歐盟航空碳限額的法律體制整合研究

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本文作者：張磊王燕工作單位：廣東外語外貿(mào)大學(xué)國際商務(wù)英語學(xué)院

歐盟于2003年通過了2003／87／EC號(hào)指令并于2005年1月正式啟動(dòng)了歐洲溫室氣體排放體系（EU－ETS），期望通過靈活的市場機(jī)制，以較低的成本和較高的效率達(dá)到溫室氣體減排的量化指標(biāo)。按照2003／87／EC指令附件一的規(guī)定，納入減排的行業(yè)包括能源、有色金屬、石油提煉、建筑材料、紙漿、造紙等經(jīng)濟(jì)部門，但不包括航空運(yùn)輸。依照《京都議定書》第二條的規(guī)定，締約方應(yīng)通過國際民用航空組織（ICAO）謀求限制或減少航空艙載燃料產(chǎn)生的溫室氣體排放。由于通過國際民用航空組織進(jìn)行的協(xié)商并不順利，歐盟于2008年在國際民用航空組織架構(gòu)外單獨(dú)制定了2008／101／EC號(hào)指令，要求所有從歐盟機(jī)場起飛或降落的商業(yè)航班均需依據(jù)航班全程所消耗的燃油量來繳納碳排放配額。由于歐盟各經(jīng)濟(jì)部門年度碳排放的總量是限定的，指令所規(guī)定的機(jī)制也被稱為碳限額交易（CapandTrade）措施。歐盟當(dāng)局會(huì)在指令適用的初期階段無償分配一定比例的碳配額，其余的額度需由航空公司在EU－ETS市場上自行購買。歐盟2008／101／EC號(hào)指令的適用將對(duì)運(yùn)營歐洲航線的中國航空企業(yè)造成巨大的影響。GATS是全世界服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域最為重要的多邊貿(mào)易規(guī)則，而芝加哥公約是民航運(yùn)輸領(lǐng)域最主要的國際公約。本文擬對(duì)歐盟航空碳限額交易措施在GATS和芝加哥公約這兩個(gè)最具有代表性的多邊法律體制內(nèi)的合法性展開研究并為中國航空企業(yè)的應(yīng)對(duì)策略提出建議。

一、歐盟法院判決及相關(guān)概念辨析

2009年12月，美國航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)、美利堅(jiān)航空公司，大陸航空公司及聯(lián)合航空公司聯(lián)合在英國高等法院對(duì)英國能源及氣候變化大臣提起行政訴訟，該訴訟雖然是針對(duì)英國國內(nèi)法提出，但實(shí)質(zhì)性的要求是對(duì)歐盟2008／101／EC號(hào)指令的合法性進(jìn)行審查。審查的理由是該指令違反了歐盟在《芝加哥公約》、《京都議定書》及《天空開放協(xié)定》等國際條約中的條約義務(wù)并與若干國際習(xí)慣法原則相抵觸。由于該案涉及歐盟指令合法性的問題，英國高等法院向歐盟法院提出申請(qǐng)，請(qǐng)求就該指令的合法性進(jìn)行裁判。訴訟程序開始后，國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（IATA）、加拿大全國航空公司協(xié)會(huì)（NACC）以及五個(gè)環(huán)境組織分別作為支持原告與被告的訴訟參加人（Intervener）加入了訴訟。歐盟法院于2011年12月做出裁判，認(rèn)為歐盟2008／101／EC指令并未違反歐盟的國際條約義務(wù)及相關(guān)國際習(xí)慣法原則，因而確認(rèn)有效。歐盟法院的判決意味著從2012年1月1日起，所有在歐洲提供運(yùn)輸服務(wù)的航空公司，包括在非歐盟國家注冊(cè)的航空公司，均被強(qiáng)制性的納入了EU－ETS體系。這些航空公司必須在EU－ETS市場上購買足夠的碳排放配額（EUAllowance，EUA），否則將面臨罰款甚至被取消經(jīng)營資格的處罰。對(duì)于歐盟法院的判決，世界各新聞媒體均做了廣泛的報(bào)道，但各個(gè)媒體對(duì)歐盟碳限額交易措施的具體描述卻不盡相同，有的稱為“碳關(guān)稅”，有的稱為“碳稅”，還有的直接稱為EU－ETS措施。五花八門的稱謂反映了人們對(duì)于上述碳限額交易措施的法律性質(zhì)并不明確。碳稅（CarbonTax）是針對(duì)化石燃料使用的稅，旨在減少化石燃料消耗及二氧化碳排放，避免由此引起不良的氣候變化。從性質(zhì)上講，碳稅就是一種庇古稅（PigovianTax），實(shí)際上就是根據(jù)化石燃料中的碳含量或碳排放量征收的一種產(chǎn)品消費(fèi)稅。關(guān)于碳關(guān)稅，有學(xué)者認(rèn)為，碳關(guān)稅是指對(duì)高耗能的產(chǎn)品進(jìn)口征收特別的二氧化碳排放關(guān)稅。碳關(guān)稅就是碳稅作為國際稅的一種表現(xiàn)形式（白彥鋒，2011）。還有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)際上，碳關(guān)稅并非實(shí)質(zhì)意義上的關(guān)稅，而屬于一種邊境調(diào)節(jié)措施。它不對(duì)進(jìn)口高碳產(chǎn)品構(gòu)成額外負(fù)擔(dān)，而是保證國內(nèi)外高碳產(chǎn)品的同等稅賦（沈木珠，2011）。對(duì)于碳限額交易措施的性質(zhì)，歐盟法院在其判決中認(rèn)為，2008／101／EC指令所規(guī)定實(shí)施的排放權(quán)限額交易體系與對(duì)燃油征收的能源稅性質(zhì)不同。限額交易體系的目的并不是為公共財(cái)政創(chuàng)造收入，航空器所消耗的燃油與其經(jīng)營人所需承擔(dān)的財(cái)產(chǎn)義務(wù)之間亦不存在直接的和不可分割的關(guān)聯(lián)關(guān)系。因此，碳限額交易措施在性質(zhì)上不屬于政府征收的稅費(fèi)。①筆者認(rèn)為，歐盟2008／101／EC指令所規(guī)定的碳限額交易措施具體適用于航空運(yùn)輸這一服務(wù)貿(mào)易部門，因此，將該措施歸類為碳關(guān)稅顯然不合適，服務(wù)貿(mào)易通常不涉及關(guān)稅問題。航空公司為滿足該措施每年所付出的購買碳配額的費(fèi)用在很大程度上是由EU－ETS體系內(nèi)的碳配額市場價(jià)格所決定，而這一價(jià)格時(shí)刻波動(dòng)。航空器經(jīng)營人在一定的條件下，甚至可能從限額交易中獲得利潤。因此，碳限額交易措施與傳統(tǒng)稅收概念中稅收法定特征相去甚遠(yuǎn)，把該措施定義為碳稅亦不合理。嚴(yán)格來看，2008／101／EC指令所規(guī)定的碳限額交易措施在性質(zhì)上屬于一種類似于許可證制度的由國內(nèi)法規(guī)所設(shè)立的服務(wù)貿(mào)易環(huán)境壁壘。

二、在GATs框架內(nèi)的合法性研究

雖然2008／101／EC指令所規(guī)定的碳排放額度是根據(jù)航班全程消耗的燃油量為依據(jù)來計(jì)算的，但碳限額交易措施所針對(duì)的并不是燃油的進(jìn)出口貿(mào)易，而是航空運(yùn)輸這一服務(wù)貿(mào)易部門。因此，我們必須在GATs的框架內(nèi)討論碳限額交易措施的合法性問題。在GATs規(guī)則體系中，航空運(yùn)輸屬于特殊的服務(wù)貿(mào)易部門而由關(guān)于空運(yùn)服務(wù)的附件專門加以約束。考慮到碳限額交易措施擴(kuò)展到其他服務(wù)貿(mào)易門類的可能性及GATS框架下新一輪空運(yùn)服務(wù)談判的進(jìn)展，本文擬從GATs協(xié)定正文及關(guān)于空運(yùn)服務(wù)的附件兩個(gè)方面來討論碳限額措施的合法性問題。（一）GATS協(xié)定正文從GATS協(xié)定的正文分析，碳限額交易措施與GATs若干規(guī)則存在著沖突。1．非歧視原則。最惠國待遇是WTO規(guī)則中非歧視原則的重要組成部分。即使在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，最惠國待遇原則的適用相對(duì)于貨物貿(mào)易領(lǐng)域而言受到更多的限制，但其依然是所有成員均需遵守的一般義務(wù)和紀(jì)律。GATs第二條規(guī)定，對(duì)于本協(xié)定所涵蓋的任何措施，每個(gè)成員要立即地和無條件地給予任何其他成員的服務(wù)和服務(wù)提供人以在優(yōu)惠上不低于它給予任何其他國家（或地區(qū)）相同服務(wù)和服務(wù)提供人的待遇，除非該措施列入“免除第2條義務(wù)附件”并符合該附件的條件。歐盟2008／101／EC指令序言第十七款規(guī)定，如果第三國實(shí)施了與歐盟EU－ETS效果相同的排放權(quán)交易體系，那么經(jīng)過歐盟內(nèi)部討論和雙邊協(xié)商，歐盟可以修改指令，將從該第三國至歐盟間往返的航班排除在指令的適用范圍之外。指令的上述規(guī)定使得歐盟可以對(duì)不同的國家區(qū)別性的適用碳限額交易措施，應(yīng)當(dāng)說是與GATs協(xié)定所秉承的最惠國待遇原則及非歧視原則相違背的。此外，歐盟2008／101／EC指令中的上述規(guī)定還與GATs第七條關(guān)于承認(rèn)的規(guī)定相沖突。該條規(guī)定，一成員給予承認(rèn)的方式不得構(gòu)成在適用服務(wù)提供者獲得授權(quán)、許可或證明的標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則時(shí)在各國之間進(jìn)行歧視的手段，或構(gòu)成對(duì)服務(wù)貿(mào)易的變相限制。例如，美國有以自愿交易為特征的芝加哥氣候交易所機(jī)制（CCS），中國也有進(jìn)行排污權(quán)交易機(jī)制。這些機(jī)制是否會(huì)被歐盟承認(rèn)為具有與EU－ETS相同效果的排放權(quán)交易體系，完全由歐盟決定，從而構(gòu)成一種在各國之間進(jìn)行歧視的手段，并演變成對(duì)服務(wù)貿(mào)易的變相限制。2．市場準(zhǔn)入與數(shù)量限制的禁止。從關(guān)貿(mào)總協(xié)定開始，數(shù)量限制就是各締約國努力要禁止的一項(xiàng)貿(mào)易壁壘（趙維田，2000）。而對(duì)數(shù)量限制的禁止在GATs市場準(zhǔn)入條款中也有具體體現(xiàn)（JoelP．Trachtman，1995）。GATs第十六條規(guī)定，在已做出市場準(zhǔn)入承諾［服務(wù)］門類中，每個(gè)成員方除非在其承諾表中列明，不得在它的全境或某個(gè)區(qū)域保持或采取如下措施：…（c）以數(shù)目配額或規(guī)定經(jīng)濟(jì)需求標(biāo)準(zhǔn)的方式，限制服務(wù)作業(yè)的總數(shù)或以指定數(shù)目單位的表示來限制服務(wù)產(chǎn)出總量。歐盟2008／101／EC指令并沒有直接對(duì)外國服務(wù)提供商做出數(shù)量限制。但由于EU－ETS體系每年對(duì)航空運(yùn)輸部門的總碳排放量確定了限額，而在使用波音與空客飛機(jī)的條件下航空運(yùn)輸每公里的碳排放水平是基本穩(wěn)定的，因此就實(shí)際效果而言，2008／101／EC指令相當(dāng)于間接的對(duì)每年歐盟市場上的航空運(yùn)輸總量確定了數(shù)量限制。這種措施的實(shí)施可能造成外國航空公司無法獲得碳排放配額以進(jìn)入歐盟市場或者因?yàn)樘寂欧排漕~的價(jià)格過高而使外國航空公司進(jìn)入歐盟航空市場不再具有經(jīng)濟(jì)上的可能。由此可見，碳限額交易措施的間接效果是與GATs市場準(zhǔn)入條款相互抵觸的。3．國內(nèi)法規(guī)的紀(jì)律與一般例外。在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，國內(nèi)法規(guī)所制定的各項(xiàng)阻礙服務(wù)貿(mào)易的措施是妨礙服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的主要壁壘（NancyJ．King＆KishaniKalupahana，2007）。因此，GATs第六條對(duì)國內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的為保證有關(guān)資格要求和程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和許可要求的各項(xiàng)措施做出了約束，要求這些措施不得成為不必要的服務(wù)貿(mào)易壁壘，不得比為保證服務(wù)質(zhì)量所必需的限度更難以負(fù)擔(dān)。歐盟2008／101／EC指令所規(guī)定的碳限額交易措施顯然超過了保證服務(wù)質(zhì)量所必需的限度，但其是否違反了GATs規(guī)則，還要看這項(xiàng)措施能否在例外條款中豁免。與GATT類似，GATs也規(guī)定了一般例外條款。該條款規(guī)定，在此類措施的實(shí)施不在情形類似的國家之間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段或構(gòu)成對(duì)服務(wù)貿(mào)易的變相限制的前提下，本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何成員采取或?qū)嵤┮韵麓胧骸╞）為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施。因此，如果歐盟希望成功援用該例外條款，需要首先證明其碳限額交易措施不構(gòu)成任意或不合理歧視的手段，其次要證明該措施是為了保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施。從WTO專家組以往對(duì)一般例外的判例分析，爭議措施是否是必需的，是否還有其他替代措施將成為專家組判斷其合法性的核心問題之一（IremDogans，2007）。（二）關(guān)于空運(yùn)服務(wù)的附件由于民航運(yùn)輸服務(wù)高度國際化并且牽涉到國家主權(quán)和國家安全，因此，WTO各成員專門簽署了關(guān)于空運(yùn)服務(wù)的附件，將適用GATs協(xié)定的空運(yùn)服務(wù)范圍做出了限制。現(xiàn)行的國際航空管理體制與以無條件最惠國待遇為基礎(chǔ)的GATs協(xié)定之間存在著無法協(xié)調(diào)的沖突。現(xiàn)行航空運(yùn)輸?shù)墓芾眢w制是按照芝加哥公約的領(lǐng)空主權(quán)原則，將飛入、飛出、飛經(jīng)一國領(lǐng)空的權(quán)力分成六種業(yè)務(wù)權(quán)，并由雙邊航空協(xié)定的雙方當(dāng)事國按六種業(yè)務(wù)權(quán)在航路上作對(duì)等交換，以形成全球航路由2000多個(gè)雙邊航空協(xié)定織成的航空運(yùn)行網(wǎng)（趙維田，2000）。由此可見，WTO各成員把同意適用最惠國待遇的空運(yùn)服務(wù)內(nèi)容以附件的形式納入了GATs體系，并且隨著新一輪空運(yùn)談判的展開，GATs協(xié)定所適用的范圍將越來越廣。但是，關(guān)于航空業(yè)務(wù)權(quán)的核心內(nèi)容依然會(huì)被排除在GATs體系之外，芝加哥公約所確定的領(lǐng)空主權(quán)原則和與之相配套的雙邊運(yùn)輸協(xié)定將依然成為調(diào)整關(guān)于航空業(yè)務(wù)權(quán)的國際航空運(yùn)輸秩序的基礎(chǔ)。GATs附件條款二規(guī)定了GATs協(xié)定不得適用的范圍，包括航空業(yè)務(wù)權(quán)及與航空業(yè)務(wù)權(quán)的行使直接有關(guān)的服務(wù)。附件條款三則規(guī)定了GATs協(xié)定可以適用的范圍，包括航空器的修理和保養(yǎng)服務(wù)、空運(yùn)服務(wù)的銷售和營銷、計(jì)算機(jī)預(yù)訂系統(tǒng)（CRS）服務(wù)。歐盟2008／101／EC指令所規(guī)定的碳限額交易措施既不屬于條款二所規(guī)定的航空業(yè)務(wù)權(quán)及與航空業(yè)務(wù)權(quán)的行使直接有關(guān)的服務(wù)，亦不屬于條款三所規(guī)定的范圍。因此，歐盟碳限額交易措施是否適用GATs協(xié)定需要在啟動(dòng)爭議解決程序后由專家組做出判斷。但由于附件條款四規(guī)定，本協(xié)定的爭端解決程序只有在有關(guān)成員己承擔(dān)義務(wù)或具體承諾、且雙邊和其他多邊協(xié)定或安排中的爭端解決程序已用盡的情況下方可援引。因此，即使能夠在WTO體制內(nèi)對(duì)歐盟的碳限額交易措施提起爭議解決請(qǐng)求，也必須在用盡了多邊和雙邊協(xié)定中的爭端解決程序之后才能夠進(jìn)行。中國與歐盟各國簽訂的雙邊航空協(xié)定基本上以外交磋商作為爭端的解決方式，因此，中國必須在窮盡了芝加哥公約中的爭端解決程序之后，方可在WTO體制內(nèi)對(duì)歐盟碳限額交易措施提起申訴。

三、在芝加哥公約框架內(nèi)的合法性研究

芝加哥公約是民航運(yùn)輸領(lǐng)域的主要國際公約。該公約第一條規(guī)定，締約各國承認(rèn)每一國家對(duì)其領(lǐng)土之上的空氣空間享有完全的和排他的主權(quán)。歐盟2008／101／EC指令引起爭議的焦點(diǎn)就是該指令是否侵犯了第三國對(duì)其領(lǐng)空所享有的完全的和排他的主權(quán)，特別是該第三國法律在其領(lǐng)土范圍內(nèi)屬地管轄權(quán)的權(quán)威。指令規(guī)定航班碳排放量按照從起飛到降落整個(gè)航程而非在歐盟國家領(lǐng)空范圍內(nèi)的航程燃油量來進(jìn)行計(jì)算。以跨越大西洋的航線為例，從美國紐約飛到英國倫敦，在歐盟國家領(lǐng)空范圍內(nèi)的航程可能不到110，但航空公司卻要按照全程計(jì)算碳排放，繳納碳排放配額。上述規(guī)定意味著往返歐洲的非歐盟航空公司航班在其本國領(lǐng)空、第三國領(lǐng)空及公海上空飛行時(shí)對(duì)歐盟法律承擔(dān)著特定的財(cái)產(chǎn)義務(wù)，這便產(chǎn)生了歐盟2008／101／EC指令的域外適用是否侵犯了第三國的屬地管轄權(quán)以及航空器登記國的屬人管轄權(quán)的問題。歐盟法院在美國航空企業(yè)提起的航空碳配額案中對(duì)上述問題做出了判決。判決認(rèn)為，歐盟法律不能對(duì)在第三國注冊(cè)的航空器飛越第三國領(lǐng)空或者公海上空的行為產(chǎn)生任何的約束力。如果航空器僅僅是飛越歐盟領(lǐng)空而不降落，是無需繳納碳排放許可的。只有當(dāng)航空器在歐盟領(lǐng)土范圍內(nèi)的機(jī)場起飛或降落時(shí)，該指令才基于屬地原則而適用。因此，歐盟2008／101／EC指令是基于屬地原則而對(duì)往返歐洲的航班具有無限的管轄權(quán)。該指令不會(huì)損害第三國的屬地管轄權(quán)，也不會(huì)對(duì)第三國航空器飛越公海上空的自由造成妨礙。②通常而言，一個(gè)國家的法律應(yīng)在其領(lǐng)土范圍內(nèi)產(chǎn)生法律效力。詹寧斯（1995）在《奧本海國際法》中指出，屬地性是管轄權(quán)的首要根據(jù)。即使另一個(gè)國家同時(shí)有行使管轄權(quán)的根據(jù)，如果它行使管轄權(quán)的權(quán)利是與具有屬地管轄權(quán)的國家的權(quán)利相沖突的，該另一個(gè)國家行使管轄權(quán)的權(quán)利就受到了限制。一個(gè)國家如果超出其領(lǐng)土范圍行使管轄權(quán)則構(gòu)成域外管轄，既造成對(duì)行使屬地管轄權(quán)國家主權(quán)的侵犯，亦是對(duì)國際禮讓原則的不尊重。應(yīng)該說，避免管轄權(quán)的沖突、尊重國際禮讓原則是國際法中國家主權(quán)制度的基礎(chǔ)，也是人類社會(huì)長期沖突戰(zhàn)爭后相互協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。傳統(tǒng)的屬地原則嚴(yán)格的將法律的空間效力范圍限定于一國的領(lǐng)土范圍以內(nèi)。但很多案件管轄權(quán)的屬地性是模糊不清的，例如一個(gè)行為可能從甲國開始，在乙國終結(jié)。隨著國際交往的增加和各國司法實(shí)踐的發(fā)展，各國對(duì)于管轄權(quán)屬地原則———特別是關(guān)于刑法的適用———采取一種推定解釋，允許基本的屬地原則有所謂主觀和客觀的適用。屬地原則的主觀適用允許對(duì)在本國開始而不在那里完成的罪行有管轄權(quán)；客觀屬地管轄權(quán)允許對(duì)在本國完成而不在那里開始的罪行有管轄權(quán)（詹寧斯•瓦茨，1995）。應(yīng)當(dāng)指出的是，各國所接受的對(duì)于管轄權(quán)屬地原則的這種擴(kuò)張性解釋局限于刑法部門，而對(duì)于其他法律部門，各國的意見和司法實(shí)踐并不一致。歐盟法院在航空碳排放案的判決中認(rèn)為，由于歐盟2008／101／EC指令是對(duì)于在歐盟機(jī)場起飛和降落的航班適用，因而屬于屬地管轄，從而推導(dǎo)出不侵犯第三國屬地管轄權(quán)的結(jié)論，但這種推理是存在瑕疵的。首先，歐盟指令符合屬地管轄原則的結(jié)論顯然是基于對(duì)屬地原則的擴(kuò)張性解釋而得出的，即航空運(yùn)輸?shù)拈_始或終止是在歐盟領(lǐng)域范圍內(nèi)的機(jī)場完成的。但是，歐盟2008／101／EC指令不屬于刑事法律部門而屬于行政法律部門，對(duì)于行政法律是否適用對(duì)屬地原則的擴(kuò)張性解釋是存在爭議的。其次，歐盟2008／101／EC指令即使構(gòu)成屬地管轄權(quán)，亦是經(jīng)擴(kuò)張性解釋后的屬地管轄權(quán)。經(jīng)擴(kuò)張性解釋后的屬地管轄權(quán)完全有可能與第三國嚴(yán)格意義上的屬地管轄權(quán)或航空器登記國的屬人管轄權(quán)相沖突。如前文所述，一般的原則是當(dāng)屬地管轄權(quán)與其他類型的管轄權(quán)相沖突時(shí)，屬地管轄權(quán)優(yōu)先。尊重國際禮讓原則，避免管轄權(quán)的沖突是國家管轄權(quán)制度的基石。因此，當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)擴(kuò)張性解釋的屬地管轄權(quán)與其他類型的管轄權(quán)，例如屬人管轄相沖突的話，除了一些例外情形，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)擴(kuò)張性解釋的屬地管轄權(quán)優(yōu)先。但是，當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)擴(kuò)張性解釋的屬地管轄權(quán)與嚴(yán)格意義上的屬地管轄權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格意義上的屬地管轄權(quán)優(yōu)先。如果我們不區(qū)分嚴(yán)格意義的屬地管轄權(quán)與經(jīng)擴(kuò)張性解釋的屬地管轄權(quán)的效力位階或者認(rèn)為經(jīng)擴(kuò)張性解釋的屬地管轄權(quán)可以對(duì)抗嚴(yán)格意義上的屬地管轄權(quán)的話，那么管轄權(quán)的沖突將會(huì)成為國際社會(huì)中的常態(tài)，國際禮讓原則將被徹底拋棄，而國家主權(quán)制度的基礎(chǔ)將不復(fù)存在。因此，歐盟2008／101／EC指令即使具有經(jīng)擴(kuò)張性解釋的屬地管轄權(quán)，依然有可能損害第三國嚴(yán)格意義上的屬地管轄權(quán)，從而違反芝加哥公約第一條關(guān)于領(lǐng)空主權(quán)的規(guī)定。

四、中國航空業(yè)的應(yīng)對(duì)策略

中國民用航空局與俄羅斯聯(lián)邦運(yùn)輸部于2011年9月發(fā)表了關(guān)于就歐盟將航空納入歐盟排放交易體系問題的共同聲明。該聲明指出，雙方反對(duì)就航空排放采取任何單邊、強(qiáng)制性、未經(jīng)雙方同意的做法，認(rèn)為歐盟將航空納入排放交易體系，違反了《芝加哥公約》規(guī)定及ICAO有關(guān)決議，侵犯了其他國家的主權(quán)，也將損害正在蓬勃開展的氣候變化國際合作，并對(duì)國際航空運(yùn)輸造成極為不利的影響。中國民航局在2012年2月向各國內(nèi)航空公司發(fā)出指令，禁止各航空公司未經(jīng)總局批準(zhǔn)而加入EU－ETS體系。而歐盟氣候?qū)T在第二日回應(yīng)說，歐盟不會(huì)在碳排放交易體系方面做出讓步，所有在歐盟運(yùn)營的航空公司必須遵守該法律，歐盟也相信中國航空公司最終會(huì)繳納碳排放配額。從雙方現(xiàn)在的表態(tài)來看，貿(mào)易戰(zhàn)一觸即發(fā)，而國內(nèi)各航空企業(yè)面臨著繳或不繳都違法的進(jìn)退維谷的局面。為解決當(dāng)前僵局，中國航空業(yè)應(yīng)堅(jiān)持談判與司法程序并舉，努力爭取最有利的解決方案。（一）談判2008／101／EC指令是歐盟的一場政策博弈。中國如果希望在這場博弈中獲得最終的成功，必須盡可能多的聯(lián)合具有共同利益的國家，與歐盟展開談判。具體而言，中國政府可以考慮如下的談判方案。首先，應(yīng)堅(jiān)持多邊協(xié)商體制依然是減緩氣候變化問題的最終途徑，“共同而有區(qū)別”的責(zé)任應(yīng)當(dāng)是解決氣候變化問題的基本原則。各國應(yīng)遵循京都議定書和巴厘島路線圖所確定的路徑來解決當(dāng)前的困境。各國應(yīng)當(dāng)同意，如果在《氣候變化框架公約》的多邊體制下一旦達(dá)成新的國際協(xié)定，那么各國應(yīng)當(dāng)修訂其與該國際協(xié)定不相符的國內(nèi)立法。其次，在多邊框架內(nèi)沒有達(dá)成新的國際協(xié)定的背景下，中國可以承認(rèn)歐盟2008／101／EC指令在不損害第三國嚴(yán)格意義屬地管轄權(quán)的前提下具有經(jīng)擴(kuò)張解釋的屬地管轄權(quán)，但是，堅(jiān)決反對(duì)歐盟指令基于效果原則而實(shí)施域外管轄。具體而言，中國政府可以同意歐盟對(duì)航空器在歐盟領(lǐng)空和公海上空的航程所消耗的燃油來征收碳排放許可，但應(yīng)該堅(jiān)決反對(duì)歐盟將其指令適用于外國航空器登記國領(lǐng)空和第三國領(lǐng)空。2008／101／EC指令適用于歐盟領(lǐng)空反映了歐盟指令嚴(yán)格意義上的屬地管轄權(quán)。該指令適用于公海上空，體現(xiàn)了經(jīng)擴(kuò)張性解釋的屬地管轄權(quán)優(yōu)先于屬人管轄權(quán)的原則。但正如前文所述，為了避免管轄權(quán)的沖突和維護(hù)國際禮讓原則，嚴(yán)格意義上的屬地管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于經(jīng)擴(kuò)張解釋的屬地管轄權(quán)。因此，歐盟指令不應(yīng)當(dāng)適用于航空器飛越其登記國領(lǐng)空和第三國領(lǐng)空的航程。從實(shí)際的飛行航路來看，中國至歐盟各國的飛行航路大部分經(jīng)過中國、中亞各國和俄羅斯領(lǐng)空，而經(jīng)過歐盟國家領(lǐng)空和公海上空的很少。如果雙方能夠依據(jù)經(jīng)擴(kuò)張解釋的屬地管轄權(quán)原則在談判中達(dá)成一致，那么這個(gè)方案對(duì)雙方都有利。對(duì)于中國而言，國內(nèi)航空運(yùn)輸企業(yè)每年需要向歐盟實(shí)際繳納的碳排放額度大大減少并捍衛(wèi)了國家的領(lǐng)空主權(quán)。對(duì)于歐盟而言，其將航空業(yè)納入EU－ETS體系、維護(hù)市場公平競爭的基本目的依然能夠?qū)崿F(xiàn)。這樣的一個(gè)談判方案應(yīng)該是雙方都可以接受的。（二）司法程序由于美國航空企業(yè)及行業(yè)協(xié)會(huì)在歐盟法院提起的針對(duì)歐盟2008／101／EC指令合法性的訴訟已經(jīng)敗訴，因此，在歐盟內(nèi)部通過國內(nèi)法院訴訟的方式解決爭議的路徑已經(jīng)不存在。而中國與歐盟各國簽訂的雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定通常都以外交磋商作為爭議解決方式，因此，在雙方政治立場無法協(xié)調(diào)一致的情形下，雙邊協(xié)定亦無法成為通過司法方式解決爭議的有效法律依據(jù)。③在此情形下，通過多邊法律體制內(nèi)的爭議解決機(jī)制來解決爭端是中國民航業(yè)可以考慮的司法路徑。在對(duì)WTO空運(yùn)服務(wù)附件的研究中，我們注意到附件第四條要求爭議雙方必須在用盡雙邊和其他多邊協(xié)定或安排中的爭端解決程序后方可援引WTO爭端解決機(jī)制。而國際民航運(yùn)輸領(lǐng)域主要的多邊協(xié)定就是芝加哥公約。芝加哥公約第十八章爭端和違約規(guī)定了如下的爭議解決機(jī)制：兩個(gè)或兩個(gè)以上締約國對(duì)公約及其附件的解釋或適用發(fā)生爭議而不能協(xié)商解決時(shí)，經(jīng)任何與爭議有關(guān)的一國申請(qǐng)，應(yīng)由理事會(huì)裁決。任何締約國可對(duì)理事會(huì)的裁決向爭端他方同意的特設(shè)仲裁庭或向常設(shè)國際法院上訴。如一方為未接受常設(shè)國際法院規(guī)約的國家，則特設(shè)仲裁庭為上訴機(jī)構(gòu)。由于芝加哥公約爭議解決機(jī)制必須由締約國政府提起，因此。中國政府可以聯(lián)合其他反對(duì)歐盟單邊實(shí)施碳限額交易措施的國家政府向ICAO理事會(huì)提出申請(qǐng)，啟動(dòng)相關(guān)的爭議解決程序。五、結(jié)語2012年2月22日，包括中國、美國、俄羅斯、印度在內(nèi)的23個(gè)國際民航組織成員國在莫斯科召開國際會(huì)議，討論歐盟碳限額交易措施并發(fā)表《莫斯科會(huì)議聯(lián)合宣言》抵制歐盟的單邊主義行為。多邊協(xié)商體制始終是解決氣候變化問題的根本途徑。中國應(yīng)當(dāng)聯(lián)合其他國家通過談判和司法程序督促歐盟遵循氣候變化框架公約、京都議定書和巴厘島路線圖所確定的原則和路徑，尊重國家主權(quán)和國際法，在多邊框架體制內(nèi)共同解決氣候變化問題。