發表七卷本《行政學》著作，他們都是先于威爾遜對行政學進行研究的，所以筆者認為與其說威爾遜的《行政學研究》是行政學的開山之作，倒不如說其是確立行政現代性的開山之作。他在論文中明確表達了“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府;它就是政府的執行，政府的操作?！卑研姓醋魇钦膱绦胁僮鳎褪菍⑿姓暈槭且环N可以完成政府目標的工具。他將政府活動區分為以價值理性為內容的政治與以工具理性為內容行政，導致了政治與行政以及價值理性與工具理性的二元對立的局面。“行政管理的領域是一種事務性的領域。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅僅與企業辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分一模一樣，僅僅與機器是制造品的一部分一模一樣?！蓖栠d將行政管理完全看成了一種實現政府目的的工具性存在，只按照命令去做命令要求的事情，目標的正確與否完全不在行政的考慮范圍之內，由此確立了行政現代性的根基。

二、行政現代性融入期

行政現代性的融入期是在進步時代，伴隨著資本主義的發展以及政府規模的不斷擴大，社會各處充滿了改革之風，在威爾遜確立了行政學的工具理性之后并未產生很大的影響，甚至當時在研究政府管理的各界學者都沒有對《行政學研究》這篇文章的內容有太多的引用與借鑒。當時，人們把注意力都放在了工廠企業的有效管理方式上，最有影響力的是科學管理運動，科學管理運動對當時的政府改革運動產生了很大影響，政府全面借鑒了科學管理的主要思想與措施，并十分崇尚這種管理方法所帶來的效率革命。但令人驚訝的是，雖然當時的學者沒有太多的關注威爾遜那第一聲的吶喊，但是對科學管理運動借鑒同樣也確立了行政管理的工具或技術理性的含義，科學管理運動主張管理的中心問題是提高勞動生產率，科學的挑選一流工人，工人要掌握標準化的操作方法，使用標準化的工具、機器和材料，并使作業環境標準化，將計劃職能同執行職能分開，摒棄原來的經驗工作法，采取科學工作法，一切管理事務都要按照標準程序執行。雖然科學管理是以工廠管理合理化為目標而富有實踐性，但還是缺乏一般科學性，由此在深受科學管理運動的影響下，人們沿著這條主線開始對管理內容進行修正與補充，其中最著名的是法約爾，他從實施管理教育的目的出發，理論富有原則性。在法約爾看來，當時缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理論。每一個管理人員都按照他自己的方法、原則和想法來行事，而沒有一個人把可以為大家所接受的經驗教訓概括成為管理理論。如果存在一種得到公認的理論，即已為普遍的經驗所檢驗過的一套原則、規則、方法和程序，那么情況就會完全不同了。基于這些構想，他提出了著名的管理五要素和十四條原則，為管理學理論的發展又向前推進了一步。當時的工廠企業管理將科學與技術看作是實現效率目標的核心，并致力于科學管理與技術崇拜，將現代性的整體文化特點體現的淋漓盡致。隨后是政府行政管理對工廠企業管理的借鑒，隨著政府行政管理職能的日益擴大，行政管理涉及的部門越來越多，包括經濟、稅收、交通運輸、教育、郵政、福利、公共事業等各個方面，行政管理人員的隊伍也在不斷壯大，因此就需要科學的管理理論來指導國家的行政管理活動，提高政府工作效率，解決的辦法只有借鑒已經相對成熟的工廠企業的管理方法，政府行政管理借鑒了當時工廠企業管理的科學方法與原則，成功地將現代性的文化特點融入到行政管理領域，自此，行政管理領域真正表現出了現代性特征。

三、行政現代性發展期

行政現代性發展期處于20世紀30年代至40年代，正是一個普遍追求行政原理的時期。公共行政領域的研究者與實踐者致力于探索理性的組織模式與科學的行政方式方法，是一個將行政管理徹底模式化與物化的過程。首先，最有說服力的就是理性官僚制模式的確立與完善，雖然官僚制的雛形形成于古老的東方，可是得到理性的發展卻是在西方，可以說是西方資本主義的長足發展導致權力結構運行的合理合法化，而這種合理合法化的權力就是形成理性官僚制模式的關鍵原因。理性官僚制模式是行政現代性的一個具體體現，并且將行政現代性發展到了最完美的程度，它完全將價值理性分離出去，無論是官僚體系內部的程序設置，還是具體工作崗位上的職員，都不具備價值判斷的機會。理性官僚制的主要特征表現為:明確劃分每一個組織成員的職責權限并以法規的形式嚴格固定這種分工;官僚制組織是一個等級實體，具有等級與權力一致的特征，在這樣的一個等級實體中，將各種公職或職位按權力等級組織起來，形成一個指揮統一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級制，由最高層級的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織，于是變形成官僚制中層級節制的權力體系;官僚制組織要制定一整套規則和程序來規范組織及其成員的管理行為;形成正規的決策文書;組織管理的非人格化;適應工作需要的專業培訓機制;合理合法的人事行政制度。從技術理性的觀點來看，這種純粹的官僚集權式行政組織是能夠最大限度地發揮效率的，因此這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩定性、嚴格的紀律性和可靠性等方面都是優越的，它能夠正式地應用于各種行政管理任務中。后來的學者對行政現代性的進一步發展作了不朽的貢獻，對行政學發展成為一門獨立學科起了重要作用的美國第一本行政學教科書的作者懷特，他將研究重點轉向了行政管理內部，轉向技術性細節，使行政科學成為系統化理論化的知識體系。在對公共行政進行了綜合研究的學者古利克看來，“通過科學和科學精神，人類擺脫了，至少是在物質生活方面擺脫了習慣的完全控制?！本凸残姓?，古利克把科學方法視為“以能力取代無知、以專業人員取代非專業人員、以專家取代雜而不精者、以日益加劇的分化和專門化取代華而不實、以素有訓練的行政人員取代訓練無素的新手”的一種途徑。對行政組織管理的原則進行了歸納和概括的行政學者厄威克，在1937年的布朗婁委員會以及1945年和1950年的兩屆胡佛委員會等多屆美國行政改革委員會都在很大程度上接受了厄威克提出的行政組織管理原則，正如著名管理科學家卡斯特和羅森茨韋克所說的，厄威克等人的最基本的貢獻之一就是強調了這樣一個主張:管理是值得觀察、研究和改進的獨特領域，從而是一種重要的科學?；谶@些理論以及實踐者研究者的探索，終于將行政現代性發展到其巔峰形態，公共行政領域無不體現著現代性的特征，所以這一時期成為行政現代性得到充分發展的時期。

任何時代的公共行政都必定是在一定的價值理念的指導和規范下展開的，公共行政也不可能“價值中立”。那么，當代公共行政的價值理念主要有哪些?西方傳統行政學曾以“效率”為主要價值理念，“新公共行政學”強調的“社會公平”也是公共行政的主要價值理念，而“新公共管理理論”又進一步將“公共性”、“公共利益”、“民主”、“法治”等追加為公共行政的主要價值理念。我國公共行政學界近年來對公共行政價值理念問題也頗為關注，“中國行政管理學會”2012年在湖南湘潭召開的“第八屆行政哲學研討會”的主題即“社會主義核心價值觀與行政價值”。與會學者中有人強調“正義是公共行政應然的、核心的價值”［1］，“當代公共行政倫理基本的價值理念”有“公共責任、公平正義、公共效率、社會和諧、自律寬容等?！保?］這些認識和概括無疑揭示了當代公共行政價值理念的基本內涵，但似乎還不夠系統完整，解說也不夠充分。筆者認為，當代公共行政的主要價值理念可以概括為以人為本、公共利益、公平正義、行政效率、民主法治等五個方面，并作如下說明，以就教于同仁。

一、以人為本

所謂以人為本，即以人為目的，以人為原則和尺度，一切決策和行動都以尊重人、善待人、成就人為前提。以人為本的“人”這個概念主要是相對于“神”和“物”而言的，“本”則主要是相對于“末”而言的。所以，“以人為本”也就是說，與“神”或“物”相比，人更重要、更根本，不能本末倒置，不能舍本求末。提出以人為本，主要是為了反對或防止人們在決策或行動中，因為“神”或因為“物”而輕視人、蔑視人，而將人異化為工具。我們也進一步強調，“以人為本”所謂的“人”，是指“每一個人”，而不是指某個人或少數人，不是個人主義或利己主義的“人”;是全面發展的人，而不是片面的、“單向度”的人。人的生存與發展無疑離不開世界萬物，物的有無成廢、物的存在和運動的形式常常決定人的生死禍福。因此，人不能不重視物，甚至因此而崇拜物。人對物的重視乃至于一定程度的崇拜，都是正常的、合理的。但如果因為對物的重視和崇拜而忘卻了人本身，而將人置于次要、從屬、屈服的地位，而將人完全手段化、工具化，就不正常、不合理了，就應該反對了，就應該強調“以人為本”。這也就是說，物很重要，但在人與物的關系中，以物與人相比較，則人為本，物為末。“神”是由人創造、設想出來的，神并不存在。人因為對其所經驗到的許多現象無法確切解釋，或無法有效控制，所以設想有“神”。“神”無所不在、無所不能，從而使人所面臨的難題可以寄希望于神的幫助而獲得解決。因此，相信“神”，對人而言是一種安慰，可以使人們在困難、痛苦中看到希望，樹立信心，而不至于驚慌失措、悲觀絕望。同時，也因為相信“神”而為人的行為樹立了一個監督主體，使人不敢恣意妄為，不敢為非作歹，從而為人的利益福祉增添了一份保障。這也就是說，“神”的“存在”是有積極意義的。但是，“神”畢竟是由人設想出來的，而并非真實存在，因此，“神”的作用和意義其實又是非常有限的。如果人們將自身的命運完全托付給“神”，完全成為“神”的奴仆，則本末倒置了，是不明智、不理性的，是有害的、危險的。因此，我們要強調“以人為本”。“以人為本”是一種極具普遍性的價值理念，它對所有人的所有行為都具有指導和規范意義。但它尤其是公共行政領域的最重要的(或首要的)價值理念，因為公共行政涉及的是公共利益和公共事務，涉及社會中每一個成員的利害禍福。如果一個社會的公共行政“目中無人”，輕視人、蔑視人，則所有人都將遭受煎熬。也因為在公共行政過程中，更多地要涉及人與“物”的關系、人與“神”的關系，公共行政主體更容易在人與物、人與神的關系中迷失方向，所以更應該強調“以人為本”?！耙匀藶楸尽钡乃枷肜砟羁芍^源遠流長。我國春秋戰國時期的管子即曾明確提出“以人為本”。《論語》也曾記載，孔子從朝廷回來，得知馬棚失火，只問了“傷人呼?”不問馬(《論語•鄉黨》)。說明孔子實際奉行以人為本的理念。西方近代史上的“人本主義”和“人類中心主義”更是強調以人為本，要求承認人的價值和尊嚴，以人為萬物的尺度，以人類的生存和發展為最高目標①。馬克思主義的思想體系中也包含有“以人為本”的思想。馬克思曾說:“專制政體的原則總的來說就是輕視人，蔑視人，使人不成其為人”［3］411，“這種制度的原則就是使世界不成其為人的世界”，世界于是成為“庸人的世界”，成為“政治動物的世界”［3］410，419。中國共產黨人對馬克思主義的人本主義思想作了繼承性闡釋。2003年10月，中國共產黨十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”;2007年10月，在中國共產黨第十七次全國代表大會“報告”中提出:“科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本……”，強調“必須堅持以人為本”。十七大將科學發展觀寫入黨章，而“以人為本”也正式明確為中國共產黨的最重要的執政理念。

二、公共利益

“以人為本”實質上也是以人的利益為本，即我們的一切行為都無非為了實現人的利益，亦即為了創造、獲得能夠滿足人的需要的事物、條件和資源。公共行政秉承以人為本的價值理念，也就必然以實現人的利益為根本目標。但是，公共行政不可能、不必要、也不應該以人的全方面的利益為目標，而只可能、只需要、只應該以其中的“公共利益”為目標。所以，公共利益是公共行政的僅次于“以人為本”的重要價值理念。所謂公共利益，即具有公共性的利益，亦即滿足人的公共需要的事物、條件和資源，或者說，滿足人的需要的、具有非競爭性和非排他性特征的事物、條件和資源。公共利益是人的利益的一部分，其他部分則為“私人利益”。人的利益之所以有公共利益與私人利益之分，一方面與人性有關，另一方面則與事物、條件、資源的存在形式即物性有關。人是群居的、社會性的動物，但同時又以獨立的個體的形式而存在。作為獨立的個體，人不僅能夠意識到自己的獨立存在，而且有一種自利的傾向，有一種滿足自身需要、欲望和目的的強烈沖動。這種沖動最終表現為對外在對象(即事物、條件、資源)的改造和占有。但也正是在對外在對象的改造和占有的過程中，人們意識到了個人力量的不足或者獨立占有的不可能性，意識到了聯合起來的群體力量的優勢以及以群體形式占有的合理性，因此，獨立的個體選擇了群居的生存方式，形成了人類社會。人類社會形成了，人類在漫長的社會生活中獲得了“社會性”本質，但其社會性本質并不因此而否定、而掩蓋、而消解人的個體性和獨立性。相反，人的社會性本質總是以人的個體性和獨立性為前提和基礎。這樣，人的社會性與人的個體性在現實生活中結成了一幅“對子”，它們存在著沖突和矛盾，但又相互聯系、相互依存。而它們之所以矛盾沖突，或者相互依存都是因為“利益”。因為“公共利益”，人們結成了社會;因為“私人利益”，處身于社會中的人們又千方百計地尋求獨立和自由。這也就是說，因為人有社會性和個體性，也就必然有或者說必須有公共利益和私人利益的區分，沒有公共利益不能實現人的社會性，沒有私人利益則不能實現人的個體性。事物、條件、資源的存在形式即物性主要是就物的“競爭性”與“非競爭性”、“排他性”與“非排他性”特征而言的。所謂競爭性與非競爭性，是指“物”被人消費時是否因分享者人數的增加而明顯減少人均消費的份額，或者是否因分享者人數的增加而導致成本的增長。是，則該物是一種具有競爭性的物品;否，則該物是一種具有非競爭性的物品。所謂排他性與非排他性，是指物被人消費時能否將其他試圖分享該物的人排除在外，或者是否因排除其他分享者而花費巨大成本。能不花費巨大成本而將試圖分享者排除在外，則該物是一種具有排他性的物品，否則該物是一種具有非排他性的物品。物品的競爭性與非競爭性、排他性與非排他性特征是由經濟學家們歸納出來的，他們發現公共物品是一種具有非競爭性和非排他性的物品，而私人物品則是具有競爭性和排他性的物品。公共物品和私人物品的區分是與公共利益和私人利益的區分相對應的，物品和利益都是指滿足人的需要的對象，二者是同一的，所以，公共物品即公共利益，私人物品即私人利益。這也就是說，公共利益之所以是公共利益是因為它作為滿足人的需要的對象是一種公共物品，是一種具有非競爭性和非排他性的物品;而私人利益之所以是私人利益則是因為它作為一種滿足人的需要的對象是一種私人物品，是一種具有競爭性和排他性的物品。人性和物性實際上也是聯系在一起的，是相互映照的，沒有人的社會性與個體性的區別，物的公共性與私人性的區分就沒有意義、沒有必要;而沒有物的公共性與私人性的不同，則人的社會性與個體性區分也沒有意義、沒有價值。正是因為有人性的社會性與個體性的區分和物性的公共性與私人性的區分這兩方面的不以人的主觀意志為轉移的“客觀因素”的存在，所以，人類不得不將其利益區分為公共利益和私人利益。公共利益之所以是公共行政的重要價值理念，這是因為公共利益只能夠通過公共行政的途徑實現，而公共行政也正是因為公共利益而產生的，沒有公共利益，公共行政將失去其存在的必要性和合理性。關于公共利益只能通過公共行政的途徑實現這一問題，英國哲學家休謨(1771—1776年)在其《人性論》(1739—1740年)一書中即有討論和回答。休謨從人的自利性出發，證明個人不可能解決公共利益的提供問題。他舉例說，兩個鄰人可能同意在共有的草地上排水，因為他們容易了解彼此的意圖，也會理解到自己不參加的直接后果是放棄整個計劃，但是誰也不能指望成千上萬的人能夠在“共有的草地”上采取這樣的一致行動。因為人人都傾向于找借口逃避出錢出力，都希望別人來承擔全部責任。但是，政治社會能對這種缺憾予以補救，在政府的管理下，“橋梁建筑了，海港開辟了，城墻修筑了，運河挖掘了，艦隊裝備了，軍隊訓練了?！保?］經濟學家亞當•斯密在《國富論》(1776年)一書中表達了與休謨類似的思想。約翰•斯圖亞特•穆勒在其名著《政治經濟學原理及其在社會哲學上的應用》(1848年)中，對為什么必須由政府提供某些服務做了進一步的論證。他舉了燈塔的例子來說明，他認為像燈塔這樣的物品，個人不可能主動建造，原因在于，這類物品的建造者和提供者很難對使用者收費，以補償建造費用并有所獲利。解決的辦法只能是，由政府采用收稅的辦法建造或提供。也就是說，對于收費困難的物品或服務，只能由政府來提供。穆勒所謂“收費困難的物品或服務”，即我們今天所謂的公共物品或公共服務，亦即公共利益。正式提出并嚴格定義“公共物品”概念的當代福利經濟學代表人物之一P．薩繆爾森，他于1954年在《經濟學與統計學評論》雜志上發表了《公共支出的純理論》一文，歸納了公共物品在消費中的兩個本質特征:非排他性和非競爭性，并同時強調，公共物品要求“集體行動”，而私人物品可以由“市場”提供。世界銀行《1997年世界發展報告》在定義公共物品時也強調公共物品不可能由私人提供:“公共物品是指非競爭性的和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應，非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。這些特征使得對公共物品的收費是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這種物品的積極性?！保?］關于公共行政以公共利益為其產生和存在的理由這一問題，恩格斯曾有過討論和說明。在《反杜林論》一書中恩格斯指出，在所有的原始農業公社中，“一開始就存在著一定的共同利益，維護這種共同利益的工作，雖然是在全社會的監督之下，卻不能由個別成員來擔當:如解決爭端;制止個別人越權;監督用水，特別是在炎熱的地方;最后，在非常原始的狀態下執行宗教職能。這樣的職能，在任何時候的原始公社中，例如在最古老的德意志的馬爾克公社中，甚至在今天的印度，還可以看到。這些職位被賦予了某種全權，這是國家權力的萌芽。”［6］恩格斯在這里要說明的是，國家權力萌芽于維護共同利益的需要。共同利益“一開始就存在著”。因為有共同利益的存在，所以需要有“維護共同利益的工作”即公共管理(行政)。而公共管理的工作不可能“由個別成員來擔當”，需要有一個類似于政府的公共組織來擔當。有公共組織就需要有公共權力，這種原始社會的管理公共事務的權力就成為國家權力的萌芽。這也就是說，公共組織、公共權力、公共事務以及公共行政都起源于維護社會共同利益的必要。在《論住宅問題》中，恩格斯再次從社會生產和交換的需要的角度，論述了作為公共管理主體的國家的起源。他說:“在社會發展的某個很早的階段，產生了這樣一個需要:把每天重復著的生產、分配和交換產品的行為用一個共同規則概括起來，設法使個人服從生產和交換的一般條件，這個規則首先表現為習慣，后來便成了法律。隨著法律的產生，就必然產生出以維護法律為職責的權力———公共權力，即國家。”［7］在人類社會中，先表現為習慣后成為法律的“共同規則”不是憑空產生的，正是因為人類在“每天重復著的生產、分配和交換產品的行為”中有共同利益的存在，才產生了對于共同規則的需要。而共同規則的產生不僅必然產生維護共同規則的“公共權力”，而且必然產生一種行使公共權力的公共組織以及公共管理的行為和過程。

三、行政效率

內容提要：社會信息化是當代社會的一種大趨勢，它正推動著公共行政現代化的進程。信息技術的發展對諸如行政人員、行政決策、行政組織、行政方法、行政公文、政府管理模式等公共行政要素和過程產生著深遠的影響。

關鍵詞：信息技術公共行政

在信息時代，信息技術是最基本和最為普遍的技術手段，在人類社會生活的每一個領域、每一個方面都必然會普遍應用著信息技術，公共行政的領域也不例外。當前，我們正處在公共行政信息技術化的起點，預測信息技術在公共行政中帶來變革的合理形態，對于我們在公共行政領域中自覺接納和應用信息技術是非常有意義的。一、信息技術對行政人員的影響

行政人員由于身處現代信息社會，不可避免地要受到信息技術發展的影響。具體表現為：

·體能的延伸與增強。借助于信息技術，如電信、機器辦文辦事、遠程會議，打破了時空限制，行政人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，可以完成以前體能無法完成的工作。

·開闊視野，提高判斷、分析和解決問題的能力。信息技術的開發可使行政人員及時獲得大量信息，有助于他們邏輯地、辯證地和系統地思考問題?；ヂ摼W提供了獲取信息的極大便利，使得行政人員“秀才不出門，而知天下事”、“運籌帷幄之中，決勝千里之外”成為可能。·時間和精力的節約。信息技術節約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時間和精力。跨越時空，降低了信息傳輸的時間成本、人力成本。

一、電大公共行政學的內容和特點

（一）內容

公共行政學研究的范圍非常廣，每一個部分的研究都會隨著社會的發張而深入。其內容包括公共行政學的一般理論，這些理論是課程的基礎，同時理論的得出也是在廣泛實踐的基礎上而來的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過程、保障、目的等等。公共行政學的主體針對的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學的過程包括行政執行、行政協調、行政信息、行政監督等等，這些都是公共行政學必需的過程，也是在行政管理過程中必須經過的階段；公共行政學的保障是多種多樣的，包括財務、法律、道德以及相應的方法；公共管理學的目的是提高行政管理的效率。公共管理學的五個內容是緊密相連的，每一個部分都是這一整體中的一個，只有各部分有機結合才能達到最好的效果。

（二）特點

公共行政學在教學過程中要求政治性與社會性相統一，行政性和社會性在公共行政學中是不相悖，它的研究對象決定了它的行政性，而它又揭示了社會公共管理事務中的一般規律。一方面這一學科是為上層建筑服務的，另一方面其成果又能被其他的管理學科所接受和共享。另外，公共行政學是理論性和實用性的統一，公共行政管理最終的目的是指導行政工作，而在這一過程中理論是必不可少的。再次，公共行政學是綜合性與獨立性的統一，多種學科的綜合是公共行政學在內容上的特點，它的理論廣泛地應用在多種學科中，起到理論指導的作用，但就其自身的研究特點來說，它又是獨特的。最后，這一學科在一定階段是規范的，但也會隨著社會發展的變化而變化。

二、電大公共行政學教學方法

政府管理學院譚融教授發表的《論西方公共行政研究的發展》（《經濟社會體制比較》2013年第5期）一文，提出自政府出現伊始，政治系統便開始出現。政治系統為了實現其目標，必須組建政府并要求政府的相應行為，使公共行政應運而生。但公共行政作為一個研究領域則很晚，18世紀德國學者試圖探討系統管理政府事務的重商主義財政理論，從那時起，公共行政才逐漸成為西歐國家的一個學術領域。在公共行政研究發展的歷程中，不同地域的國家呈現出不同的發展路徑和研究取向。20世紀60年代以來，法國的公共行政研究出現法律、管理和社會學三種研究趨向，文化主義分析也對其公共行政研究產生了深刻影響。同期，人們稱德國的公共行政研究為“改革學”。伴隨兩德統一，德國的公共行政研究涉及權力、資源重新分配及多層決策等問題。美國人19世紀后期才開始研究公共行政問題，20世紀60年代比較研究成為核心問題，但迄今未能解決比較公共行政的系統理論和研究范式問題。英國的公共行政研究無論在理論上還是在更加職業化和切合實際方面都作出了貢獻，但這并不意味著英國建構了具有自身特色的公共行政學。在構筑國家地位和作用方面，英國的公共行政學遠不能與法國和德國相比擬。

貿易結構與我國節能降耗

經濟學院周申教授等發表的《貿易結構變動對我國能源消耗的影響》（《數量經濟技術經濟研究》2014年第3期）一文，首先基于投入產出思想建立了理論框架，對貿易結構變動對能源消耗的影響進行剖析，并在此基礎上運用投入產出法、兩極分解法等定量分析方法展開經驗研究。根據1997年、2002年和2007年我國工業部門各細分行業最終產品的能耗實物量，將工業部門各細分行業劃分為能源密集型部門和非能源密集型部門，并對工業部門進出口除均衡增長以外的能耗效應（結構性因素所導致的能耗變動）進行分解，深入考察了我國對外貿易發展中的結構性因素對節能降耗的影響。從貿易結構變動的能耗效應、單位總產出能耗實物量變動的能耗效應以及投入產出系數變動的能耗效應測算結果來看，研究期內（1998-2009年）無論是我國工業部門對外貿易的上述三項結構性變動因素的總能耗效應，還是分解出的對外貿易結構變化的能耗效應，均以2007年我國推行出口節能政策為分界點，在此之前總體上朝著不利于能源節約方向變動，之后開始向有利于節能降耗的方向演變。我國節能技術的推廣對于能源節約起到了至關重要的作用，但隨著時間的推移，技術的節能空間可能將逐漸縮小，所以應更加重視貿易結構的優化和調整，充分發揮貿易結構變動的節能潛力。從政策的制定和實施角度，不僅需在產業、貿易政策層面維持對能源密集型部門的節能激勵，而且要加強非能源密集型部門的節能激勵政策。

融入全球價值鏈，迎接國際貿易新規則挑戰

經濟學院盛斌教授發表的《迎接國際貿易與投資新規則的機遇與挑戰》（《國際貿易》2014年第2期）一文，首先總結性地分析了當前國際貿易與投資的新格局與趨勢，指出進入21世紀后全球生產、貿易與投資體系已經逐步向全球價值鏈的新型模式轉變。從企業層面看，它表現為在生產組織選擇方式上的日益外包化和在空間選擇上的日益離岸化；從國家層面看，它表現為生產制造、服務、貿易與投資日益融合為“一體化綜合體”。在這種背景下，它引發了發達國家的跨國公司、商業利益集團和政府對國際貿易與投資進行全球治理改革的要求，其核心目標在于通過制定高標準與高質量的新規則進一步統籌全球價值鏈，實現供應鏈的無縫對接，降低成本，繼續保持領先競爭力。這種變化同時也對發展中國家的傳統貿易政策理念產生了強烈的沖擊?；谌騼r值鏈的國際貿易新規則主要是通過所謂“第二代”貿易政策議題體現出來。它包括兩個層面：一是包括目前在談的WTO“多哈發展議程”中但多數尚未達成有關協定的議題；二是未在WTO談判與磋商框架內而只是在雙邊或區域貿易協定（RTAs）中達成條款或正在談判中的議題。在當前的形勢下，當多邊主義無力推動新規則時，其倡導國家已將談判的重心與資源轉移至區域、復邊或雙邊協議上，近年來，TPP、TTIP、TISA談判的啟動以及快速增長的高質量雙邊FTAs都是另辟蹊徑的嘗試與努力。中國應以開放、包容、與時俱進的態度客觀認識新規則的影響與作用，克服保守主義和陳舊理念，將全球價值鏈與可持續發展觀嵌入新時期的經濟結構改革設計藍圖中，并仿照入世經驗，將在區域主義中踐行新規則作為推動與全球深層次經濟一體化的有效工具。

一、公共行政學的地位

公共行政學與一般意義上的管理學的研究對象不同，普通管理學傾向對市場和企業的管理，涵蓋面比較廣，而公共行政學研究對象則是行政。公共行政學針對的行政機關，是研究國家行政機關及其官員依法管理國家、處理社會事務和內部事務的規律，它的目的在于討論行政管理中的規律，使得行政管理更加科學化，以便政府能夠更好地管理社會。在中國公共行政學是在馬克思主義的基礎上建立起來的，同時面對中國市場經濟的現實情況而構建的行政管理方法。在整個管理學體系中，公共行政學大多面向在職的工作人員而設，強調在學習的過程中與實踐相結合，結合國內外優秀的行政管理經驗來適應中國目前的發展現狀。具體而言，公共行政學在管理學中屬于邊緣學科，它融合了很多其他學科的因素。

二、電大公共行政學的內容和特點

（一）內容

公共行政學研究的范圍非常廣，每一個部分的研究都會隨著社會的發張而深入。其內容包括公共行政學的一般理論，這些理論是課程的基礎，同時理論的得出也是在廣泛實踐的基礎上而來的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過程、保障、目的等等。公共行政學的主體針對的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學的過程包括行政執行、行政協調、行政信息、行政監督等等，這些都是公共行政學必需的過程，也是在行政管理過程中必須經過的階段；公共行政學的保障是多種多樣的，包括財務、法律、道德以及相應的方法；公共管理學的目的是提高行政管理的效率。公共管理學的五個內容是緊密相連的，每一個部分都是這一整體中的一個，只有各部分有機結合才能達到最好的效果。

（二）特點

一、主要公共管理環節的質量問題

根據行政管理職能和主要環節，著重探討公共行政管理中的公共政策質量、行政決策質量、行政執行質量、公共服務質量。

（一）公共政策質量

1．公共政策質量的含義公共政策質量是學界研究工作的核心，因其涉及面廣，難于對其內涵和外延作明確界定，對公共政策質量的評價標準雖然有所涉及，但尚不完整、不成體系。簡單地說，公共政策質量就是公共政策的好壞程度，對公共政策質量的評價往往帶有很強的主管感受性，擁有不同的價值偏好和評價標準。因此，應從廣義上來擬定評價公共政策質量的標準。與政策的價值相聯系的是其利益相關性，多數公共政策都涉及到對以利益為核心的的社會價值的分配。2．公共政策質量評估判斷公共行政質量的好壞主要標志是在尊重人民主權和意愿的基礎上，實現公共利益，促進社會正義和社會公平。公共政策質量評估是公共政策過程中不可或缺的組成部分?？茖W的評估活動能夠發現公共政策過程中存在的問題，以便及時地總結經驗，糾正錯誤，從而公正地判斷某一政策本身的價值，為延續、革新或終結公共政策提供依據。因此，公共政策評估不僅有利于檢驗公共政策的效果、效率及效益，也有利于提高決策的民主化、科學化水平，不斷提高政策的質量。丁煌［3］在分析政策執行梗阻的政策質量因素時認為，高質量的公共政策具有合法性、合理性、明確性、協調性、穩定性、連續性、科學性、目標具有彈性、政策之間能夠良性循環的特征。

（二）行政決策質量

1．行政決策的概念及特征簡單地說，行政決策是指政府及其行政機關為了實現一定的目標而抉擇行動方案，做出決定的過程。各級政府及行政部門幾乎每天都在作出這樣或那樣的決策。行政決策的特征：決策主體的確定性、決策的廣泛性、決策依據的法律性、決策實施的強制性、決策目標的非營利性。行政決策是行政管理活動的基礎，科學的行政決策是行政管理科學化的前提。2．行政決策質量的影響因素評價一個行政決策的優劣可以有不同的角度、不同的標準，如合法性、科學性、合理性、安全性、可行性、成本、滿意度、幸福感。影響行政決策質量的因素非常廣泛，經驗、決策程序、決策技術、決策體制、決策條件、決策環境、決策主體、權力、組織文化、決策者的個人偏好、胸懷、氣度、決策者對風險的態度等都是影響決策質量的因素?，F實中，屁股決定腦袋的決策比比皆是，因此，有人說決策失誤是最大的失誤，領導人決策失誤帶來的浪費和損失是很巨大的，而決策性浪費和損失，盡管是“最大浪費”，但從沒有人視之為犯罪。3．提高行政決策質量的途徑決策是一項高強度高難度的思維活動，決策思維的基石是邏輯思維，其中又以形式邏輯為基礎。形式邏輯是決策分析的基礎。基于此，提高行政決策質量必須建立起現代行政決策體制，構建基于系統化的決策管理系統，實現決策信息系統、決策咨詢系統、決策系統、決策執行系統、決策監督系統的閉路循環。重大行政決策應當實行責任制，跟蹤評估。違法決策造成損失的，決策者應該承擔相應的責任。