憲法實施路徑分析

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摘要：中國法治道路的崛起要求依憲治國，中國法治建設的穩定需要樹立憲法至高無上的權威。但是法治道路不能單是高舉憲法大旗而不具體落實行動，依憲治國具體實施中的許多難題不能置之不理。在法治建設中探尋憲法的實施途徑顯得十分有必要。結合中國法治背景，實施憲法要注意發揮憲法的潛在功能，同時還要建立完善的憲法審查制度，更要促進憲法修改與憲法解釋互相補充，以積極回應依憲治國方略中遇到的實際問題、難題。

關鍵詞：依憲治國；黨的領導；法治建設；憲法實施

中共報告提出，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。依憲治國是這一階段的重大方略，法治建設也寄予了全國人民對于美好生活的追求。中國法治現代化是萬眾的事業，但是法治道路任重而道遠，法治建設并非一日之功。隨著法治現代化的不斷推進，我國治國理念正在從依法治國向依憲治國轉變，使得憲法重回人們的視野，這是中國法治建設的重大進步。依法治國進程不斷推進的同時，依憲治國的方略也開始逐步實施。但是在紛繁復雜的社會背景下，尋求依憲治國的社會治理途徑終究是一大難題，國家治理中憲法的地位能反映一個時代的信仰傾向，而憲法實施的程度能反映一個國家的法治是否發達。法治的安邦作用必須在憲法的領軍下才能發揮，現階段中國法治道路的崛起必須全面實施憲法，使憲法煥發生命力，只有充分發揮憲法在國家現代化治理中的作用，才能依靠法治的力量解決好中國問題，只有在依憲治國中不斷推進憲法的實施，才能重建人民對于憲法的信任，推動中國法治建設長遠發展。

一、依憲治國：法治中國崛起必由之路

（一）中國語境下的依憲治國。依憲治國在中國社會并不陌生，無聊國家領導層，還是每一個具體的公民，都在談論依憲治國、法治國家。與中國法治建設不同，國外似乎很少提到“依憲治國”或“依法治國”。我們都知道，憲法當然是治國的，但是憲法是怎么治國的？把籠統的國家權力分解為立法權、行政權、司法權之后“分而治之”？其中有分工有制約，這是憲法的精髓所在［1］。從這個意義出發，探究依憲治國在中國社會的深刻含義就顯得十分必要了。依憲治國不是對西方憲政的移植，而要合理借鑒，形成本土化的法治建設。但是很顯然，憲法意識在我國遠沒有達到憲法實施下尋求的理想效果，這與西方將憲法作為一種信仰是有極大的反差的。在中國這片大地上培育具有本土特色的憲法設施體系，建設中國憲政模式，最為必要的就是將憲法與中國的國情與法治發展狀況融合，構筑獨有的依憲治國法治建設道路。中國語境中的憲法究竟該做何理解？依憲治國之“憲”指的是憲法文本，廣義來講包括憲法原則或憲法精神，依憲治國之“治”是一系列動態行為。但是由誰來治的問題，從治憲邏輯上看，國家的權力來自人民，公權力行使需要具有合法性。依憲治國之“國”應當是指國事，即國家層面的事務［1］。立足于中國社會法治實踐，追求民主法治與人權保障是依憲治國和依憲執政的實體內容，樹立憲法權威，確保憲法的至上性是依憲治國、依憲執政的形式要求。治國思想根植于中國傳統文化，法治觀念是與時俱進的產物，將二者有機結合順應歷史的潮流。但是法治建設不應只關注法治思維與邏輯，盡管依憲治國針對的是紛繁復雜的國家現象，而憲法又是原則性、概括性的表述，中國法治社會實踐的開展，必定會產生許多本土難題。在這種情況下，我們要樹立憲法至高無上的權威，發揮憲法解決中國本土問題的現實意義，不能將其束之高閣。法治國家建設任重道遠，中國語境中的依憲治國不是西方的復制品，更不是簡單的純理論口號，而是建立在中華民族偉大復興基礎上的偉大中國夢的實現。（二）依憲治國是法治中國構建的有效途徑。黨的十八屆四中全會提出建設社會主義法治體系與社會主義法治國家的總目標，并明確提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”［2］。法治建設應以憲法為根本依托，憲法作為統帥中國特色社會主義法律的根本法終于煥發生命。當今社會是從形式法治走向實質法治的過渡期，這種理念的轉變是從“法制”到“法治”的升級，顯示出執政者的法律觀念從工具理性向價值理性的質變。強調依法治國，當然離不開當今社會法治建設的背景，首先應該厘清法治建設思路，提高現有依法治國的水平；其次要不斷完善憲法，狠抓各項法治措施在憲法層面的具體落實；最后應進一步強化公正司法和維護社會公平正義。這些是從我國國情出發，在總結我國近年來法治建設的經驗基礎上得出的。如果認識上沒有厘清法治思路，中國也就談不上宏觀的法治建設。治國理念從依照法律轉向依照憲法，是從形式法治向實質法治的一大進步。依憲治國要求徹底摒棄治國理念上的人治思想，樹立治國理政上的法治觀念。憲法的生命力在于實施。總體來講，我國法律數量并不少，是當之無愧的法律大國，頒行的法律法規不在少數，但從法律實施以及產生的社會效果狀況來看，卻遠遠算不上法治強國。所以，依憲治國任重而道遠，依憲治國的法治思想方略道路雖不會盡是坦途，但卻是解決中國難題、治理社會的最佳方略，法治改革勢不可擋。（三）依法治國與依憲治國的關系。黨的十五大報告明確提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略［2］，之后這一方略被寫入憲法，作為社會主義民主政治發展的目標，確立了法治在治國理政層面的作用。在紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話也指出：中國法治道路建設要加快憲法實施，憲法的生命力在于實施，并提出依法執政首先要堅持依憲執政，依法治國要堅持依憲治國。在當今社會背景下，依憲治國與依法治國二者究竟有何本質區別？為什么提出了依法治國又要提出依憲治國？從不同層面解讀法治理念，可將法治分為單純表面的形式法治與追求治理狀態的實質法治。從形式法治的意義來看，法律是治國理政的一種手段與工具，注重的是以法律手段去治理國家，單純將法律作為一種工具；從實質法治的意義來看，則是強調法制基礎上國家權力來源的合法性以及在憲法規定的范圍內活動，把憲法放在至上的地位，強調憲法統帥作用與憲法權威。眾所周知，形式主義的法治國家權力運轉缺少透明度，也忽視民意的表達，其實質相當于“依法律治國”。在這種情況下，立法至上，人民的權利得不到保障，往往會走向法律工具主義道路。與“依法律治國”形式主義法治國家理念相比較，“依憲法治國”追求建設實質主義法治國家，制定法律重視民意的表達，強調民眾的參與，而且將法治的監督制約對象也從行政權擴及立法權，這無疑是法治國家的進步。依法治國在法治社會轉型期的作用是不可忽視的，單從法律構建層面講，依法治國首先要發揮憲法在法律體系中的帶頭作用，要求做到依據憲法治理國家；但是從法治社會構建層面來講，依憲治國不僅包含依法治國的落實，還包括依法執政、憲法實施、人權保障、民生建設等諸多要素。從這一層面上講，依憲治國與依法治國又是相互統一的，二者必須有機結合，才能推動中國特色社會主義法治建設。

二、憲法實施與中國社會的治理模式

（一）憲法實施推動中國社會的轉型。“法治的工具屬性不僅不能改變，反而應是法治國家理念之根本。形式法治國當為治國理念之根本結構，而實質法治國理念恐只居于作為彌補形式法治國制度上可能偏差之用。”［3］而憲法實施正是對這一偏差的制度機制的糾正和彌補。這不禁讓人產生思考：形式法治即法律工具主義要完全摒棄嗎？憲法實施與中國社會的變革與轉型是相互促進的，憲法實施推動中國社會轉型，而中國社會的不斷發展也必然要求憲法不斷完善與盡快煥發生命力。憲法實施要結合中國的國情，對癥下藥，才能在法治道路上有所創新、揚帆遠航。憲法實施機制的完善與社會治理是相輔相成的，應該在社會治理中凸顯人的尊嚴和主體性，在社會治理中強化憲法運用者的憲法意識，在社會治理中實現依憲執政的制度化、法律化。中國社會的治理模式必須是建立在中國的法治發展道路之上的，在社會治理中一定要充分保障人的主體性，注重憲法實施的制度化、觀念化。憲法發展要確立適應時代要求的憲法觀念與憲法文化，在具體落實環節突出憲法的調整功能與社會問題的憲法化，以問題為導向，在社會中運用憲法精神落實憲法要求，解決本土問題以實現社會治理的法治化。（二）必須構建符合中國國情的憲法實施途徑。憲法的生命力在于實施，憲法實施的重要性和必要性是毋庸置疑的，但是，在當代中國社會，憲法在很大程度上還沒有得到徹底實施。從實證主義視角來講，我國憲法實施的途徑是政治性實施，即從當代中國憲法實施的觀念與制度演進的特點出發構建法治道路。對于憲法實施問題不應閉塞地從單一的角度研究，而是應當從多元的視角進行分析、考量。在一黨執政領導體制下，結合中國特色社會主義法治的國情來看，憲法在中國的實施大致是：政治性實施與法律性實施的二元途徑。這是在中國法治建設中不斷探尋與實踐的結果，憲法在中國的實施應摒棄一切機械移植和完全效仿西方主義的觀點，應當結合中國社會的矛盾，挖掘憲法實施的最佳途徑。從1954年憲法實施的情況來看，在國家治理體系中，憲法似乎并未起到巨大的作用，這表現在執政黨以憲法的形式確立的關于國家發展與建設的基本政治引導性規范沒有能夠按照憲法的規定施行，法律程序置而不理。不可否認，在二元制審查機制———政治性審查與法律性審查中，就規范內容而言，憲法中的政治性規范與《中國共產黨黨章》許多內容是高度契合的，因此憲法實施在很大程度上取決于執政黨的執政行為是否符合憲法，對于執政黨是否違憲的問題，需要有專門的違憲審查機構，但這正是目前關于違憲審查的一個難點［4］。保障政治性規范實施的關鍵在于建立一套符合中國國情的中國政治特色的政治性審查機制。

三、中國法治背景下憲法實施的具體路徑及意義考量

（一）構建當代中國憲法核心價值觀。憲法是凝聚社會共識的產物，是一個國家實現民主的規范藍圖。在法治國家中，憲法試圖構建的是一個權力約束權力的體系。憲法實施也是一套價值與理念的實施過程。在中國這塊土地上培育憲法生長的基因，在于重拾人們對憲法的信任，發揮憲法的應有作用。人們何以崇拜憲法，憲法有什么作用，這應該是大多數人心中的問號，憲法仿佛消失了許久，但隨著黨中央以及國家領導人的重視，大家紛紛又都喊起了依憲治國的口號，但是不可否認憲法觀念與價值理念并未深入人心，公民的憲法期待與基本權利救濟不成正比。理想狀態下當代中國憲法核心價值觀應當包括：主權在民、人權保障、權力制衡、憲法至上、司法獨立等。法治社會中的法治不僅是一種社會治理常態，更應該是一種生活方式。憲法核心價值觀念構建蘊含著人民對于憲法品質的信任，在我國傳統的政治文化和實踐中，人們往往寄托理想于修身治國平天下，人們希望通過道德教化和個人修養來達到修身、齊家、治國、平天下的理想境界。憲法價值觀念需要法治建設的實踐與法治精神的沉淀，要在中國語境下找到生存發展的土壤。一個制度理念的構建絕不是喊一個口號，而是在中國這個現實國情中培育其生長的土壤，讓憲法為人民發聲，在依憲治國方針下培養公民的憲法觀念，最大程度上保障人民的權利。（二）從憲法宣誓制度出發，發揮憲法潛在功能。憲法實施的實踐性和社會影響不能籠統地用一個大概念去解答，更不應該濫用憲法實施概念表達各種非憲法實施現象或問題。但是我們不能僅僅以我國現行采用的“憲法宣誓制度”以及國家憲法日等，作為“依憲治國”的具體實施與落腳點。不可否認，“憲法宣誓制度”的確是法治文明的一大進步，越來越多的人在這兩種制度下了解憲法，并且學習憲法，讓憲法不再有距離感，但是僅僅憑借這兩種制度發揮憲法的作用和功能是遠遠不夠的。憲法本身就與政治息息相關，用憲法宣誓等制度來加強憲法的政治功能難免有些復合重疊。憲法實施應當承載多數人的價值追求，最大限度地維護社會穩定，保障民主自由，還要協調各種價值立場，甚至可以成為國家意識形態統合的平衡器。憲法發揮的影響是有限的，要進一步發揮憲法的潛在功能。憲法不能束之高閣，不能繼續奉行“大而空”行事，憲法應該是每個公民最熟悉、最認知的行為規范與價值準則。憲法的潛能應當被激發，全社會應該信仰憲法，遵從憲法，要加強憲法教育，弘揚憲法精神。通過憲法教育，弘揚憲法精神，在全社會構建濃厚的憲法至上、崇尚憲法的氛圍，讓憲法在全社會得到普遍認同、自覺遵守、有效維護，從而構建法治文明的美麗新中國。（三）在進行合憲性審查的基礎上，進一步建立違憲審查制度。報告提出“加強憲法實施與監督，維護憲法權威”的論斷。在以往的法律實踐中，憲法被看作一種政治規范標準去審核某種法律法規或者現實中的某項制度十分常見，大多數法律或者草案中都會寫上“依據憲法，制定本法”的文辭，但是憲法在具體法律操作中是否作為評價、審核某種法律法規或者其他法律文件的依據，則有待深究。當今我國法律實踐中，這種審查工作一般都是審查文件表現的合法性，很難說都是依據憲法所做出的合憲性審查；即使進入合憲性審查的層面，也只是停留在條文字句上的文面審查，并不會深入，而且這種審查工作也不公開［5］；對于社會公眾所提出的審查請求不做公開聲明，對涉嫌違憲的法律法規或其他規范性法律文件是否進行了審查，無從知曉，為此不能充分發揮糾紛解決機制的功能。筆者認為，合憲性審查與違憲審查是一個事物的兩個方面，二者本身也是相互作用，相輔相成的。不僅合憲性審查在當今中國實踐中應該不斷完善與變革，違憲審查也是憲法實施環節不可或缺的一個重要措施。要徹底健全和完善我國現行的憲法實施監督制度，對于憲法的標準規范作用的確不應該忽視，合憲性審查應當深入開展。（四）憲法修改與憲法解釋互為補充，雙管齊下。憲法要不斷適應新形勢，吸納新經驗，制定新規范，才會具有持久生命力。一部憲法應該樹立權威，才會最大限度地讓人民堅守并且踐行，憲法修改是一種剛性手段，中國社會總是會出現形形色色的矛盾與新問題，所以要關注憲法解釋這一柔性手段，落實好憲法解釋環節，發揮解釋憲法的實用功能。憲法解釋，作為憲法適用的主要方式之一，顯然正在被遺忘。憲法解釋的作用與功能是強大的，一方面能夠保持憲法在社會中的穩定性和權威性，另一方面也可以為憲法實施的靈活運用提供必要的基礎與方法。通過解釋憲法來彌合憲法規范與變化的社會現實之間的縫隙，是加強憲法實施的一項關鍵舉措。加強憲法實施離不開對憲法進行合理的解釋，憲法解釋應當從憲法精神出發，在不斷變化的社會生活中補充缺漏。同時還要注重保障憲法權威，加強維護社會主義法治統一，還要判定哪些是違憲行為，更好地適應社會的發展等。在我國國情下，憲法解釋運用得并不多，沒有形成制度化與規范化，我們要充分發揮憲法解釋的作用，以加快憲法實施進程。將憲法解釋與憲法修改優勢互補，也要注重司法解釋的運用，使憲法在保持穩定性和權威性的基礎之上做到觀念革新和與時俱進。同時，健全憲法解釋的程序機制是完善當今憲法監督與實施的重要任務，而且也要防止、限制憲法解釋權的濫用。當下社會對依憲治國，法治國家構建的大力倡導，讓人們對憲法實施寄予了更大的期待。中國法治道路要走中國特色依憲治國道路，憲法實施是發揮憲法作用的基礎，更是樹立憲法權威和煥發憲法生命之所在。全面貫徹實施憲法，對整個法律體系的構建和依憲治國道路的發展具有決定性意義。憲法實施與現代國家法治建設互相促進，在憲法實施過程中國家認同觀、公民憲法意識觀將會在很大程度上推動法治中國的構建。由此可見，在法治建設中推動憲法實施是大勢所趨。

參考文獻：

［1］馬嶺．依憲治國的涵義初探［J］．環球法律評論，2013（5）：10－13．

［2］韓大元．中國共產黨依憲執政論析［J］．中共中央黨校學報，2014（6）：5－9．

［3］鄭賢君．憲法實施與法治的中國化［M］．北京：社會科學文獻出版社，2015：121．

［4］林來梵．轉型期憲法的實施形態［J］．比較法研究，2014（4）：26－39．

［5］林來梵．依憲治國需要發揮憲法的潛能［J］．理論視野，2017（2）：50－53．

作者:閆亞新 單位:西北政法大學