電信監(jiān)管分析論文

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從國(guó)際上看,電信市場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)多年前已開始注意到VOIP的發(fā)展趨勢(shì),目前關(guān)于VOIP的管制主要有三種監(jiān)管模式:

第一種模式放松管制型,以歐盟和美國(guó)為代表。基于促進(jìn)新技術(shù)和新業(yè)務(wù)的立場(chǎng),為不妨礙互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,歐盟和美國(guó)尚未對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上提供的VoIP服務(wù)(或稱網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù))進(jìn)行直接管制,但都表示將密切注意其發(fā)展,必要時(shí)將其納入電信業(yè)務(wù)管理。

歐盟和美國(guó)對(duì)VOIP不實(shí)行直接管制,是與其電信市場(chǎng)的發(fā)展密切相關(guān)的。對(duì)美國(guó)和歐洲國(guó)家來講,多年來打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)后,固話業(yè)務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已較充分,話音業(yè)務(wù)價(jià)格已大為下降,對(duì)新進(jìn)入者而言純VOIP話音業(yè)務(wù)的盈利空間不大,用戶選擇VOIP的原因不僅僅是為了價(jià)格。例如,目前在芬蘭,固話的包月費(fèi)僅為10歐元左右,在德國(guó)提供VOIP話音服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者為競(jìng)爭(zhēng)需要只能將資費(fèi)定為較低的1-1.5歐分/分鐘。對(duì)原有運(yùn)營(yíng)者,如德國(guó)電信等由于其對(duì)原有網(wǎng)絡(luò)投資較多,也不愿意馬上折舊完全用IP技術(shù)替代原有網(wǎng)絡(luò)。據(jù)了解,多數(shù)運(yùn)營(yíng)商準(zhǔn)備2008年后才開始IP網(wǎng)絡(luò)方面的大規(guī)模投資。對(duì)于歐盟和美國(guó)而言,由于已完成了企業(yè)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)轉(zhuǎn)型,其發(fā)展VOIP更多是技術(shù)驅(qū)動(dòng),其定位為促進(jìn)寬帶業(yè)務(wù)發(fā)展。

當(dāng)然,這里說的不直接管制主要是指對(duì)許可和價(jià)格不管,而對(duì)涉及資源和公眾利益和安全的還是管的,比如歐盟在號(hào)碼使用和承擔(dān)的義務(wù)方面對(duì)VOIP服務(wù)實(shí)際上也是分類管理的,2005年6月3日,FCC命令要求基于VOIP提供者提供增強(qiáng)的(Ehanced)911緊急電話服務(wù)。這一決定標(biāo)志著FCC在對(duì)VOIP的監(jiān)管上邁出了重要的一步,說明隨著VOIP的發(fā)展,對(duì)其實(shí)施一定程度的監(jiān)管是必要的。當(dāng)然,現(xiàn)階段美國(guó)還是將VOIP作為區(qū)別于傳統(tǒng)電話而對(duì)待。其在VOIP監(jiān)管政策的發(fā)展動(dòng)向?qū)?huì)對(duì)其他國(guó)家的監(jiān)管政策產(chǎn)生示范效應(yīng)。

第二種模式是適當(dāng)管制型,以日本、香港及新加坡為代表,這三個(gè)國(guó)家/地區(qū)的政府分別于1998年至2000年間將VOIP納入電信業(yè)務(wù),采取較為簡(jiǎn)單的許可方式,并對(duì)VOIP進(jìn)行“輕手管理”。

對(duì)于新生的事務(wù),日本等國(guó)家采取了較為謹(jǐn)慎的政策選擇,將VoIP(至少是部分形式的VoIP業(yè)務(wù))視作傳統(tǒng)的電話服務(wù)進(jìn)行管制。不過由于這些國(guó)家和地區(qū)對(duì)傳統(tǒng)的電話服務(wù)的管制也是日益放松,因此對(duì)VOIP的監(jiān)管可謂“輕手監(jiān)管”。以日本為例,對(duì)VoIP業(yè)務(wù)實(shí)施許可證制度,在提供業(yè)務(wù)前要首先獲得日本總務(wù)省的許可,提供業(yè)務(wù)后需定期報(bào)告VoIP收入和業(yè)務(wù)流量;對(duì)于VOIP質(zhì)量,日本也有一定要求。日本的VOIP管制政策不同于歐盟,重要一點(diǎn)就是為日本的寬帶用戶數(shù)量巨大,VOIP服務(wù)發(fā)展迅速,存在如互聯(lián)互通、網(wǎng)絡(luò)和信息安全以及用戶權(quán)益保護(hù)等諸多問題的可能性較大。在日本,有1/10的家庭,即大約490萬用戶在使用VoIP服務(wù);相形之下,VoIP的用戶在法國(guó)只有22萬,在德國(guó)是11萬,而在英國(guó)不過5萬。VOIP市場(chǎng)規(guī)模是導(dǎo)致各國(guó)監(jiān)管政策不同的重要因素。因此,日本等國(guó)家/地區(qū)在VOIP管制上持慎重態(tài)度也就可以理解了。

第三種模式是嚴(yán)格管制。代表國(guó)家是俄羅斯。該國(guó)政府于2005年2月21日立法對(duì)IP電話服務(wù)提供商實(shí)行許可制,要求提供IP電話的公司申請(qǐng)?jiān)S可證。

有關(guān)分析認(rèn)為,俄羅斯這一立法使對(duì)所謂的IP電話運(yùn)營(yíng)商的許可復(fù)雜化,這是政府為保護(hù)大的國(guó)有公司,限制來自獨(dú)立的IP電話公司競(jìng)爭(zhēng)的步驟之一。因?yàn)檫@些獨(dú)立的運(yùn)營(yíng)商已經(jīng)在蠶食原有運(yùn)營(yíng)商尤其是國(guó)有的長(zhǎng)途電話壟斷者OAORostelecom的市場(chǎng)份額。下一步,政府還將通過一系列法規(guī)來規(guī)范IP運(yùn)營(yíng)商與Rostelecom的網(wǎng)絡(luò)連接。新的法律使獨(dú)立提供IP服務(wù)的運(yùn)營(yíng)商很難合法化,還有些運(yùn)營(yíng)商可能由此出局,而這些運(yùn)營(yíng)商在此前已經(jīng)進(jìn)行了大量的網(wǎng)絡(luò)投資,支付了大額稅款。俄新的立法的目的是幫助原有運(yùn)營(yíng)商,尤其是Rostelecom,因?yàn)樗谑テ涫袌?chǎng)份額,而政府仍希望Rostelecom保持長(zhǎng)途電話的高資費(fèi)以補(bǔ)貼本地電話。

不同國(guó)家對(duì)VoIP的監(jiān)管所持有的不同態(tài)度反映了不同的監(jiān)管理念,美國(guó)、英國(guó)強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)新技術(shù)和新業(yè)務(wù)的發(fā)展,而俄羅斯則顯得更為保守,維護(hù)傳統(tǒng)國(guó)有運(yùn)營(yíng)商的利益,而日本等國(guó)則由于本國(guó)特殊的市場(chǎng)情況處于中間狀態(tài)。這也是VoIP發(fā)展中新舊兩股不同勢(shì)力相互爭(zhēng)奪的縮影。

在中國(guó),目前對(duì)于VoIP還沒有明確的監(jiān)管政策,這一方面促使一些公司在政策的空白點(diǎn)中尋找發(fā)展空間,開展不同形式的VoIP經(jīng)營(yíng),另一方面也使VoIP的發(fā)展處于眾多不確定性因素之中,妨礙了其健康發(fā)展。

事實(shí)上,無論是傳統(tǒng)電信運(yùn)營(yíng)商還是新興互聯(lián)網(wǎng)企業(yè),都在不同程度上經(jīng)營(yíng)著VoIP。傳統(tǒng)電信運(yùn)營(yíng)商如中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通、鐵通等運(yùn)營(yíng)商都在試驗(yàn)VoIP。鐵通希望通過VoIP技術(shù)與中國(guó)電信和中國(guó)網(wǎng)通競(jìng)爭(zhēng),中國(guó)電信與中國(guó)網(wǎng)通分別掌控南北兩張固定電話網(wǎng)絡(luò),而雙方要想進(jìn)入對(duì)方的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)地最好的辦法也是拓展VOIP服務(wù),因?yàn)檫@樣可以避免重新鋪設(shè)電話網(wǎng)絡(luò)的成本,解決入戶網(wǎng)絡(luò)壟斷的問題。因此,運(yùn)營(yíng)商一方面害怕VoIP,對(duì)其盡量采取打壓的策略;另一方面,面對(duì)模糊的監(jiān)管政策和激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),運(yùn)營(yíng)商又不得不把VOIP服務(wù)作為自己的競(jìng)爭(zhēng)武器。在VOIP市場(chǎng)上,各種互聯(lián)網(wǎng)新生勢(shì)力希望在語音市場(chǎng)分得一杯羹,主營(yíng)電信數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)公司有機(jī)會(huì)進(jìn)軍語音市場(chǎng)。263網(wǎng)絡(luò)通信股份有限公司,就將戰(zhàn)略重點(diǎn)投放到了“多媒體綜合通信新業(yè)務(wù)”上,就是通過其“E話通”多媒體即時(shí)通訊工具,可以實(shí)現(xiàn)PC到PC的可視通話功能。在經(jīng)過一些技術(shù)升級(jí)后,還可實(shí)現(xiàn)PC到固定電話、到手機(jī)的通話功能。

按照我國(guó)現(xiàn)有立法規(guī)定,PCtoPhone和PhonetoPhone屬于基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù),不對(duì)非基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)商開放。而PCtoPC的VoIP服務(wù),對(duì)70%以上收入都來自話音業(yè)務(wù)的中國(guó)電信和中國(guó)網(wǎng)通兩個(gè)運(yùn)營(yíng)商來說,將有很大的影響。IP電話的出現(xiàn)已經(jīng)讓運(yùn)營(yíng)商的長(zhǎng)途業(yè)務(wù)逐步衰退,VoIP將會(huì)對(duì)固網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商產(chǎn)生沉重打擊。但作為網(wǎng)絡(luò)資源的擁有者,電信和網(wǎng)通最終會(huì)受到多大程度的影響還有待評(píng)估。

不過,VoIP已經(jīng)顯示出了巨大的空白市場(chǎng)和利潤(rùn)空間,VoIP市場(chǎng)也早已暗流洶涌,相應(yīng)地設(shè)備市場(chǎng)也是磨刀霍霍。據(jù)統(tǒng)計(jì),國(guó)內(nèi)已有近20家寬帶電話機(jī)廠商,寬帶電話機(jī)頂盒、IAD設(shè)備等技術(shù)保證了可以在寬帶網(wǎng)絡(luò)上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)、語音和視頻的結(jié)合,相關(guān)設(shè)備的市場(chǎng)規(guī)模預(yù)計(jì)將達(dá)上百億元。不過,VoIP的發(fā)展基于傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng),VoIP在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi),仍將是依賴于互聯(lián)網(wǎng)、計(jì)算機(jī)的一項(xiàng)應(yīng)用,而不能通過特殊的終端設(shè)備直接使用。這意味著VoIP服務(wù)的潛在用戶群存在一定的局限,它與計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)普及率的高低密切相關(guān)。所以,盡管在資費(fèi)等方面深受消費(fèi)者的青睞,但在保障信息安全和通話的質(zhì)量等方面仍面臨著重重困難,此外,VoIP在投資規(guī)模、互聯(lián)互通、碼號(hào)資源等方面也存在不確定因素。

考慮到我國(guó)的電信市場(chǎng)情況,借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),應(yīng)當(dāng)對(duì)VOIP采取適度監(jiān)管的管制模式。VOIP業(yè)務(wù)已經(jīng)逐漸成為電信網(wǎng)絡(luò)加速向IP網(wǎng)絡(luò)融合的象征,網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的全業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和開放業(yè)務(wù)服務(wù)市場(chǎng)似是大勢(shì)所趨。政府部門及管制機(jī)構(gòu)要避免對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和數(shù)量控制手段的習(xí)慣性依賴,盡量減少管制政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的扭曲,提高管制效率。因此,建議我國(guó)在研究VOIP發(fā)展和管制政策時(shí),要與推動(dòng)基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商的全業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)相互結(jié)合(特別是向固網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商發(fā)放移動(dòng)業(yè)務(wù)牌照,盡快擴(kuò)大其業(yè)務(wù)發(fā)展范圍),推動(dòng)技術(shù)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)轉(zhuǎn)型有機(jī)結(jié)合,以期達(dá)到市場(chǎng)和技術(shù)發(fā)展的雙贏。

在具體的管制方式上,可以借鑒日本等國(guó)家/地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),前期還采取寬松的準(zhǔn)入政策(即低門檻的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和申請(qǐng)程序),逐步探索從強(qiáng)化入門許可向其他管理環(huán)節(jié)(如資源管理)的有效轉(zhuǎn)移,為形成新型的業(yè)務(wù)市場(chǎng)管制模式奠定基礎(chǔ)。