憲法穩定性的原因與條件

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本文作者：劉一純工作單位：武漢大學法學院

憲法的穩定性不但是我們對于憲法的理想期望,也是憲法作為法律的規范性和作為根本法的原則性等一些特性所要求的。因此,制定一部穩定的憲法或保持與維護一部憲法的穩定性有著重要意義。為此,必須對憲法穩定性的成因有明確認識。筆者認為,憲法的穩定性是相對的;當該憲法所處歷史時期的經濟和政治關系動蕩不定時,憲法不可能是穩定的,而在經濟和政治關系等比較穩定的時期,憲法的穩定性就是憲法內在地具備了優良品質、外在地得到持久貫徹實施這兩個方面共同作用的結果。

一、保障憲法品質優良的主要因素

亞里士多德最早提出良法的概念,指出良法是實現法治的前提。我國實行依法治國以來,有學者提出依法治國,首要是依憲治國,即運用憲法的民主原則和法治精神來治理國家,進而有學者提出良憲的概念。這些都說明了法律和憲法本身品質優良的重要性。憲法的品質顯然是在立憲(包括制定和修改)環節形成的,要保障憲法具有優良品質,就必須明確良憲是由哪些因素構成的,并在立憲過程中始終把握和落實這些因素。筆者認為,構成良憲的主要因素是正確的立憲觀念、成熟的立憲基礎、適當的表現形式及完善的憲法文本,它們分別從根本性、前提性、形象上和內容上保障憲法的優良品質。

(一)正確的立憲觀念初看起來,憲法穩定性的內因似乎只與憲法文本所承載的憲法規范內容有關。然而,憲法的制訂或修改總是在一定的立憲觀念指導下進行的。立憲觀念包括為什么立憲、依什么立憲、在具體國情下應該立怎樣的憲法、怎樣立憲等一系列重要問題。憲法包含哪些內容?憲法對這些內容如何規定?歸根到底都是由立憲觀念決定的,也就是說,憲法規范內容歸根到底是由制憲者或修憲者的立憲觀念決定的。因此,從實質上講,憲法是否科學合理,取決于立憲觀念是否正確。只有樹立了正確的立憲觀念,才能科學合理地確立憲法的指導思想和理論依據,也才可能科學合理地選用憲法形式、建構憲法結構、設計憲法規范、確立憲法制度,從而最終制定出一個科學的憲法,或通過憲法修改實現憲法的科學性。而只有具備了科學性的憲法,才可能成為穩定的憲法。從各國憲法的歷史看,在國家的社會制度和政權性質等政治制度保持不變的情況下,一些憲法穩定或不穩定,根本原因往往就在于其立憲觀念正確或不正確。立憲觀念集中地表現為立憲指導思想。任何一部憲法的產生都有其指導思想,而只有正確的指導思想才能保證憲法的科學性,從而賦予憲法以穩定性內質。因為正確的憲法指導思想應建立在對國家與社會所處的歷史發展階段的正確認識和對社會發展的客觀規律正確把握之必要基礎之上,是對國家與社會在一個較長時期內發展方向或發展目標的科學預見;它不但能為憲法提供合理存在的現實基礎,而且能保證憲法的規定與社會發展的客觀趨勢基本一致,從而從根本上保障憲法的長期穩定性。

(二)成熟的立憲基礎立憲基礎是指立憲時由一國社會的經濟、政治、思想意識、社會結構等各個方面的客觀條件相互影響相互作用而形成的綜合性基礎。從最早出現憲法的英美法等國家看,憲法是當社會發展到一定階段、有實行憲政的需求后才產生的,是自然生長水到渠成的產物,因為要實行憲政首先必須有憲法。從英美法等國產生憲法之后以及憲法在其他國家和地區出現的社會背景看,這些國家或地區一般都缺乏自然生長狀態下的憲法所依賴的土壤,即社會的經濟、政治、意識形態、社會結構等各個方面客觀條件,憲法是在外來的異質文明的撞擊下激發或引進的。但激發或引進后,憲法產生了兩種不同的發展命運。一種是在僅從形式上加以模仿的國家或地區,憲法由于缺少賴以產生和存在的物質基礎,因而名存實亡,形同虛設,如我國清末及北洋軍閥時期的立憲及憲法;一種是在積極回應撞擊、進行內部全面變革,以創造適宜于憲法成長所需條件的國家或地區,憲法便獲得了新的發展,如德國魏瑪憲法和基本法以及日本的和平憲法。可見,成熟的客觀條件是憲法產生、存在和發展所不能缺少的物質基礎,是立憲的必要前提。憲法不是一有國家就出現的法律現象,而是一定社會政治、經濟和思想文化所具有的特別內涵互動的結果,是社會特有的政治、經濟、思想文化條件發育到一定程度時,自然地產生的一種獨特的法律現象。從這個角度可以說,成熟的立憲基礎是憲法產生的動機,是憲法立足的根基,是憲法成長的源泉。因此,一部憲法只有是在立憲基礎成熟時加以制定或修改的產物,才有合理存在理由和長足發展的可能。成熟的立憲基礎是憲法穩定的前提性保障。

(三)適當的憲法形式適當的形式是指采用哪種形式來表現所制定或所修改的憲法內容。這需要對各種相關因素加以綜合考慮后作出選擇。制憲時,必須根據政治力量的對比、平衡階級或階層利益的需要以及民族文化和民族心理特點來選擇憲法形式。如英國憲法最初之所以采用了不成文形式,與當時國王勢力強大、新興資產階級力量弱小且軟弱的政治局勢有直接聯系。因為力量弱小,所以每取得一點勝利,每對國王權力有一點限制,每從國王那里爭取到一點權利,都亟須以正式法律文件的形式加以確認,以借助法律的力量有效地防范國王專權,保護自己的權益。修憲時,在穩定性的要求下,要盡可能保持原有的形式。如我國八二憲法雖然經歷過三次修改,但較以往任何一部憲法卻都穩定得多;從形式方面找原因,就在于采用了修正案的形式,而沒有全部推倒重來。因此,表現形式的不變可以從形象方面保持憲法的穩定性。

(四)完善的憲法文本世界大多數國家都是采用成文形式來表達憲法規范內容的。文本的完善性是成文憲法應該具備的、從內容上保障憲法穩定的一個內在條件。完善的憲法文本形成于以下四個要素的共同作用:11完備的內容。憲法內容的完備表現在既有對一般性的必要問題的規定,也有對特定性的必要問題的規定。首先,對一些問題的規定是作為憲法必不可少的內容,如果缺少了,不但憲法不成其為憲法,而且必定會引起日后的增補等變動,從而損害憲法的穩定性?；趹椃ǖ膶嵸|在于集中反映各種政治力量的對比關系、憲法的淵源和歸宿是人權,憲法的核心在于通過限制政府權力來確認和保障人權,以及憲法在一國法律體系中具有最高地位和最高效力等這樣一些憲法的根本特點,并結合國內外學者們的意見[1](第84-85頁)[2](第216頁),筆者認為,憲法一般性的必要內容至少應該包括這三個方面:一是與憲法的實質相對應的、有關國家和社會的基本政治制度、經濟制度和文化制度方面的規定;二是與憲法的核心相對應的、關于公民的基本權利和義務、國家機構設置及各國家機關的職權和權限以及國家機關之間相互關系的規定;三是與憲法的法律地位和效力相對應的有關憲法修改程序和憲法監督制度等憲法保障方面的規定。其次,對于某一國家而言,憲法還應包括依據其具體國情所作出的有關規定,即對各本國具有全局性和長遠性意義的重大問題作出相應規定。如美國憲法必須對聯邦與州的關系、黑人的法律地位等問題作出規定,日本憲法必須對天皇的憲法地位作出規定,新中國憲法必須對少數民族問題、特別行政區問題作出規定。一國憲法典或憲法性法律只有既包括以上三方面共同的必要內容,也包括各自國情所要求的特定內容,才可以稱得上是內容完備,其穩定性才有起碼的基礎。如美國憲法草案1787年9月制定出來之后,到1788年6月才得到法定數量州的批準而生效,到179年5月才成為全聯邦各州共同認可的憲法,其獲得當時所有州批準的時間長達兩年半之久,這其中一個很重要的原因就是由于草案中缺少了規定公民基本權利的條款,得不到一些州的認同。作為對這一大缺陷的彌補,也是為完備憲法內容所做的努力,美國第一屆國會會議即制定并通過了規定公民基本權利的憲法前十條修正案,以后又通過第13、14、15、19、24和26等數條憲法修正案對黑人、婦女和年滿18周歲青年的完整公民權作出了肯定性的規定,從而擴大了享受公民權的主體范圍?？梢?美國憲法的數次修改雖然背景不同,目的各異,但27條修正案中一大半條款的增補都與憲法內容的完備性有直接關系。21科學的規范。所謂科學的,概而言之,就是真實的,正確的,合乎事物本來面目和客觀發展規律的。科學性是對良法的必然要求,當然也是憲法穩定性的要求。憲法如果是科學的,就意味著它對過去的總結必須是真實的、對現在的概括必須是準確的、對未來的預見必須是合乎事物發展規律的;憲法如果是科學的,其穩定存在才有合理依據。正如有學者指出的:憲法的穩定性和適應性主要在于憲法本身是否適合國情,是否反映了本國的基本情況,是否對本國的基本狀況作了概括的、具有預見性的規定。,,憲法只有反映基本國情,對基本國情作出科學的概括性的和預見性的規定,才能適應社會的發展,才能保持穩定,也才有它的尊嚴和權威。[3](第68-69頁)憲法內容由直觀地表現為條文的憲法規范來表達的,因此,憲法規范的科學性直接地反映著憲法的科學性。在制憲和修憲時,注意到了憲法原則、憲法規則、憲法概念、基本國策等憲法規范的科學性,就能從根本上保持憲法的科學性。31合理的編排。指合理地設置憲法文本的篇、章、節、條、款、項、目體例,并將不同性質和不同內容的憲法規范繁簡相宜、詳略得當地編排到相關的部分。合理是指合乎憲法是根本法和最高法這一基本原理,根據這一基本原理及憲法由此而具有的全局性和宏觀性、綱領性和發展性、原則性和指導性等特性的要求,合理編排不同性質和不同內容的憲法規范。如有關憲法原則、綱領性內容、基本制度和基本國策的規定應簡明扼要,而涉及有關公民的基本權利和義務、國家權力分配方式與各國家機關的職權職責和權限以及國家機關之間相互關系,以及有關憲法修改程序和憲法監督制度等憲法保障方面的內容則應詳盡地規定。因為:第一,公民基本權利和義務是公民具體各個方面權利和義務的基礎與法律淵源,所以不可有任何一點疏漏;它們還是公民提起憲法權利訴訟的依據,所以必須詳盡具體。第二,憲法本來就是通過規定和限制政府權力來保護公民權益、保證國家長治久安的,故有關國家權力的分配與各國家機關的職權職責和權限以及國家機關之間的相互關系方面的規定,理當明確具體。一些成文憲法國家如美國、法國、日本、德國、意大利、波蘭等國家,其憲法典的大部分篇幅都是以對議會、總統和總理及政府組成人員、司法機關等有關國家機構的規定為主要內容的。一些不成文憲法國家多數也將這一方面及公民基本權利和義務方面的內容明文規定到憲法性法律中。如法國1875年憲法以及英國、瑞典和以色列等國家的憲法性法律。對這個方面加以明確詳細的規定還是開展憲法監督的需要,它使憲法監督工作的對象和內容具體明確,從而有的放矢,富有成效。第三,有關憲法修改程序的內容是憲法自身對其穩定和權威及尊嚴的保障性規定,它通過對憲法修改行為的直接限制和規范、成為維護憲法穩定性和權威及尊嚴的第一道防線;憲法監督制度則是通過設置憲法實施監督機構、規定其職權職責、以防止和處罰社會實踐中各種違憲行為、保障憲法的正確全面實施、從而維護憲法的權威和尊嚴的。因此,憲法對這兩個問題應當作出全面而具體的規定。有學者指出,憲法應當致力于制度的設計與一般原則的陳述,對于更具特殊及執行細節的問題,以及潛在的含混事項,則假定可由憲法所建立的立法機關和司法機關加以處理[4](第13頁),憲法是要解決長期性的問題,而不關注圍繞著它們的階段性事情[4](第97頁)。階段性的事情是一時的,具有很強的時代性。如果過多地規定一時的階段性事情,隨著時間的推移、階段的完結,這類規定將會因失去現實意義而形同虛設;對于一些變化性較強的問題也是這樣。如憲法固然應該確立國家經濟制度的基礎及其基本形式,但如果進一步對諸如國家允許有哪些合法的經濟形式、各種經濟形式在國民經濟中的地位如何、有些什么權利、國家對各種不同的經濟形式采取哪些不同的基本政策等這樣一些具體問題也詳加規定,則易引起憲法的經常修改。我國憲法在這方面的經歷就頗發人深思。我國憲法自1954年制定以來,已經歷了三次全面修改和數次部分修改,內容涉及立法權的行使、統率武裝力量、行政首長負責制、限期任職制、人民檢察院的領導體制、地方人大設常委會、特別行政區的設置、公民基本權利與義務、經濟制度、對外關系等十個方面,特別是幾乎每次都涉及到經濟制度,并以有關經濟制度的一些具體問題為修改的主要內容。這打破了國家經濟政策應有的連續一貫性,不利于保持憲法的穩定性。41講究的憲法語言。要使用高度概括性和充分彈性的語言,避免有突出的時代色彩。美國法理學家博登海默認為:真正偉大的法律體系是那些把僵硬性、彈性獨特地和似是而非地混合起來的體系。它們在自己的原則、制度和技術中把穩定的連續性的優點同進化的變化的優點結合起來,從而取得在不利條件下長期存在的能力。[5](第392頁)對于法律穩定性的這種希望固然顯得過于理想化了,現存一般的法律體系都難以達到這一理想的境界,但這也提醒我們立法技術對于制定穩定長存的法律的重要性。要使憲法能夠經歷社會紛繁復雜的變化而仍然保持良好的適應性,從而處變不變,歷久常存,就必須運用包括語言藝術在內的高超精巧的制憲技術,將完備的憲法內容和富于科學性的規定合理地組合起來、講究地表達出來,達到盡可能優良的水平。以穩定著稱的美國憲法明確授予聯邦國會的立法權只是所列舉的三個部分,初看起來,似乎很有限,然而事實上,憲法又通過必要與適當條款等規定,使國會立法權的范圍在實際行使中遠遠超出了明文規定的17條。這個必要與適當就是彈性十足的字眼,正是它的靈活運用,使得國會擴大權力的行為總能在憲法中找到依據。

二、保障憲法持久實施的基本條件

有了品質優良的憲法并不意味著它所包含的各種特性能自動地顯示出來。憲法的各種特性只有通過實施才能表現出來,而其穩定性更是只能通過在長期實施活動中保持基本不變的事實才能逐漸顯現。也就是說,以上內在要素的存在只是為憲法體現為穩定的憲法具備了可能性,而具備了穩定之可能性的憲法并非就是現實中的穩定的憲法;只有經過長期憲法實施的檢驗,通過其能在較長時間內、在變化著的國家和社會生活的實踐中變動既少、又持續有效適用的關鍵事實,才能將其內含的、潛在的穩定性體現出來。正如有學者所指出的:任何憲法的穩定性,主要不是靠它的規定,而是靠社會和經濟力量對它的支持。

(一)憲法實施的持久性憲法的價值、功能和作用,只能在憲法實施中體現出來[7](第248頁)。憲法文本無論多么完美,如不付諸實施,也只是文本而已。對于憲法穩定性的實現而言,所需的還不僅是實施憲法,更需持久地堅持實施憲法。因為穩定性是在長期的時間延續中所表現出來的一種性質,只有通過在較長時期里保持基本不變這一事實才能得到驗證。因此,憲法穩定性的實現要以憲法實施的持久性為必要條件。

(二)憲法持久實施的條件憲法實施的持久性是在以下條件共同作用下實現的。(1)公民普遍具備以人權和民主為核心的憲法意識。這是實現和保持憲法穩定性的最堅實的基礎,最偉大的力量和最根本的保證。從憲法是民主政治的產物,是對人權的確認和保障這一基本的憲法原理出發,有利于實施憲法的憲法意識應當是:圍繞憲法存在的價值在于維護人權和實行民主這一基本觀點而展開的、關于憲法的思想、觀點、知識和心理的總稱。只有當社會成員普遍地認識到憲法存在的價值、認識到憲法不是遠離個人生活的政治,而是以確認、維護和發展公民權利和自由為目的、以規范和約束政府權力為中心內容的法律,它從法律的最終和最高的意義上為每個人的生活工作事業和前途提供依據和保障,它與每個社會成員的人生息息相關的時候,憲法才會得到最廣泛的支持,憲法的實施才有必要的社會基礎。如果社會成員普遍地具備了這樣的憲法意識,就意味著人們會對憲法產生內心愿望,進而會主動地要求制訂憲法、理智地修改憲法,行動中會自覺遵守憲法,善于遵守憲法,當出現違反甚至破壞憲法的事件時會堅決維護和捍衛憲法。對于立足于全面確認和維護公民權利與自由并能有助于促進其發展的憲法而言,這種憲法意識將從根本上保障其付諸實際生活、得到貫徹實施。因此,只有社會成員普遍地具有這種意識,憲法的實施才能獲得強大和不竭的社會力量,支撐其安然度過可能的憲法危機,支持并要求其持久實施。(2)公務員普遍具有憲政思維習慣和自覺依憲辦事的工作作風。這是實現和保持憲法穩定性的主要途徑和原因。按照憲法基本原理,國家機關是公民為了享有權利和自由而設立的,公民的權利和自由是其存在的惟一前提;其一切權力來自公民,理應服務于公民。憲法作為界定公民與國家之關系的最高級法律文件,其主旨就是既要讓國家機關擁有公共權力從而可以通過行使公共權來為公民盡多盡好地享有權利和自由提供服務,又要防范這些公共權力被濫用的各種可能。因此,憲法通常用較多篇幅來全面明確地規定有關國家機關行使公共權力的各種問題,為國家機關行使公共權力提供最根本的依據,為公民對國家機關的行為是否合法進行監督提供最權威的參照和標準。而國家機關的公共權力實際上是由國家公職人員行使的,也就是說,憲法的規定主要是通過國家公職人員行使國家權力的途徑而從書面上轉化到現實生活中的。如果公職人員沒有養成凡事都從憲政的要求出發考慮問題的慣常思維,很難在行為中一貫自覺地嚴格遵守憲法規范,更難以忠實履行公民通過憲法賦予政府的職權和職責。因此,能否一貫遵守憲法的相關規定,使憲法的主要內容持久地得到實施,從而形成憲法的穩定性形象,很大程度上與國家公職人員是否具有憲政思維習慣和是否依憲辦事的工作作風有著直接的因果關系。(3)憲法規范直接適用于司法裁判。直接適用憲法規范進行司法裁判也就是憲法的司法適用。它是憲法實施的方式之一,但比其他方式更生動、更有效,更具有社會意義。因為,當各種憲法主體遵守憲法的禁止性規定(表現為按照憲法的規定從事某種不作為)和行使憲法規定的基本權利、履行憲法設定的基本義務(表現為按照憲法規定從事某種積極行為)時,一般不存在憲法適用問題。只有當憲法的禁止性規定得不到遵守和對憲法規定的權利與義務產生了分歧,以及違背憲法的禁止性規定和不履行憲法設定的義務而應承擔的憲法責任得不到落實時,才涉及到憲法適用問題[8](第425頁)。而也只有當這種時候,當以憲法為依據堅決地糾正違憲行為和追究違憲責任時,才能鮮明地體現出憲法的法律效力。正如一位學者指出的:從憲政發達國家的經驗看,確認憲法效力最有效的途徑莫過于允許公民或法人提起憲法訴訟。[9](第42頁)只有通過憲法適用才能生動地表明:憲法是國家和社會生活中根本的和最高的準則,在法律體系中,包括基本法和基本法律以外的法律、行政法規、行政規章、地方性法規以及行政解釋、司法解釋等在內的一切普通法律和規范性文件的制定都必須以憲法的明文規定或基本原則為依據,并在內容上保持實質性的一致;在一切國家行為和社會活動中,任何國家機關的職務行為都不能超出憲法規定的權力界限,任何社會組織和公民個人的活動都不能違背憲法的基本精神。因此,在要求一切憲法主體全面遵守憲法規范的同時,通過建立憲法司法適用的有效機制(包括確定的、權責分明的憲法適用機關,憲法適用的法定程序,法定要件等等),使憲法適用制度化,規范化,對于強化人們的憲法意識、保證憲法的長久實施有著極為重要的作用。(4)有效的憲法實施監督機制。憲法監督,憲法實施保障,憲法實施的監督等提法表達的是同一個意思,都是指保證憲法的各項規定不受侵犯并能正確得以實現的一切措施和制度。憲法監督對于保障憲法實施的重大意義是不言而喻的。完整的憲法監督機制應該包括監督的主體、監督的客體、監督的內容、監督的權力和監督的規則等五個要件,它們從由誰監督、監督誰、監督什么、用什么監督以及怎樣監督這五個方面構成完整的監督機制;只有具備了這五方面要件,這一機制才是能動的。從監督權是否具有國家強制性和能否直接要求監督客體承擔相應的法律責任的角度,可以將憲法監督概括地分為國家性監督和非國家性監督兩種。國家性監督以其主體的專門性、權力的職權性、行使權力的規范性和強制性等特點,而具有顯著有效的監督效果,非國家性監督雖不具有這一優勢,但也以其主體的極其廣泛性和監督方式的多樣性、隨時性等特點,成為不可缺少的一種監督,并且它還往往是國家性監督介入的先導。為保證監督機制的有效性,不但要對國家性監督的機構、職權和權限、監督的方式、方法和程序、監督的具體對象和內容以及監督所依據的標準等加以規范化,還必須將這兩種監督有機地結合起來,彼此取長補短、相得益彰,從而達到全面有效地保障憲法長期穩定實施的目的。