電信持續健康發展研究論文

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2001年12月11日，中國正式成為WTO的成員國。隨著經濟一體化進程的不斷推進，國際競爭國內化成為必然趨勢，國內各產業、各部門都面臨著許多前所未有的新機遇和新挑戰。電信業是關系國計民生和信息安全的重要部門，是推動經濟發展的先導產業，為進一步推進電信體制改革，全面適應WTO《基礎電信協議》下的新形勢和新要求，維護正常的電信市場秩序，確保民族通信運營業的持續、健康、快速發展，我們認為，下面幾個方面的問題亟待解決。

電信立法進程須加快

電信改革需要《電信法》

縱觀世界各國電信體制改革的歷史，我們不難發現其中的規律，各國都是從電信立法入手，在法律規定的框架內按照法律規定的程序進行規范的變革，讓改革有條不紊地分步實施。美國、英國、日本及歐盟成員國概莫能外，他們的電信改革也因此在一定程度上獲得了成功。

我國目前的電信體制改革沒有專門的基本法可以遵循，主要依靠政府的行政決策。政府部門試圖在體制改革完成以后，通過立法解決出現的問題和矛盾。這種做法雖然有著決策迅速，易于在短時間內推廣的特點，但是由于沒有公認的理論基礎，沒有明確的目標，既不能保證尊重法律權威，也不能確保遵循市場規律，使得改革中的電信企業和其他電信運營商感到茫然。

將改革程序、舉措和目標法律化的過程，就是一個多方面人員參與、各方面利益平衡的過程，涉及整個電信行業興衰的改革。不經過這樣一個過程，難免因為某些局部利益使得整個改革出現偏差。2001年，中國電信首次出現了增量不增收、收入急劇下降、增速顯著放緩的情況。雖然固定電話放號數量再創新高，累計新增電話用戶3500萬戶，固定電話用戶總數達到1．79億戶，但中國電信的收入增長不明顯，收入增幅顯著下降，僅為5％，較上年下跌13個百分點，不僅大大低于中國移動20％、中國聯通58％和整個通信行業14．7％的增幅，而且低于國內生產總值7．9％的增幅。這是中國電信從1984年以來首次低于國內生產總值增長速度。在各行各業增強企業競爭能力，迎接WTO挑戰的時候，這種局面亟待扭轉。

電信競爭呼喚《電信法》

經過多年的改革，我國的電信行業已經市場化了，競爭的電信市場已經形成。市場經濟就是法制經濟，各個主體、各個方面的經濟關系和經濟行為都要遵守法律規范，一旦出現糾紛，一般也要通過法律手段予以解決。從管理的角度看，市場經濟條件下，法律手段是最強有力和最常用的手段，行政管理、政府干預逐步淡化成為輔助手段是必然趨勢。從市場主體的角度看，法律法規則是各自利益的強有力保護手段。

目前正處在電信體制改革和轉換的時期，電信法律法規的缺乏和管理力度不一造成了市場競爭秩序的混亂。例如IP電話卡市場的無序競爭，異地卡、折扣卡充斥市場；電信增值業務市場無證經營、多頭管理現象共存；價格戰與互聯互通的限制戰此起彼伏等等，不勝枚舉。

根據我國政府對入世所作的承諾，中國電信市場將在6年時間里逐步走向全面開放，民族電信企業面臨著對手更強、范圍更廣的新一輪競爭。如果沒有一部完善的法律來規范國內的電信市場，將直接影響到國際電信合作及境外電信企業與中國電信企業在中國本地的競爭、合作與往來，直接影響國內電信業的有序發展。為處理好國家、企業、消費者的關系，體現公開、公平、公正的原則，必須制定一部兼顧各方面利益，保證競爭秩序的《電信法》。

法制建設需要《電信法》

從我國的立法實踐來看，每一個行業都需要根據行業的實際情況制定并由全國人大頒布一個基本部門法，例如《鐵路法》、《公路法》、《電力法》等等。而2001年全國電信業務收入預計完成3500億元，電信固定資產投資完成2460億元，總資產超過1萬億元，電話用戶達到3．24億戶，全國電話普及率達到25．3％。這樣一個規模龐大、涉及千家萬戶的行業，又是新世紀知識經濟的代表和推動器，卻僅有一個層次較低的《電信管理條例》而沒有一個強有力的法律保障。這與黨和人民“依法治國”的要求就有相當的差距了。

WTO規則對電信立法的要求

加入WTO以后，我國電信監管要符合《基礎電信協議》及《第四議定書》、各成員方提交的承諾表、最惠國待遇豁免單和《關于電信管理準則的參考文件》的要求。其核心是在客觀公正的基礎上、無差別地向締約方承諾部分或全部開放國內的基本電信服務市場。最惠國待遇原則、透明度原則、國民待遇原則、市場準入原則是《基礎電信協議》中的四項根本原則。根據這些原則要求，在入世以后，我國電信監管的形式和內容都要發生新的變化。

2000年9月底頒布實施的《中華人民共和國電信管理條例》和日前出臺的《外商投資電信企業管理規定》反映了當代通信和信息技術進步的要求，考慮了國際接軌，但由于種種因素所限，還有許多不盡完善的地方，如在促進“三網融合”、獨立管制機構、普遍服務等方面都沒有予以進一步明確，其法律效力和層次方面仍然需要上一個臺階。因此，應當加快制訂以《電信法》為核心的信息通信業管理和管制法規，充分體現出電信改革精神，既符合國際電信立法的潮流與趨勢，又立足于本國國情，具有一定的前瞻性，促進電信市場與國際接軌，為電信業的發展提供良好的法律環境和有效的法律保障。

規范管理和放松管制都需要《電信法》

在電信競爭日益激烈的形勢下，對電信市場的管理必須規范。而一個完整全面的《電信法》則是規范管理的前提。1996年美國《電信法》出臺以后，打破了市場進入的界限，引發了國際電信管制寬松化的浪潮。WTO《基礎電信協議》進一步推動了各國放松對電信的管制，其體現是政府從直接對企業行為的管制，轉為導入競爭機制，調整市場結構。同樣地，放松也必須建立在完備的法律基礎之上。所以，盡快制定《電信法》就成了當務之急。不對稱管制亟待取消

國家信息產業主管部門對中國電信實行的不對稱管制是方方面面的，從原來的拆分方案、資費結構和水平、管制內容到業務范圍不一而足。

例如：通過幾次剝離，中國電信原有的業務范圍大大縮小了，尋呼、移動業務等都不能夠再經營了；在與中國移動分營的時候，中國電信承擔了巨大的人員和債務包袱，才成就了移動公司的優良人員和資產結構；固定電話的資費水平遠遠低于移動電話的資費水平；在降低因特網業務資費一項中規定，互聯網服務提供商可針對不同用戶需要和市場狀況，自行制定網絡使用費（即上網費）標準，只要報各級主管部門備案即可。但是，由于中國電信集團公司有接入網的優勢，其網絡使用費則須報信息產業部批準。

一段時期內對處于主導地位的中國電信實行不對稱管制，從推動整個行業發展角度上看，毫無疑問是正確的。但是，中國電信的市場份額降低到何種程度，市場競爭到何種程度，才會取消對中國電信的不對稱管制呢？我國的現行法律法規又沒有明確的規定了。

按照國際通行做法，實際不對稱管制并不意味著不給靈活政策：如法國ART規定，如果一個企業的互聯收入超過其總收入的25％，就要對其實行不對稱管制，而目前中國電信的互聯收入只占其總收入的5％。如德國規定，“對于那些市場占有率超過33％并具有市場操縱能力的公司，如果它濫用其市場勢力”，將對其進行指控并責令改正（這就意味著即使一個公司市場份額超過33％，如果不濫用其市場勢力，仍不會對其進行不對稱管制）。又如波蘭規定，對市場占有率超過40％的電信企業，政府管制部門將要求其上報其資費。但目前對中國電信實施的不對稱管制，如資費問題等，就限制得很死，這對中國電信開展話務營銷非常不利。所以，在對中國電信實行不對稱管制時，應該給一些靈活的政策。

另外，實施不對稱管制，應該盡可能按市場規律優化資源配置，限制低效率企業進入市場。但從目前的情況看，資源并沒有實現優化配置，很簡單的例子就是目前各大運營商在電信網絡上的重復建設。

在執行《中華人民共和國電信管理條例》時，不對稱管制的現象也暴露無遺。對新興運營商有利的互聯互通條款立馬得到細化、補充，而對中國電信普遍服務的補償卻無聲無息。

這樣不對稱管制的后果，使得中國電信今年的發展速度低于國民經濟的發展速度，農村信息化速度也相對放慢。

全業務經營是當務之急

在歷經了從三個“倒一九”到不對稱管制的政策巨大變遷之后，中國電信是在取消初裝費、固定電話城市普及率基本飽和、通話資費水平低廉以及移動業務異質競爭激烈的情況下發展的，面臨的困難相當多。

受資費調整影響，現有主營業務獲利空間變小，新的收入增長點難以形成，企業的收入增長趨緩。以武漢電信為例，資費調整以后的2001年3－5月國際長話業務量月均增加了11％，而收入卻月均下降了4．5％。出租電路收入自2001年1月資費調整后迅速下降，1－9月月均下降15．3％。

在中國電信的業務收入當中，本地電話業務增量不增收，不可能短時期內脫離當時當地經濟發展的實際水平而單獨大幅度增長；長途業務收入受IP技術發展的影響，正急劇萎縮；數據多媒體業務的增長幅度雖然較大，但是基數太小，一直不能夠成為收入的主體；新興的寬帶業務受用戶承受能力、網絡基礎、設備投入、應用規模以及產業價值鏈尚未成形的限制，在相當一個時期內也不可能成為中國電信新的業務收入增長點。

反觀移動業務，其已經成為當今通信業發展的方向。由于移動通信具有隨時隨地通話、符合個性化發展方向的先天優勢，網絡窄帶接入的無線化是電信網發展的戰略趨勢之一，移動電話業務在持續高速發展的同時，盈利能力也越來越強。而目前只有移動、聯通兩家公司在經營，已難以充分刺激整個市場開展多層面的競爭。因此，應該讓更多運營商參與競爭，共同經營好移動通信市場是十分必要的。

中國加入WTO后，《基礎電信協議》成為我國管理電信業服務和經營活動所必須遵守的游戲規則。外國電信公司將與國內有資格的運營商合作，經營包括移動通信在內的高效益業務，從而必然分流國有大型電信企業的利潤。

要維護正常的電信市場秩序，確保民族通信運營業的持續、健康、快速發展，就必須保證各通信運營商能夠在平等的基礎上進行競爭，最基本的要求就是各個運營商能夠經營相同的業務，展開同質競爭。

加入WTO，中國電信的發展遇到了前所未有的困難，但是我們不需要特別的優惠政策，只需要全業務經營這樣一個平等競爭的基礎平臺。有了這樣一個競爭的舞臺，通過全體中國電信員工的努力拼搏，扎實工作，不斷進行機制創新、管理創新和技術創新，就能夠把中國電信發展成為能夠體現中國電信業實力，具有一定國際綜合競爭力的大型企業集團。