憲法權(quán)利下法律排斥問題分析

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事實(shí)表征:農(nóng)民“法律排斥”的法面目

從憲法規(guī)范層面看，憲法規(guī)定的權(quán)力是所有公民的法定權(quán)利，憲法保障的是所有公民的權(quán)利，所有公民在法律面前是平等的，所有公民都必須遵守憲法和法律。然而現(xiàn)實(shí)是:農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的貧困、政治參與的不足、社會(huì)權(quán)利的缺乏、權(quán)利的不平等享有等問題還不同程度地存在著，而這些問題正是農(nóng)民“法律排斥”的事實(shí)表征。(一)部分權(quán)利:憲法有規(guī)定，但并不完善1.農(nóng)民選舉權(quán)的不對(duì)等。憲法對(duì)公民的選舉權(quán)有明確規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)國情下，農(nóng)民的平等選舉權(quán)未予明確。憲法第34條規(guī)定:“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。”依此規(guī)定，農(nóng)民理應(yīng)享有選舉權(quán)。但農(nóng)民擁有選舉權(quán)，與在多大程度上能行使選舉權(quán)，卻很有差別。因?yàn)閼椃ú⑽疵鞔_規(guī)定農(nóng)民的平等選舉權(quán)，也由此產(chǎn)生了相關(guān)立法對(duì)農(nóng)民的代表權(quán)與城市居民代表權(quán)的差別規(guī)定。如1979年《選舉法》對(duì)農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4∶1，省、自治區(qū)為5∶1，全國為8∶1，這個(gè)比例延續(xù)到1995年。《選舉法》第三次修正統(tǒng)一將各級(jí)人民代表選舉中的農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)之比規(guī)定為4∶1。安排各級(jí)人民代表名額時(shí)，農(nóng)村社區(qū)人民代表的人數(shù)僅及居民人數(shù)相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)社區(qū)人民代表的1/4，換句話說，四個(gè)農(nóng)民的選票只相當(dāng)于一個(gè)城鎮(zhèn)居民的選票。顯然，與城市居民相比，農(nóng)民參與國家政治生活的權(quán)利是不平等的。令人欣喜的是，2010年3月14日，十一屆全國人大三次會(huì)議以贊成2747票、反對(duì)108票、棄權(quán)47票通過了《選舉法修正案》。此次《選舉法》修改最大的亮點(diǎn)在于確立了“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”原則。將《選舉法》第16條修改為:“全國人民代表大會(huì)代表名額，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配。”我們有理由相信，農(nóng)民的參政權(quán)因此會(huì)得到很大程度的保障，然而由于歷史、現(xiàn)實(shí)以及農(nóng)民自身等多方面的因素，農(nóng)民參政權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)將不是一蹴而就的，而是一個(gè)長期的發(fā)展過程。現(xiàn)實(shí)中有些情況是，“農(nóng)村來的人大代表，基本都是‘農(nóng)民精英’，他們已經(jīng)不是純粹農(nóng)民，要么是鄉(xiāng)村干部，要么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的負(fù)責(zé)人。農(nóng)民無法選出真正的利益代言人。這種代表性的缺乏，嚴(yán)重影響了廣大普通農(nóng)民參與社會(huì)事務(wù)的能力，他們無法對(duì)自身利益進(jìn)行充分表達(dá)和有效控制。”〔7〕有學(xué)者指出“選舉法的修改體現(xiàn)了國家在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民選舉權(quán)平等保護(hù)上的努力，但若僅僅提出立法上的形式平等，則農(nóng)民與城市居民在社會(huì)資源的競(jìng)爭(zhēng)中是無法處于同一起點(diǎn)的，仍然可能造成事實(shí)上的不平等。”〔8〕2．農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的不明確。《憲法》第10條規(guī)定:農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。但在民法理論下，農(nóng)村集體既不是法人，也不是非法人單位，那么，就農(nóng)村集體土地所有而言，其究竟是一種什么樣的性質(zhì)，農(nóng)村集體土地所有中的“集體”如何界定〔9〕，它是一個(gè)什么樣的權(quán)利主體，其與集體內(nèi)部成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何，等等，這些問題都不明確。同時(shí)，由于農(nóng)村體制的變更，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的缺位，使得集體土地所有權(quán)的行使主體虛置。另外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的推行使得農(nóng)民實(shí)際享有了對(duì)土地的占有、使用、收益等權(quán)利，但作為所有權(quán)核心內(nèi)容的處分權(quán)卻受到嚴(yán)格的限制。實(shí)際上，農(nóng)民享有的這部分土地權(quán)利及其他產(chǎn)權(quán)還會(huì)受到來自政府及其他勢(shì)力的種種剝奪和侵犯，如有些地區(qū)征地不征求農(nóng)民意見，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民無權(quán)商談，補(bǔ)償金不到位，失地農(nóng)民生活得不到保障。長期以來中國農(nóng)村土地征收立法中存在的問題就是:憲法作為根本大法，對(duì)征地補(bǔ)償應(yīng)依據(jù)何種原則進(jìn)行，規(guī)定并不明確;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不合理;補(bǔ)償收益主體不明確;補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重;補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確;補(bǔ)償程序不完善，缺乏司法救濟(jì)〔10〕。對(duì)此，總理強(qiáng)調(diào):“土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。”〔11〕(二)一些權(quán)利:憲法有明確規(guī)定，但未得到相關(guān)立法的落實(shí)1.農(nóng)民結(jié)社權(quán)的懸空。《憲法》第35條規(guī)定公民有結(jié)社自由，表明公民享有結(jié)社權(quán)，但具體到各個(gè)不同的社會(huì)主體，卻并不平等。如國家制定了《工會(huì)法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《青少年保護(hù)法》等，這些群體都有保護(hù)自己利益的法律法規(guī)，也都有自己的維權(quán)組織，如工人有工會(huì)、青年有青聯(lián)、婦女有婦聯(lián)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民主的擴(kuò)大，個(gè)體工商戶、私營企業(yè)主等也相繼成立了自己的協(xié)會(huì)。在現(xiàn)代法治國家，這些群眾性組織在表達(dá)意見維護(hù)其成員利益方面的作用日益顯著。相比之下，農(nóng)民作為中國國家政權(quán)階級(jí)基礎(chǔ)———工農(nóng)聯(lián)盟的重要組成部分，卻沒有自己的組織，如農(nóng)會(huì)等。于是一方面農(nóng)民具有“崇高的”政治地位，另一方面現(xiàn)實(shí)中卻沒有具體的組織或部門能對(duì)農(nóng)民直接負(fù)責(zé)，沒有哪個(gè)組織或部門與農(nóng)民結(jié)成利益共同體，沒有農(nóng)民自己的組織能直接代表農(nóng)民參與政策制定、替農(nóng)民說話辦事。這使得中國《憲法》有關(guān)公民結(jié)社權(quán)的規(guī)定在農(nóng)民群體中得不到體現(xiàn)，并與中國現(xiàn)階段其他社會(huì)實(shí)際享有的結(jié)社權(quán)構(gòu)成強(qiáng)烈的對(duì)比，甚至與土地革命時(shí)期農(nóng)會(huì)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主主義革命中的突出作用形成鮮明的反差，這種狀況一方面背離了農(nóng)民作為國家主人的地位，使得農(nóng)民缺乏相應(yīng)的話語權(quán)來表達(dá)自己的意思、維護(hù)自己的合法權(quán)益，影響了中國社會(huì)主義國家政權(quán)基礎(chǔ)的鞏固;另一方面，農(nóng)民因缺乏自己的組織無法爭(zhēng)取自己的權(quán)利，也使得現(xiàn)實(shí)中各種坑農(nóng)、傷農(nóng)等侵犯農(nóng)民權(quán)益的事件頻頻發(fā)生，客觀上影響了中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。2.農(nóng)民物質(zhì)幫助權(quán)的缺乏。《憲法》45條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”此條是對(duì)公民物質(zhì)幫助權(quán)的憲法規(guī)定，此規(guī)定從憲法層次上確立了我國公民的物質(zhì)幫助權(quán)，是實(shí)現(xiàn)公民基本人權(quán)的重要形式〔12〕，該條第2款規(guī)定:“國家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。”第3款規(guī)定:“國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。”此兩款規(guī)定是對(duì)殘疾人等社會(huì)弱勢(shì)群體的特別保護(hù)。“在權(quán)利的內(nèi)容上，實(shí)質(zhì)上的平等原理則主要適用于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的保障，其目的在于使經(jīng)濟(jì)強(qiáng)者與經(jīng)濟(jì)弱者之間恢復(fù)法律內(nèi)在地所期待的那種主體之間的對(duì)等關(guān)系。”〔13〕可見對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)利傾斜恰恰體現(xiàn)了憲法追求平等權(quán)利的實(shí)質(zhì)保障以避免事實(shí)上的不平等。但農(nóng)民同樣是社會(huì)弱勢(shì)群體，理應(yīng)享有憲法規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)。而現(xiàn)實(shí)是，很長一段時(shí)間里，城鎮(zhèn)居民享受著國家提供的優(yōu)越的公共服務(wù)、相對(duì)良好的勞保條件、穩(wěn)定的退休金以及諸如失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障、住房補(bǔ)貼、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障。而在廣大農(nóng)村，很多農(nóng)民實(shí)際享受不到城市居民的那種相對(duì)良好的社會(huì)福利，農(nóng)村的社會(huì)保障手段亦較為稀缺，農(nóng)民養(yǎng)老基本上仍依賴于子女孝敬和家庭保障。憲法的物質(zhì)幫助條款沒有得到相關(guān)下位法的配套保障，也沒有成為政府制定公共政策的依據(jù)，沒有轉(zhuǎn)化為農(nóng)民切實(shí)享有和行使的權(quán)利〔14〕，正所謂“法貴于施”，“徒法不足以自行”。

解決進(jìn)路:農(nóng)民“法律排斥”的法律消解

消解對(duì)農(nóng)民的“法律排斥”，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的法律保障，是一項(xiàng)法治系統(tǒng)工程，我們認(rèn)識(shí)“法律排斥”，既要關(guān)注引起法律調(diào)整的前提‘法律規(guī)范’，實(shí)現(xiàn)憲政意義上的立法平等，也要關(guān)注產(chǎn)生‘法律排斥’的整個(gè)司法過程、法律手段、法律關(guān)系主體的地位等。因此，尋求“法律排斥”的解決進(jìn)路不僅需要從憲法高度加以認(rèn)識(shí)、思考和分析，也需要國家和社會(huì)，城市與農(nóng)村，政府部門與農(nóng)民自身的共同努力和良好互動(dòng)。(一)修改現(xiàn)行憲法，加強(qiáng)專門立法從憲法高度建構(gòu)并完備農(nóng)民權(quán)利法律體系，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民弱勢(shì)群體權(quán)利的全面保障。一是修改現(xiàn)行憲法，給予農(nóng)民權(quán)利保障的“憲法關(guān)懷”。〔15〕(1)補(bǔ)充完善選舉權(quán)。建議在憲法第34條增加“農(nóng)民與城市居民享有平等選舉權(quán)”。這是憲法對(duì)城鄉(xiāng)居民“同票同權(quán)”問題的積極回應(yīng)，從而有效避免農(nóng)民與城市居民選舉權(quán)上的實(shí)際不對(duì)等、事實(shí)不平等。(2)確認(rèn)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。應(yīng)從憲法上進(jìn)一步明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，界定“公共利益”的范圍，確定土地征收或征用的補(bǔ)償原則。“調(diào)查證明，對(duì)農(nóng)民權(quán)利體系的保護(hù)，可以從確認(rèn)他們對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)開始，只有當(dāng)土地真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，即土地真正是‘我’的，而不是‘我們’的時(shí)候，農(nóng)民從土地收益的獲取中，才會(huì)發(fā)出對(duì)社會(huì)管理參與的強(qiáng)烈要求”〔16〕近年來，四川、江西、浙江等地出現(xiàn)的“土地股份合作社”、“土地信用合作社”等，深受農(nóng)民歡迎。說明“土地確權(quán)”已是民心所向、大勢(shì)所趨。二是制定《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》，給予農(nóng)民權(quán)利保障的專門立法。對(duì)特殊群體的權(quán)利予以特別的關(guān)照和保護(hù)，是現(xiàn)代立法的一項(xiàng)重要原則。我國憲法對(duì)于婦女、未成年人、老年人、殘疾人、少數(shù)民族等特殊群體提供了特別保護(hù)，并進(jìn)行了相應(yīng)的專門立法，這對(duì)保護(hù)特殊群體的利益有著重大意義。“將社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)利保障，從一般的民政救助提升為人權(quán)層面的法律保護(hù)，已經(jīng)成為國家尊重和保障人權(quán)的現(xiàn)實(shí)性命題。”〔17〕同樣，對(duì)于弱勢(shì)的農(nóng)民群體，也應(yīng)對(duì)其權(quán)利予以專門保護(hù)。因此，制定《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》既有立法先例，也是現(xiàn)實(shí)所需。當(dāng)前應(yīng)在以全面維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為主題的前提下，進(jìn)一步清理和完善“三農(nóng)”法律體系;進(jìn)一步明確農(nóng)民應(yīng)有的合法權(quán)益，賦予其與市民平等的法律權(quán)利，包括土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、結(jié)社權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)等;建立農(nóng)民權(quán)利的法律保障和救濟(jì)措施，對(duì)侵害農(nóng)民權(quán)利的行為，規(guī)定相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任以及刑事責(zé)任。(二)推進(jìn)依法行政，實(shí)施政策普惠〔18〕政府在保障和改善民生上具有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，“政府必須讓它所統(tǒng)治的人過上更好的生活，它必須對(duì)每個(gè)人的生活給予平等的關(guān)切。”〔19〕農(nóng)民憲法權(quán)利的全力保障離不開各級(jí)黨委的政策支持和各級(jí)政府的依法行政。首先，政府應(yīng)依法行使職權(quán)，做到不越權(quán)、不濫用權(quán)力。同時(shí)，政府對(duì)自身的違法行政，應(yīng)嚴(yán)格追究、主動(dòng)擔(dān)責(zé)，所謂“有法必依、違法必究”。其次，國家應(yīng)進(jìn)一步拓展“三農(nóng)”政策的廣度，延伸“三農(nóng)”政策的深度，充分將農(nóng)民權(quán)利保護(hù)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來，全面納入干部政績考核范圍;要加快推進(jìn)戶籍制度改革，逐步降低對(duì)農(nóng)民進(jìn)城落戶的資格準(zhǔn)入，“今后城市戶籍改革的發(fā)展趨勢(shì)是逐漸放松戶籍準(zhǔn)入，從‘選擇型制度’過渡到‘普惠型制度’，最終實(shí)現(xiàn)完全依居住地進(jìn)行人口登記和管理。基于‘身份’的福利和權(quán)利將越來越少，福利和權(quán)利更多地基于‘貢獻(xiàn)(或義務(wù))’進(jìn)行分配。”〔20〕政府應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋范圍;加大對(duì)農(nóng)村教育事業(yè)的投入，努力推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展;健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，使廣大農(nóng)村真正分享改革開放的成果，讓中國農(nóng)民真正過上“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的舒心日子。(三)強(qiáng)化司法保障，推行違憲審查一方面，司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，“法院是法律帝國的首都，法官是法律帝國的王侯”〔21〕，國家應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮司法保護(hù)農(nóng)民憲法權(quán)利的關(guān)鍵作用。盡管目前農(nóng)民可以通過人大監(jiān)督、信訪監(jiān)督、行政復(fù)議等多種路徑來保障自身的權(quán)利，但從根本上說，司法才是公平正義的最后屏障。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民憲法權(quán)利的平等保護(hù)，當(dāng)務(wù)之急就是要積極發(fā)揮行政訴訟制度的優(yōu)勢(shì)。首先，應(yīng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。一是農(nóng)民的一些社會(huì)權(quán)利，如受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等，并非能為“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”所涵蓋的權(quán)利，如受到公權(quán)力的侵害，皆應(yīng)納入行政訴訟受案范圍;二是應(yīng)規(guī)定部分抽象行政行為具有可訴性，行政機(jī)關(guān)制定和頒布的規(guī)范性文件，只要違背了農(nóng)民權(quán)利平等的要求，皆可提出訴訟。其次，應(yīng)著力解決農(nóng)民的“訟難”問題。由于農(nóng)民缺乏相關(guān)法律知識(shí)，加之經(jīng)濟(jì)能力有限，在權(quán)利遭受侵害時(shí)，通常不能運(yùn)用法律武器來維護(hù)自身的合法權(quán)益，農(nóng)民往往處于“打官司難，贏官司更難”的窘境。因此，法院要降低糾紛解決成本，簡化糾紛解決程序，完善對(duì)農(nóng)民的法律援助制度。另一方面，從各國憲政實(shí)踐來看，實(shí)行違憲審查制度是依法治國的通行做法和必然趨勢(shì)。從有關(guān)農(nóng)民的立法來看，違憲的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章不少，應(yīng)加大違憲審查力度，逐步建立憲法訴訟制度，從而更好地在憲法實(shí)施過程中保障廣大農(nóng)民的權(quán)利。當(dāng)然，這種違憲審查不能簡單照搬西方憲政制度中的普通法院司法審查和憲法法院違憲審查模式，但應(yīng)當(dāng)在一定程度上借鑒和參考以司法權(quán)為主進(jìn)行憲法監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)，以建立有中國特色的違憲審查制度。

本文作者：工作單位：復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院